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11月27日，國家二部一局聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地“嚴格細化耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地的管制措施，全面實施耕地用途管制。” 而就在11月2日，山東省自然資源廳也剛剛下發(fā)了《關于對光伏項目用地進行核查的通知》，要求停止光伏項目用地占用耕地的備案工作，并重點核查2018年6月1日以來建設的光伏項目土地利用情況。 土地管制愈加嚴格，對于光伏行業(yè)而言，則意味著項目開發(fā)越來越困難。由土地引發(fā)的一系列問題，已化身束縛光伏項目開發(fā)的頭號枷鎖，也成為開發(fā)企業(yè)不得不直面的挑戰(zhàn)。 一、被叫停被拆除 項目用地你選對了么？?????? 在全面平價與碳中和的大背景下，我國光伏行業(yè)正式跨入迅猛發(fā)展期。隨著央國企的下場， 光伏項目開發(fā)可謂炙手可熱。 據(jù)不完全統(tǒng)計，2021年初至今，已有53家電站投資商簽約了超過240GW的光伏項目，覆蓋青海、新疆、甘肅、四川、內(nèi)蒙古、黑龍江等29個省市自治區(qū)。在企業(yè)來勢洶洶的“跑馬圈地”下，適合建設光伏項目的土地基本都被圈得差不多了。 隨著可用面積的快速減少，光伏項目開發(fā)用地愈發(fā)受限。 2016年8月，福建省最大的光伏與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目——漳浦綠領農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站，在持續(xù)建設了一年多以后，卻遭到罰款并限期拆除。 2017年8月，山東6個298MW光伏項目因環(huán)保被拆除。 2020年8月，內(nèi)蒙古烏蘭察布市對草原上在建運營的礦山、風電光伏等項目限期退出，拆除部分已建項目。 2021年7月，毛烏素沙漠邊緣一個300MW的光伏項目，因涉及光伏土地性質(zhì)問題遭到當?shù)卮迕褡韫ぃ@項由榆林能源旗下公司投入16.52億元建設的大項目，至今仍未能繼續(xù)施工。 2021年11月，內(nèi)蒙古林草局等5個單位聯(lián)合發(fā)布通知，將生態(tài)紅線列為禁止開發(fā)區(qū)。指出全區(qū)各地新建風電場項目禁止占用天然林、喬木林地，新建光伏電站項目陣列組件只能占用無林地。 突然被叫停備案，甚至被拆除，這一切還要從我國光伏項目可以利用的土地性質(zhì)說起。 我國土地可以分為農(nóng)用地、建設用地、未利用地三大類。下表根據(jù)國家現(xiàn)有的土地政策，對不同性質(zhì)的土地是否可以用作光伏電站場址做了區(qū)分。其中，紅色代表不能做場址，黃色代表部分可用、但有限定條件，綠色代表可用。 表 1：我國的土地性質(zhì)分類    1.農(nóng)用地 從上面的表格可以看到，理論上“未利用土地”、大部分“建設用地”可以用作光伏項目的場址，而農(nóng)業(yè)用地一般是禁止建設光伏項目的。 就以2016年的福建漳浦綠領農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站為例，花了一年多時間才建成的項目卻被要求拆除，原因就是涉嫌非法占用土地。處罰單顯示，此光伏電站項目不僅要將非法占用的土地退還給當?shù)卮逦瘯疫€要被處以每平方米22元、共計14.47萬元的罰款。 農(nóng)用地不可隨意觸碰，但也并非絕對不能碰。在“農(nóng)光互補”的光伏開發(fā)模式出現(xiàn)后，國家為了支持該模式發(fā)展，允許小部分“農(nóng)業(yè)用地”通過農(nóng)光互補的形式開展。 那么山東近日又為何下發(fā)通知要求停止光伏項目用地占用耕地的備案工作呢？ 原來，國家自然資源部等三部委雖然于2017聯(lián)合下發(fā)了《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（以下簡稱《意見》），指出可利用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復合項目建設，但自《意見》下發(fā)后至今三年，大多數(shù)省級相關部門仍尚未給出科學、詳盡的“光伏復合項目”認定標準和建設要求，這也就導致業(yè)內(nèi)目前對于究竟何為“農(nóng)光互補”不甚明了。 隨著光伏項目迎來新一輪的開發(fā)熱潮，這一概念的模糊使得部分企業(yè)在開發(fā)過程中“跑偏”，部分農(nóng)光互補項目出現(xiàn)“只有光，沒有農(nóng)”的現(xiàn)象。 例如比較常見的將整個電站覆蓋在農(nóng)田上，組件過度遮擋陽光，影響農(nóng)作物生長，以及電站支架過低，妨礙農(nóng)民生產(chǎn)等等。當前一般要求在現(xiàn)成的農(nóng)業(yè)大棚上建電站，組件的最低沿至少要高于地面2.5米。  鑒于目前各省尚未出臺完善的農(nóng)光互補電站建設規(guī)范，以下整理出三部委聯(lián)合發(fā)文中的相關說明以供參考： 1）變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續(xù)； 2）場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理； 3）利用農(nóng)用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)； 4）采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。 2.林地 除農(nóng)用地外，針對如何使用林地進行規(guī)范項目開發(fā)建設的問題，國家林業(yè)局則出臺了針對性規(guī)定。  光伏電站的林地使用范圍如下： 因此，此前內(nèi)蒙古烏蘭察布市對草原上在建運營的礦山、風電光伏等項目做出的限期退出命令，甚至是拆除部分已建項目，也都是有理有據(jù)的。 前車之覆，后車之鑒。企業(yè)在項目開發(fā)前，一定要擦亮雙眼，分清可用地類型。同時，農(nóng)光互補電站在開發(fā)過程中還要規(guī)范建設，合理使用農(nóng)用地，不要觸了土地紅線。 二、租金上漲稅費復雜 土地成本你算對了嗎？ 在多方確認土地可以使用之后，還需要繳納相關費用。而土地費用的繳納也比較復雜，遠不是“一手交錢，一手交地”這么簡單。 1.稅費 一方面是稅費的種類繁冗復雜。 2018年，一個消息炸出，第二批光伏領跑者計劃中某項目并網(wǎng)11個月后，竟然收到1000多萬的土地稅收單，原因就在于該項目基地所占土地涉及城鎮(zhèn)土地和耕地范圍，需要額外繳土地稅。 一時業(yè)內(nèi)震驚且不平，國家主管部門之后發(fā)文明確要求各地不得增加投資企業(yè)額外負擔。 而在此之后實施的第三批光伏領跑者計劃中，依然有項目觸到了土地使用稅的“魔咒”。青海海西、德令哈兩個領跑基地都因涉及征收城鎮(zhèn)土地使用稅被暫停，直到這一情況整改完成后，項目才得以繼續(xù)推進。 能讓領跑的優(yōu)秀企業(yè)屢次“踩雷”，土地稅費究竟有多復雜？ 目前，光伏電站涉及的主要稅費有全國工業(yè)用地出讓最低價、耕地占用稅、草原植被恢復費、森林植被恢復費，城鎮(zhèn)土地使用稅、新增建設用地有償使用費等，其中，全國工業(yè)用地出讓最低價、耕地占用稅、草原植被恢復費和新增建設用地有償使用費是一次性繳納，城鎮(zhèn)土地使用稅是每年繳納。 各類稅費具體收費標準如下： （1）城鎮(zhèn)土地使用稅  （2）耕地占用稅 耕地是指用于種植農(nóng)作物的土地；占用林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域灘涂等其他農(nóng)用地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設的，比照本條例的規(guī)定征收耕地占用稅。  （3）全國工業(yè)用地出讓最低價 光伏發(fā)電屬工業(yè)項目，工業(yè)用地出讓最低價標準為60元/平方米，即4萬元/畝。 （4）森林植被恢復費 宜林地每平米收取不低于3元的森林植被恢復費，灌木林地不低于6元，關于森林植被恢復費的實際征收標準，還要到當?shù)亓謽I(yè)主管部門和財政稅務具體了解。 （5）新增建設用地有償使用費 國家根據(jù)新增建設用地所在地區(qū)，一共把新增建設用地土地等別劃分為15等，具體征收標準從10元每平米至140元每平米不等，具體見下表：  2.租金 除了稅費復雜之外，目前土地租金也比較高。 隨著合適的光伏建設用地越來越少，用地價格一路飆升，項目用地成本在總投資中所占比重越來越大。企業(yè)往往會低估此項費用，甚至是大相徑庭。而一旦出現(xiàn)這個問題，則會對企業(yè)的資金流動帶來額外的壓力。 目前，我國西部省份的土地租金大部分在200-300元/畝/年左右，但中東部的租金價格正在逐步推高，湖北、湖南是今年備案比較火爆的地區(qū)，租金約為600元/畝/年左右。而更靠東部的省份，例如山東、江蘇以及河北等部分地區(qū)，土地租金高達700-800元/畝/年，農(nóng)光、漁光等復合項目用地的價格基本在1000-1500元/畝/年左右，也有個別地區(qū)項目用地成本已突破2000元/畝/年。 土地來之不易，建議企業(yè)在項目設計時，盡可能降低項目的占地大小，降低項目的投資成本；同時，當項目的土地面積確定時，可以通過縮小陣列間距，增加裝機容量的方式提高項目的土地利用率。 三、規(guī)范用地不留隱患 申報流程你走對了嗎？ 選好了地，交好了錢，就可以高枕無憂地建設光伏項目了嗎？ 還不行，要保證土地合理合法，以后不留隱患，還需要走一定的流轉(zhuǎn)手續(xù)，而且一定要規(guī)范、嚴謹?shù)厝プ摺?/span> 當初第三批領跑者計劃中被暫停的光伏項目，就是因為項目負責人在界定“所占用土地是否屬于不征收城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍內(nèi)”時，僅僅得到了縣級主管部門的承諾，而這些“承諾”在項目實施中并未執(zhí)行到位，導致后來出現(xiàn)了種種問題。 根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，目前我國土地流轉(zhuǎn)程序主要如下：  第一步 用地單位在初步選定土地為建設用地后，應首先向國土資源局、建設部門、規(guī)劃部門咨詢是否符合該土地的各項規(guī)劃。 第二步 確認該土地可以用于建設，再根據(jù)建設部門的要求，向建設部門提交用地申請，建設部門審查符合的，頒發(fā)建設項目的《選址意見書》。用地單位應按規(guī)定繳納選址規(guī)費。 第三步 用地單位持該《選址意見書》向同級國土資源局提出用地預審申請，由該國土資源局核發(fā)《建設項目用地預審報告書》。 第四步 用地單位憑《建設項目用地預審報告書》向建設部門、環(huán)保局等辦理立項、規(guī)劃、環(huán)保許可等手續(xù)，并繳納各項審批費用。 第五步 用地單位再持以上審批文件，向原預審的國土資源局提出項目用地的正式申請。 第六步 國土資源局根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市建設總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同類型，經(jīng)各級人民政府審批。 能源、交通、水利、礦山、軍事設施等確需單獨選址建設的項目，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，報省級人民政府批準，其中征收土地面積超過省級批準權限的，土地征收必須報國務院批準；建設項目確需占用基本農(nóng)田的，必須報國務院批準。其中，如占用農(nóng)用地沒有涉及占用耕地的，則不需擬定補充耕地方案；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織占用本集體農(nóng)用地和單位占用國有農(nóng)用地的，不需擬定征地方案。 第七步 由國土資源局具體負責對該農(nóng)用地的所有權人和使用權人進行征用，簽訂補償安置協(xié)議，按征地程序辦理征地手續(xù)。征地補償包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。 另外，對于光伏復合項目，由于這類光伏項目用地與農(nóng)、林、漁等農(nóng)業(yè)領域直接有關，必然涉及農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的有關規(guī)定，復合光伏項目的發(fā)電方陣用地可以向村民委員會或村集體經(jīng)濟組織承包或租賃以及與種植戶、養(yǎng)殖戶等個人簽訂土地承包經(jīng)營權租賃合同承接。 土地是能源之源，也是有限的自然資源。隨著光伏電站數(shù)量的急劇增加，土地資源的管控必然呈“握緊”趨勢，成本也將呈上升趨勢。投資企業(yè)在進行投資操作之前，一定要查閱光伏項目用地性質(zhì)，是否符合國家規(guī)定，是否存在違規(guī)用地現(xiàn)象，并對用地費用做出盡可能準確的估算，以規(guī)避各類風險的發(fā)生。  |
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