日本海上執法管理體制建設研究

摘 要：二戰以后，日本政府頒布《海上保安廳法》，明確建立以海上保安廳為核心的綜合性海上保安管理體制。與此同時，日本吸取戰前的經驗教訓，通過行政立法對警察執法權進行嚴格限制，海上保安廳的職責權限等受到日本國內相關法律的制約。近年來日本政府不斷擴大海上保安廳的執法權，對日本海上執法管理體制建設造成嚴重影響。日本的經驗教訓為我國的海警部隊法治建設具有借鑒意義：建設綜合性海上執法管理體制是一項龐大的國家規劃，除有賴于堅實的法律基礎外，更需要中央與地方各級行政機關之間的密切配合，以及地方民眾和沿海漁船民的支持。

關鍵詞：海上執法；海上保安廳法；海洋管理；日本行政立法

引言

作為一個四面環海的島國，日本擁有豐富的海洋資源，但國內資源能源匱乏，工業原料嚴重依賴進口。因此，日本政府一向重視海上交通線的安全，并把維護海洋權益作為重要的國家戰略之一。第二次世界大戰（以下簡稱二戰）后，日本效仿美國海岸警衛隊（United States Coast Guard，以下簡稱USCG）制度，制定《海上保安廳法》（以下簡稱《廳法》），并建立起以海上保安廳（以下簡稱海保廳）為核心的海上保安 管理體制。廳法也被視為日本海上執法體制的核心 。廳法也被視為日本海上治安管理的綜合性執法機構 。

我國學界對于日本海上執法的研究，多集中在介紹廳法的主要內容，或海保廳及相關日本行政機關的基本情況等方面。相比之下，日本學界更加關注廳法在具體實施過程中所存在的問題。本文在充分利用日方史料的基礎上，擬先明確《廳法》制定之初日本立法者的考量，以及戰后日本海上執法體制的形成過程及其特征，繼而分析《廳法》對海保廳海上執法活動的主要影響，最后對日本海上執法管理體制建設的現狀予以評述，希冀為我國建立綜合性海上執法體制提供重要啟示和借鑒。

一、戰后日本海上保安執法體制的重塑

（一）《廳法》出臺的背景及過程

19世紀末20世紀初，日本完成工業革命并開始積極發展海外貿易。日本的中央各行政機關通過駐派地方的工作機構，購置專用船在海上執行管轄范圍內的相關事務。例如，運輸省以確保海上交通安全為目標，負責燈塔的日常維護，以及船員技能測試等相關事務；內務省和大藏省與地方警察組織展開合作，在內陸水上及港口進行稅務檢查、取締走私等。如遇重大海上突發事件，日本帝國海軍則會出動軍艦進行支援，實際上形成了一套以海軍為核心的海上保安執法管理體制。

二戰結束之后，日本帝國海軍解體，同盟國對日本實行了軍事占領。1946年初，運輸省為了集中力量應對戰后頻頻發生的海難事故，將下設多個部門合并成立海運總局。同年5月，戰時經濟的崩潰導致日本周邊海域海盜、走私、偷渡等違法犯罪猖獗，海運總局向日盟軍總司令部（General Headquarters，以下簡稱GHQ）建議成立“水上保安組織”，以“取代舊帝國海軍，執行取締走私、水難救助、漁業監視等水上保安任務”。1947年5月，GHQ最終接受USSG顧問的建議，在日本成立類似于USSG的中央行政機關，并建立綜合性的海上保安管理體制。

1948年3月29日，運輸省正式向眾議院提交海上保安廳法案（以下簡稱廳法法案）。通過日方公開的史料可知，廳法法案在日本眾議院審議時，遭到政府內各關系省廳，以及地方公共團體（都道府縣）強烈反對。但是由于運輸省急于通過法案，日本參眾兩院在審議法案時并沒有對法案內容進行修改。4月27日，日本國會正式通過《海上保安廳法》（法律第28號，以下簡稱《廳法》）。因此可以說，運輸省通過成立海保廳基本上實現了海上保安事務的統合。

（二）重新修訂的1952年廳法的基本特征

1947年5月3日，日本新憲法(以下通稱“和平憲法”)開始施行。此后直到1952年，日本政府在GHQ的指導下，推出了一系列民主化改革措施。在此背景下，1948年廳法進行了數次修改。修改前后的變化，主要可以概括為三個方面。

1.海保廳與其他中央行政機關的關系。根據1948年廳法，海上保安廳作為運輸省下設的外局，代表日本政府掌管維護海上安全相關事務及其“附帶”的事務（第2條）。所謂“附帶”事務是指海事總局、航運局、船舶局、海員局、燈塔局、水文局等行政機關根據《廳法》，需要移交海保廳管理的事務。然而二戰以后，日本基本上保留了戰前官僚（即高級公務員）主導的行政模式和立法模式，政府內部各行政機關相互獨立，不可能輕意交出手中的海上保安管理權。

1950年日本政府對廳法進行了兩次修改：刪除關于海保廳下設航運局、水路局，燈塔局等各局職責的條款（第6至9條）；將海保廳的職責統一規定為“法令的海上執行、海難救助、維持船舶航行秩序、海上犯罪的預防與鎮壓，海上船舶交通規制，水路、航道標識等以確保海上安全及治安為目的的事務”。此后，日本陸續出臺了一系列的行政立法，各行政機關實際上沿用戰前的方法：自行配置漁船在海上進行執法活動。1952年，日本議會進一步刪除了《廳法》關于“海保廳對其他行政機關的海上執法活動行使監督權”的內容（第7條第5項），海保廳的級別實質上從“政府直屬”降至“隸屬于省”的外局。

2.海保廳與地方公共團體的關系。1948年廳法規定運輸大臣可以在地方設立事務所，并從海保廳職員（以下簡稱海保官）中任命港長駐派沿岸港口處理相關事務(第12、21條)。運輸省方面考慮受地主自治改革的影響，地方港口相互獨立，因此有必要派遣海保官常駐港口，以確保海保廳業務的順利展開。但是戰后日本政府推行地方自治改革，地方外派機構的設置遭到政府內部強烈反對。日本地方公共團體也擔心政府企圖通過海保廳駐派港長的方式奪取地方的港口管理權。

《廳法》開始施行后不久，日本國會通過《港則法》（法律第174號），規定港長的派遣地僅限于“特定港”，且港長無權參與港口運營等事務。1950年出臺的《港灣法》（法律第218號）進一步確立了以地方公共團體為主導的港灣管理者制度。同時，各地方公共團體也繼續沿用《海岸法》（1942年法律第101號）等戰前的法律法規，管理本轄區內除港口及港灣以外的海岸線。1952年，日本國會通過廳法修正案，將海保廳的管轄范圍從“港口、海灣、海峽及其他的日本沿岸水域”改為“海上”（第1條）。按照運輸省當初的設想，“沿岸水域”可以擴大解釋為包括公海內的涉及日本主權的所有海域。本次廳法修改可以說，從法律上明確了海保廳的管轄范圍僅限于遠離港口、海灣等日本沿岸水域的“海上”。

3.廳法與其它國內立法的關系。1948年廳法規定“本法開始施行后，現行法（GHQ指導制定的法律除外）中與本法相沖突的規定將失去效力”（第39條）。同時，全國各地的海難審判所（即海難法庭）劃歸海保廳下設的各級地方事務所管轄；海運輸省當初考慮海難審判所主要負責海難事故調查，以及對船員的處罰等相關事務，由海保廳直接管理可以提高工作效率。但此種作法被質疑為違背了和平憲法的司法獨立原則。為此，1952年日本政府廢除廳法關于海難審判所的所有內容（第7條第4項、第22、42、58條），將海難審判所從海保廳中獨立出來，成立專門的外局“海事審判廳”。可以說，海難審判廳是日本政府內部相互斗爭與妥協的產物。

1952年4月《舊金山和約》的生效從法律上結束了盟軍對日本的軍事占領。此后，日本政府刪除廳法第35條（海保廳掌管舊海軍艦船的保管等相關事務）及其它關于海保廳船舶配置的限制性條款，并在海保廳下設成立“海上警備隊”。海上警備隊由舊帝國海軍軍官組成，專門負責遠洋海域的警備任務。1954年，日本政府將海上警備隊從海保廳分離出來，成立隸屬于防衛廳的海上自衛隊。至此，日本初步確立了海保廳和海上自衛隊二位一體的海上安保（“安全”與“保安”）體系。較之海上自衛隊，可以說海保廳的性質更加明確，即根據《廳法》及日本國內相關立法，在“海上”從事船舶交通管理等相關事務的行政機關。

（三）日本海上執法體制的形成及其存在的問題

1948年5月1日，日本政府宣布成立海保廳，隸屬于運輸省。隨后運輸省并沒有立即開始海保廳的籌建工作。主要原因在于日本政府內部出現質疑，認為根據《國家行政組織法》（1948年法律第120號），只有內閣下設的省及重要的廳可以在基本法中設計關于機構設置的條款，海保廳屬于運輸省下設的外局應該通過政令規定組織機構的設置。為此，日本國會通過廳法修改法案，進一步刪除了《廳法》中關于海保廳機構設置的條款（第3、11、43條）。至此，《廳法》全43條中有10條被完全刪除，現行廳法的內容基本確定。

1949年初，運輸省公布《海上保安廳組織規則》（省令第74號，以下簡稱《規則》），規定位于東京的海保安廳本部下設總務部、政務課、情報通信課、刑事課等部門，負責基本政策的制定與修改，及與其它省廳間的協調等事務。根據《規則》，海保廳將全國分為11個管區，分別成立海上保安本部，并在各管區內設置數個海上保安署、海上交通咨詢中心、航空基地、通信事務所、水聲觀測站、航標事務所等執行各項海上保安任務。

1950年初，海保廳依《地方自治法》（1947年法律第67號），在大阪成立海上保安監察部，并在全國39個地區成立海上保安部，處理海上保安事務。同時，海保廳在廣島和京都分別成立海上保安大學和海上保安學校，作為海保官的養成訓練機構。海保廳的地方駐派機構及附屬設施多設置在遠離港口及優良港灣的海岸附近。此后隨著地方自治改革的不斷深化，日本中央行政機關紛紛取消戰前設置地主駐派機構制度，轉而與地方政府建立合作機制。相比之下，《廳法》僅規定海保廳和警察廳、海關及其他行政機關必須保持聯絡，必要時可以互派人員或其他必要合作(第27條)，并沒有涉及與地方合作的內容。基于上述歷史背景海保廳與地方公共團體及海上自衛隊之間相互獨立，未能建立互助互助關系。換言之，戰后初期的日本政府未能通過制定《廳法》，建立以海保廳為核心的綜合性海上保安管理體制。

1950年代以后，日本政府陸續出臺了一系列的海事行政法。這此法律法規共同構成了現代日本的海上保安法律體系。一般而言，戰后日本海上保安相關法律法規中，由運輸大臣或海保廳長官提出并經國會審議通過的法案會設計相應的條款，規定海保官根據廳法履行職責，如《海上交通安全法》（1972年法律第115號）、《海上沖突預防法》（1977年法律第62號）等。而其它省廳長官提出并在國會通過的法律則主要針對本機關的海上執法任務進行特別規定。例如，財務省關稅局的《關稅法》（1954年法律第61號）關于海關人員取締走私的規定，農林水產省的《海洋水產資源開發促進法》（1959年法律第60號）關于漁業監督官制止非法捕撈的規定，等等。

對此，《廳法》第15條規定海保官在海上可以作為其它行政機關的執法人員進行執法時，適用該行政機關制定的相關規則。也就是說，海保官在海上發現非法捕魚船時，需要依《漁業法》作為漁業監督官進行執法活動。然而，這無疑增加了海保官與其他行政機關建立協同機制的難度。綜上所述，可以說，以海保廳為核心的海上保安執法體制至今尚未形成。近年來，日本政府根據《海洋基本法》，多次制定海洋基本計劃，并繼續強調建立“綜合性海洋安全保障”體制。換言之，日本政府尚未實現“建立以海保廳為核心的綜合性海上保安管理體制”的目標。

二、海保官的職責權限與日本民主法治化的沖突

（一）海保官的雙重執法權

根據《廳法》，海保廳的海保官或海保官補（以下略稱海保官）作為行政機關的執法人員，在海上從事行政執法活動：即海保官在必要時可以要求船長或代船長指揮船只的人出示船上應備有的手續文件；確認船舶性質、船籍港、船長姓名、上一港或始發港、目的港或目的地、裝貨與否或貨物性質等信息；或命令停船并登船檢查（即登臨），并在必要時詢問船員和乘客”（第17條）；另外，《廳法》第31條規定“海保官作為刑事訴訟法（1948年法律第131號）規定之司法警察官履行相關職責”。

日本的警察權分為“行政警察權”和“司法警察權”，即行政管理權和刑事偵查權。行政管理權屬于行政權,而刑事偵查權則更偏重于司法權。二戰以后，日本政府吸取戰前治安警察暴力執法的教訓，確立了行政警察和司法警察二元化的警察制度。根據日本國內法，行政機關的執法人員作為“行政警察官”（以下簡稱行政警察）擁有行政執法權；檢察院的檢察官作為“司法警察官”（以下簡稱司法警察），擁有偵查權（檢察廳法第6條）。而警察機關作為具有武裝性質的國家治安行政機關，只有“特定種類公務員”能夠作為司法警察，從事刑事偵查活動。此外，針對一些陸上警察機關無法勝任的專業領域的犯罪行為，日本政府也會通過立法，將“特別司法警察權”授予若干行政機關的執法人員。日本涉及海上執法事務的省廳當中，除海保廳的海保官以外，農林水產廳的漁業監督官（《漁業法》）、財務省的關稅職員（《稅關法》），以及厚生勞動省的“麻藥取締官”和海上自衛隊的警 官等依法在各自管轄區域范圍內行使“特別司法警察權”。

1948年出臺的《刑事訴訟法》明確“檢察官或司法警察有相當的理由懷疑嫌疑人已構成犯罪時，依據法官發出的逮捕令進行逮捕”（第199條），“除法定特殊情況外，不可以進行強制處分（即強制偵查）”（第179條第1項）的“令狀主義”原則。這里的“法定特殊情況”嚴格意義上只包括現行犯逮捕（同法第212條第1項）。日本憲法第33條也明確規定“除現行犯以外，逮捕時必須持有有權限之法官發出的明示構成犯罪之理由的令狀，否則不可以逮捕”。因此，戰后日本的司法警察官在執行偵查任務時基本采取任意的方式，強制偵查受到“令狀主義”的嚴重制約。

為此，日本政府會在部門行政法中設計相應的應對措施和解決機制。如《漁業法》針對非法捕撈水產品的犯罪嫌疑人，規定“現場的漁業監督官中所屬部門公署長與所在轄區地方法院主管法官進行協商后指名的人，依刑事訴訟法行使司法警察權”（第74條第1項5款）。根據此項規定，現場的漁業監督官事實上獲得了法院的授權，在必要時采取強制性偵查措施。然而，廳法沒有設計類似的條款。如前所述，1948年廳法曾將海難審判所劃歸海保廳管轄，且1952年海難審判所從海保廳分離出來以后，日本政府沒有對《廳法》進行相應的修改。

（二）海保官的強制權與令狀主義制度的相克

1948年廳法考慮到海上執法的特殊性，規定了“強制措施”。即海保官為了執行任務迫不得以時，可以（1）令船舶出航或停止出航；（2）令船舶偏離預定航線或移動到指定地點；（3）令船上船員、乘客或其他人離船或限制、禁止其離船；（4）令貨物卸載或限制、禁止其卸貨；（5）限制或禁止船只間或船岸間運輸；（6）上述措施以外，制止任何有可能危及人的生命或嚴重破壞海上財產的行為（第18條）。

如上所述，和平憲法確立了令狀主義制度。所以，這里的“強制措施”可以理解為行政強制中的即時強制。但是，戰后日本國內強調“尊重基本人權”，將行政法中的即時強制制度視為一種很有可能侵犯人權的例外。且“迫不得以時”作為強制措施的適用條件含義模糊不清，具有明顯的主觀色彩。在實踐中，如果海保官法律意識不強，就容易出現過度執法和隨意執法等問題。

1996年日本國會通過廳法修改法案，對廳法第18條進行了重新修訂。新條款規定當海保官目擊到犯罪行為即將發生，或人身生命或財產可能受到嚴重威脅，如自然災害、海上災難、建筑物倒塌或爆炸物爆炸需要馬上采取行動時，除其他法律有詳細規定外，可以采取（1）令船舶出航或停止出航；（2）令船舶偏離預定航線或移動到指定地點；……（第1項）；當海保官通過船舶的外表、航行方式、船上或他處的船員、乘客或其他人員有異常行為，在合理判斷的基礎上認為構成明顯犯罪，或海上公共秩序可能被擾亂且別無它法時，可以采取前款第（1）或第（2）項措施。新條款分兩款，將行政警察權與司法警察權進行分別規定，即行政法上應對緊急情況時的即時強制和滿足一定要件的強制偵查措施。但是無論如何，海保廳作為行政機關還是要受到日本國內法律體制的制約。

1996年當時日本出臺了多部關于領海外海上領土主權的法律，并對相關法律法規進行修改，旨在為日本加入《聯合國海洋法公約》作準備。日本政府在修改廳法第18條時，可能是重點考慮未來海保官在專屬經濟區（EEZ）內應對外國可疑船時可能發生的情況。因為很明顯，通過船舶外表及船上人員舉動等確定犯罪行為的作法與現行犯逮捕或緊急逮捕的性質完全不同，不符合日本國內的令狀主義制度。2015年的愛子號翻船事件（日語“ラブ子號転覆事件”）中，數名海保官強行進入一艘“邊野古新基地建設抗議船”導致船翻并造成船上一名船員被送醫搶救。該船船長向法院提起損害賠償訴訟稱：數名海保官無視其已按命令停船的行為強行進入已滿員的船體并造成船翻的行為嚴重違反令狀主義原則。

三、海保官的武器使用與日本警察用槍規范的相克

（一）《廳法》關于海保廳武器裝備的限制性規定

二戰以后，日本政府通過立法嚴格限制和規范警察權。1948年初開始施行的警察法（舊警察法）規定“警察可以攜帶小型武器”。隨后出臺的《警察官職務執行法》（法律第136號，以下簡稱《警職法》）則規定，警察官為逮捕犯人或防止其逃脫，或為保護自己或他人，有“充分理由”認為必要時,可以基于合理判斷的限度內，因應事態使用武器；但除刑法之正當防衛和緊急避險，及以下情況外，不可對人造成危害，即重大犯罪（死刑或無期徒刊、3年以上懲役或禁錮的罪行）正在發生或即將發生，有“相當的理由”確信為防止犯罪或實施逮捕別無它法的情況（第7條）。這里的“充分理由”指的是已掌握明確證據，而“相當的理由”則指允許警察根據主觀的判斷采取措施。但所謂的“相當的理由”缺乏法律用語的嚴謹性，在司法實踐中也不易把握。

1948年運輸省提出廳法法案時，規定“海保官為執行職務可以攜帶武器”（第19條）；同時在執行職務，特別是保護自己或他人身體或生命的過程中，除非萬不得以不可以使用武器（第20條）。日本國會對廳法法案進行審議時，有人提出質疑稱：海上的執法環境與陸地上完全不同，海盜也會使用機槍等軍用武器裝備，根據警察法海保官只能攜帶小型武器，不可能完全勝任海上保安任務。對此運輸省承認，警察配槍確實無法滿足海上執法的所有需求，但在國際局勢不允許的情況下，惟有通過提高業績重新獲得國際信任，然后再期待添加裝備。由此可以看出，雖然廳法沒有援引舊警察法，對武器的威力進行限制。但是當時日本國內對于海保廳的武器裝備配務標準有一種共識，即海保官作為行政執法人員適用國內警察的相關法律法規。

上個世紀70年代以后，高速可疑船拒絕海保廳發出的停船命令，開槍射擊并迅速逃脫的事件明顯增加。由于日本政府刪除了廳法關于海保廳規模的限制性條款，1985年的“日向灘不明船事件”以后，海保廳開始配置高機動性巡視船用于針對不明船只的海上執法活動。但在攜帶及使用武器方面，海保廳作為警察組織仍然受到日本國內法律的嚴格限制。

（二）擴大海保官武器使用權的法律問題

1999年“能登半島沿海不明船事件”發生后，日本政府于2001年4月提出廳法與自衛隊法修正案，對廳法第20條“海保官的武器使用”作出了擴大規定。即海保官除根據警職法第7條使用武器外，根據廳法第17條第1項反復發出停船命令，該船仍不予回應且對海保官執法進行抵抗并企圖逃跑時，海保官從該船的外表、航行方式、船上或其他情況下的船員、乘客或其他船內人員的異常行為，合理判斷認為明顯構成犯罪且符合以下各種情況，有充足理由相信為使其停船無其他手段時，可以在合理必要的限度內使用武器：（1）外國船舶（軍艦及政府公務船或僅用于非商業目的的行船除外）在日本內水或領海進行適用無害通航權外的航行（有正當理由除外）；（2）如果漠視，此種航行必將反復發生；（3）其航行目的無法排除為在日本領土內從事重大犯罪進行必要準備的嫌疑；（4）如果不登船檢查取得情報盡可能地采取適當措施，將來不可避免會發生重大犯罪時。可以說，這次修改主要是針對受國際法保護外的外國不明船只。

可以認為，在追捕逃跑中的船舶的過程中，極有可能使用威力較大的武器，因此較之同法第18條，修改后的廳法第20條的要件更為嚴格。此種條款的設計有利于確保海保官嚴格依法使用武器，但同時也增加了法律運用的難度。1999年底的“九州南西海域不明船事件”中，海保廳以違反漁業法“回避登船檢查罪”對公海上的國籍不明船進行追截并中途開火，最終導致不明船爆炸沉沒，船上人員全部死亡的作法就遭到日本國內強烈批評。因為《漁業法》僅適用于“漁船”，海保廳一開始就派出特殊巡視船進行追截不明船的事實與違反漁業法的主張相沖突。另外，許多人質疑巡視船不應該配備超出“小型武器”范圍的高速火炮。對此，海保廳表示“廳法第20條準用警職法第7條，必要時可以結合海保官工作的特性進行解釋”。在犯罪嫌疑人全部死亡，缺乏確認犯罪構成要件事實的必要的證據的情況下，海保廳沒有援引新條款，而是采取了比照適用警職法第7條的解釋。這也間接說明新廳法第20條在實際應用中存在的困難。

但是，當時日本學界還是認可海保廳作出的“動態準用”的法律解釋。但問題在于海保廳的性質是國家行政機關，海保官對處于弱勢地位的不明船使用大威力武器的作法顯然違反比例原則。正像有日本眾議院委員指出的那樣“海保廳與自衛隊具有本質上的不同，如果海保廳攜帶使用武器的標準與警察身份不一致，就應該刪除廳法第25條，將海保廳并入海上自衛隊；保留第25條僅修改武器使用的部分，會造成海保官執法混亂”。國土交通省（原運輸省）回復稱“戰后日本一直采取海保廳與自衛隊二位一體的海上安保方針，這是和平憲法體制下國際社會最能接受并理解的日本立場；海保廳將與關系省廳加強溝通，就合理使用武器裝備進行研究”。由此可見，日本政府內部還是顧及世界輿論的。在此背景下，出動海上自衛隊從事海上警備活動成為日本政府唯一的合法選擇。

（三）海保廳與自衛隊協同執法的趨勢及其影響

二戰以后，民主國家中“避免使用軍隊維持社會治安”成為人們的普遍共識。到了20世紀80年代后期，隨著美蘇冷戰局勢的緩和，美國提出重新定義軍隊作用的觀點，即軍隊除了應對外部威脅，還應具備支援國內社會經濟發展，以及人道主義救援、反恐等維護國際和平的能力。戰后日本一直奉行日美同盟為主軸的外交戰略。在此背景下，日本于1992年修改廳法，在“海保廳的職責”第5條中增加了國際搜查共助活動、國際緊急救助隊派遣法規定之國際緊急救援活動、關于管轄事務之國際合作等內容。

1999年的“能登半島沿海不明船事件”中，自衛隊首次依《自衛隊法》第82條，出動執行海上警備任務。以此為契機，海保廳和自衛隊認識到加強相互協調的重要性，開始建立情報共享機制。2001年日本政府再次對廳法與自衛隊法進行修改，擴大海保廳與自衛隊的使用武器權限。2009年初，海保官開始搭乘自衛隊護衛艦赴亞丁灣執行護航任務。在打擊海盜問題上，日本政府一致認為“海保廳是警察組織不涉及對外事務”。日本學界也普遍認可“起草者意志論”，即廳法的立法宗旨是立足國內，保護日本國民的安全及維持治安。但考慮到只有海保官能夠行使司法警察權，日本政府最終決定派海保廳與自衛隊共同執行海外護航任務。

數月以后，日本國會通過《海盜行為處罰應對法》（法律第55號，簡稱《海盜應對法》），為海保廳與自衛隊在公海上聯合行動提供了國內法律依據。該法明確海保廳依法應對海盜問題，防衛大臣認為海保廳無法應對時，可以命令自衛隊出動打擊海盜（第5、7條）。日本學者尖銳地指出，《海盜應對法》在制定過程中過多參考聯合國海洋法，許多規定與日本刑法基本原則（罪刑法定主義、法益保護主義）內容不一致，會引起司法實踐中的混亂。換言之，從立法論的角度來看，《海盜應對法》不利于日本海上執法管理體制的完善。例如，2015年日本首起運用海盜應對法審理的海盜行為處罰案中，日本高等法院根據日本少年法對兩名索馬里籍犯罪嫌疑人中的未成年人一方從輕量刑。被告另一方對此判決表示不服，向日本最高法院提起上訴。

2013年以后，中日釣魚島問題等東亞海洋領土爭端不斷升級，日本海洋政策的重心開始偏向海上安保領域。2019年4月，國民民主黨為首的在野黨聯名向國會提出安保法制三法案（《領域警備法案》《周邊事態法改正案》《PKO法改正法案》），稱制定《領域警備法案》的目的在于處理海保廳執法與自衛隊出動之間的“灰色地帶”。但從內容來看，該法案事實上進一步混淆了行政不法與刑事不法之間的界限。未來幾年如果安保法制三法案在日本國會獲得通過，作為實體法的廳法與自衛隊法的界限將更加模糊，以廳法為基礎的日本海上執法管理體制將發生根本性變化。

四、結語

二戰以后，日本政府根據GHQ的指示制定《廳法》，旨在成立以海保廳為核心的綜合性海上保安管理體制。但由于各省廳和地方公共團體的反對，海保廳成為以海上執法為主要職能的國家警察機關。日本事實上未能建立起以海保廳為核心的綜合性海上執法管理體制。海上執法體制建設需要立足國情，妥善處理相關立法與國家法律體系中其他部門法的關系。較之廳法，在日本龐大的行政官僚體制內，通過長期實踐制定并完善的《漁業法》、《海岸法》等行政立法，內容更加完整，對于我國的海上執法體制建設具有借鑒意義。

今后隨著經濟社會的發展和全球化進程不斷加快，海洋在我國的經濟、外交、安全大局中將占有至關重要的地位。探討建立綜合性的海上執法管理體制的可行性是很有必要的，但尊重不同發揮比較優勢的重要性亦不能忽視。海上警察制度與法制建設涉及海上執法、海難救助、海洋資源合理利用等多個領域，通過立法建立并完善中央各機關，以及中央與地方各級部門間的協調機制是我國進一步深化海洋管理，進而實現海洋強國目標的必要前提。