細化監察對象范圍 有效推進監察全覆蓋

監察法在第一條中，開宗明義將“加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋”作為其立法目的之一。同時，第十五條分別從六個方面對各領域的公職人員范圍作了進一步界定。上述規定以法律的形式將深化國家監察體制改革成果固定下來，為持續深化國家監察體制改革，全面落實監察全覆蓋要求提供了堅實法律依據。監察法頒布實施以來，各級監察機關全面準確執行監察法，依法加強對各領域公職人員的監督。不斷深化的監察工作實踐，為細化監察法的相關規定，進一步完善關于監察對象范圍的制度規定，提供了豐富的素材。《條例》在細化監察對象范圍方面，嚴格把握“行使公權力”這一根本標準，科學總結監察實踐成果，堅持既貫徹落實深化國家監察體制改革精神，體現中國特色國家監察制度特點，又與處分相關法律法規相協調，與刑事法律制度相銜接，在第三章第一節第三十八條至第四十三條中用六個條文對六類監察對象范圍作了逐一細化，并在第四十四條明確對單位違法的處理原則，為有效推進監察全覆蓋提供制度支撐。

貫徹落實深化國家監察體制改革精神。《條例》將深化國家監察體制改革，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，作為界定公職人員范圍的出發點和落腳點。一是貫徹“堅持黨對一切工作的領導”要求，進一步明確黨組織委派人員的公職人員身份。比如，第四十條第二項規定，國有企業管理人員包括，經黨組織提名、推薦、任命、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構中履行組織、領導、管理、監督等職責的人員。又如，第四十三條第三項將黨組織委派到集體經濟組織等單位、組織中從事公務的人員，明確納入“其他依法履行公職的人員”。二是進一步闡釋“管理”的內涵，細化相關公職人員的認定依據。根據“行使公權力”的標準，將相關單位中從事管理的人員進一步具體化為履行組織、領導、管理、監督等職責的人員，或者從事組織、領導、管理、監督等工作的人員。三是強化集體事務監督和集體經濟保護，厘清相關領域的公職人員范圍。第四十二條將從事集體事務和公益事業管理，或者從事集體資金、資產、資源管理的人員納入“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”范圍；第四十三條第三項進一步明晰集體經濟組織中的公職人員范圍。

與《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）等相關法律法規相協調。為推動監察工作規范開展，《條例》在單位概念、人員范圍等方面與有關法律法規作了有效銜接。一是與《公務員法》等法律法規相協調，保證相關法律概念統一。《公務員法》等法律確立了政務處分與處分雙軌并行的二元處分體制。政務處分與處分在種類、期間、適用的違法情形等方面的一致性，要求《條例》對公職人員范圍的界定，要與其任免機關、單位開展處分工作相關的《公務員法》等法律法規相協調。比如，第三十八條規定，公務員范圍依據《公務員法》確定；第四十一條將“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位”概念與《事業單位登記管理暫行條例》中的“事業單位”概念保持一致。二是與公職人員政務處分法相協調，重申單位違法的責任追究機制。根據監察法規定，監察對象為公職人員，不包括單位。關于單位違法的法律責任如何追究，公職人員政務處分法第十條明確，應當“對負有責任的領導人員和直接責任人員中的公職人員依法給予政務處分”。《條例》第四十四條對此作了重申和強調。

與刑事法律制度相銜接。根據監察法第十一條規定，監察機關對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。監察程序與刑事司法程序上的銜接，需要實體依據上的銜接作保障。《條例》在厘清公職人員范圍時，與刑法中有關犯罪主體的規定作了細致比對。一是落實監察全覆蓋要求，進一步明確刑法上的“國家工作人員”全部屬于公職人員。比如，第四十條規定的“國有企業管理人員”范圍，與相關企業中的“國家工作人員”的認定范圍保持基本一致。又如，根據2000年全國人大常委會《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》，將基層群眾性自治組織中“協助人民政府從事行政管理工作的人員”納入第四十二條規定的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”。再如，第四十三條在細化“其他依法履行公職的人員”范圍時，與刑法規定的國有單位委派到非國有單位從事公務的人員，以及司法解釋中所列舉的“其他依照法律從事公務的人員”作了銜接。二是落實系統集成要求，細化委派主體和方式，提高可操作性。《條例》借鑒刑法及司法解釋規定，根據不同情形將委派主體明確為黨組織或者國家機關，國有獨資、全資公司、企業，國家出資企業中負有管理、監督國有和集體資產職責的組織，事業單位等，將委派方式明確為“提名、推薦、任命、批準等”。

《條例》上述規定采用定義與列舉相結合的方式，對監察對象范圍作出全面細化，有利于監察機關依法履職盡責，為加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現監察全覆蓋奠定了扎實基礎。（作者單位：中央紀委國家監委法規室）