劉守英：鄉村振興最新文稿兩篇|鄉村振興|農村|鄉村

鄉村振興與農業農村優先發展

鄉村振興有兩個難點，一是到底怎么去進行鄉村振興，二是到底怎樣去推動農業農村的發展。這兩者之間有關聯也有差異。

2021年中央“一號文件”對鄉村振興、農業農村優先發展做了指示，重點回應的是農業的困境。鄉村振興中如果農業問題不解決，鄉村振興就沒有產業支撐，就是不可持續的。現在圍繞農村做了很多工作，但要認清鄉村發展的核心是要找準整個鄉村產業發展的出路。

2021年“一號文件”精神

2021年的“一號文件”有兩個關鍵詞：全面推進鄉村振興和農業農村現代化。

在現代化國家建設征程中，重點在農村，這涉及四個方面：一是當前發展不平衡不充分的問題，重點難點在“三農”。二是城鄉發展的過程中，農業農村還是最大的短板。三是中央提出的雙循環新發展格局，以國內大循環為主體，針對“三農”，其核心就是通過解決農民收入與消費問題來提高農村的需求，只有農民的消費和收入問題解決了，中國城鄉的經濟循環才能實現。四是農業是根本，是一個國家最后要守住的底盤。

2021年的“一號文件”提到了“四個堅持”“五級書記抓鄉村振興”，要求非常嚴格，目標非常明確。

一是農業和農村的現代化要一體設計，一并推進。過去我們強調四個現代化，強調農村的發展，實際上主要強調的是農業現代化。農業現代化和農村現代化并不等同。這次提到兩個現代化要一體設計，兩個現代化要并行推進，最后實現創新發展。

二是農業農村的發展和安全。農業不僅要發展，更要安全，包括種子安全，以及農業對整個國民經濟的安全。另外“一號文件”中重點提到要把鄉村建設擺在現代化建設的重要位置。關于鄉村的功能，這次明確提出，第一是農產品的供給，第二是生態屏障，第三是文化傳承。這傳遞出一個非常重要的信息，即鄉村發展不能只注重GDP，除了供給功能以外，鄉村的生態功能、文化功能也非常重要。農業農村現代化在體制上要形成新型城鄉關系。

三是目標任務明確。2021年，農業供給側結構性改革深入推進，農業農村現代化規劃啟動實施，脫貧攻堅政策體系和工作機制同鄉村振興有效銜接、平穩過渡，鄉村建設行動全面啟動。

四是構建現代化鄉村產業體系。“十四五”規劃非常強調現代化產業體系和經濟體系，在整個國家的現代化經濟體系建設中，這次提出了鄉村產業體系。現代鄉村體系的建設是對過去鄉村發展及鄉村功能的拓寬。第一是構建農業全產業鏈架構，農業產業鏈建設一定要立足于鄉村的特色優勢資源，同時提出要把產業鏈大部分留在鄉村，使農民在產業增值收益里獲得更多分享，實現增收。第二是健全現代農業全產業鏈標準體系，包括探索新型農業經營主體和農業龍頭企業如何在整個農業現代產業體系中發揮作用。第三是立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工，建設現代農業產業園、農業產業強鎮、優勢特色產業集群。第四是推動流通建設，推進公益性農產品市場和農產品流通骨干網絡建設。第五是開發休閑農業和鄉村旅游精品路線建設，完善配套建設。第六是推進農村一、二、三產業融合發展示范園和科技示范園區建設。第七是到2025年要建設500個左右的示范區，這對整個未來鄉村產業體系的構建，以及拓展農業的產業和功能非常重要。

五是為強化農業農村優先發展投入保障。第一是中央預算內投資進一步向農業農村傾斜。第二是土地出讓收益用于農業農村的比例要提高。第三是支持地方政府發行一般債券和專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動。第四是設立鄉村振興基金，撬動金融資本和社會力量參與。第五是運用支農支小再貸款、再貼現等政策工具，推動農村金融機構回歸本源。第六是鼓勵銀行業金融機構建立服務鄉村振興的內設機構。第七是開展農民合作社內部信用合作試點。第八是推動農村數字普惠金融發展。第九是推動農戶小額信貸、保單質押貸款、農機具和大棚設施等抵押貸款。第十是鼓勵開發專屬金融產品支持新型農業經營主體和農村新產業新業態形成。第十一是保障農業農村基礎設施投融資的中長期信貸支持。第十二是將地方優勢特色農產品保險以獎代補擴大到全國。第十三是健全農業保險，發揮“保險+期貨”在服務鄉村農村產業發展中的作用。

六是推進現代農業經營體系建設。核心有兩個主體，一是家庭農場，二是農民合作社。

七是深入推進農村改革。第一是完善農村產權制度和要素市場化配置機制。第二是堅持農村土地農民集體所有制不動搖，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，健全土地經營權流轉服務體系。第三是積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，為下一步鄉村用地提供制度保障。第四是完善盤活農村存量建設用地政策，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。第五是供地方式有所改變。

2021年“一號文件”是為推進鄉村振興和農業農村發展進行的整體設計。

中國的城市化與農業轉型升級

在發達經濟體快速城市化進程中，都有一個人口快速從鄉村向城市轉移的過程。當前，中國的城市化率到了62%，但農業發展卻出現了缺乏競爭力的現象。

進城務工人員促進了城市快速發展，促進了城市的繁榮，他們在最年輕的時候離開農村，現在又回到了鄉村。對城市來講，城市不用支付他們在城市的成本，包括基礎設施、公共服務、教育及保障等。但是，農民出村又回村，使得鄉村付出一定代價。

世界上農業比較發達的國家表現出的共同特征是農業占GDP的份額與占就業的份額同步下降，農業可以進行要素重組，農業生產力得到提高。中國由于城市化模式的不同，帶來的結果卻不一樣。

一是農業占GDP和農業占就業的份額下降不同步。現在中國農業占GDP的份額和世界趨同，占5%～6%，但農業占就業的份額還在25%左右。這是因為人沒有在城市留下來。25%的人從事5%的農業，帶來的結果是農業回報低。農業的利潤是下降的，要素就很難進入到農村，進而導致農業競爭力下降。

二是中國的農業還是單一的農業。我們的農業是以糧食為主的農業，是保護糧食安全的農業。其表現就是農產品復雜度低。我們在比較農業和制造業的時候，發現世界各國的產品復雜度差異決定了這個國家產業競爭力的高低。比如中國從改革開放以來，制造品在全球競爭力的上升是由于整個中國制造品的復雜度在不斷提高。目前中國農產品加工和農業產值比重低，產前產中產后農產品加工精深程度低。

三是整個產業融合層次低，鄉村功能和價值窄化。過去中國農業產業是農工和農副互補的，鄉村農業產業本來是極其復雜的，但現在農業和其他產業之間的關聯非常弱。這幾年我們在強調鄉村產業融合，但事實上整體休閑農業和鄉村旅游不是在上升，而是在下降。這樣帶來的是農產品成本持續上升，不僅表現為土地成本上升、人工成本上升、物資和服務費用上升，更表現在農產品成本的不斷上升。背后的原因是中國農業過去一直強調單一要素“單兵突進”。

所以中國農業的問題，是在這一輪勞動力大量轉移，但城市化模式沒有使整個鄉村要素進行重組的情況下，單一要素突進帶來了整個要素組合的困難和成本的上升。這種要素不匹配帶來的結果，對勞動力的利用是不節約的，鄉村還有大量剩余勞動力；土地利用也是不集約的，大量土地不能進行有效的轉移；化肥農藥使用過量，提高了單產，但這種過量投入會帶來要素生產力提高的受阻；機械利用的結構也不夠合理。

下一步農業和農村的發展一定要更新農業理念和農業方式，要改變過去單一要素“單兵突進”方式，要考慮農業產業如何實現生產要素組合。張培剛先生講過，整個工業化的核心是生產要素的組合方式，連續的由低級到高級突破性的變化。這種工業化方式不僅在城市，也不僅在制造業，在農業里發生也一樣是工業化的過程。

在農業工業化組合中，非常重要的要素是人口、資源、制度變革、技術進步，還有企業家的創新管理能力。所有這些要素如何組合是現在整個農業產業革命中最重要的因素。提高農業回報，推動農業要素組合重要的一點是制度變革，如果沒有制度變革，這種要素組合就很難發生。

來源：金融博覽 2021,(04),9-11

作者：劉守英  中國人民大學經濟學院

劉守英：鄉村振興的9個觀點

中國人民大學經濟學院院長、原國務院發展研究中心農村部副部長劉守英

第一，人。最大的問題是鄉村老人的絕望，這是非常讓人心寒的一件事。二是年輕小孩。年輕小孩的問題我們原來一直講他們是留守兒童，現在很多孩子小學是被家長帶到城市，這些孩子家長實際是照顧不了的，初中回到本鎮，高中回到本縣。三是70后。70后到底是不是跟40后、50后、60后一樣回到鄉村，還是在城市里落下來？這些人基本沒搞過農業，也沒種過地。

第二，業的問題。整個中國農業的業這個問題不解決的話，農業的回報是上不去的。現在農業的問題越來越單一，回報越來越低，也進行了土地的流轉，也進行了規模化，但是從事規模化的這些人越來越內卷。農業的回報越來越低，就越沒有新的要素進來做農業。

第三，地。大量的土地被占用，主要是兩塊。一是農民的房子往路邊去蓋，這是非常好的現象，原來傳統農耕村落的聚落形態開始向更交通便利的地方轉變。二是墳地。現在農村的墳地基本上把原來的菜地都占光了。

第四，村莊，農民過去積累的資本全部回到鄉村去蓋房子。

這四大問題看上去是鄉村問題，實際上是我們城市化模式的問題。城市化模式本質是回村的模式，不管你在城市干多久，最后還得回村。如果城市化的模式繼續按照原來回村的城市化模式，我覺得鄉村振興的路是無解的。

鄉村用什么東西來跟城市交換，這是城鄉關系的起點，而不是城市去鄉村做什么。作為我們思考城鄉問題的基礎，鄉村到底用什么跟城市去建立這個有機聯系？

現在很多人關注的是什么呢？城市到了哪，哪里的鄉村就能活，現在都是這種思維。你仔細想想是這樣的嗎？鄉村沒有東西與外面去交換，就斷掉了。城市再多的東西進到鄉村，鄉村也起不來，核心是鄉村到底什么東西可以跟城市對流與交換。

我前面提醒大家一定要關注鄉村的新變化，這其中也包括農業。農業是我們誤解最深的一件事，我們認為農業就是讓人吃飽肚子，把人從瘦子吃成胖子，這是有問題的。如果農業就是種植業，農業就停留在這個概念上，鄉村是不會有希望的。

到底什么是農民？什么叫農業？是什么樣的鄉村？我們一定要認真研究，研究它們的變和不變。現在是到了真正開始做鄉村研究的時候，不管城市化到80%、90%，以鄉村作為本位來研究鄉村問題現在才開始。

鄉村產業目前沒有發展的空間，鄉村產業被極其窄化，這導致鄉村衰敗。所以，我們一定要考慮鄉村振興如何實打實地推進。實打實地推進主要表現在以下方面：

一是鄉村的產業一定要有回報。為什么要素只往城市，不往農村走？非常重要的一點是，鄉村產業的回報低，報酬低，資本、人力就不往農村去配置。要解決鄉村產業的回報問題，就要提高鄉村產業科技含量，要素組合和配置效率提高，回報率就會上升，鄉村產業跟城市產業就一樣具有競爭力了，資本就愿意到鄉村去。

二是讓整個要素在城鄉之間流通，這樣資本就會下鄉，高素質的人力資本就會往鄉村走，土地資源使用在鄉村才有回報。城鄉之間要素打通以后，鄉村和城市之間的發展才能平衡。

三是對鄉村老人的救助。這是我們在這次疫情之后要盡快解決的。我們原來一直講是留守兒童，留守兒童現在已經有所變化。現在年輕夫婦去城市，一般孩子跟著去城市，孩子回去也是在當地的縣城讀書。所以現在農村最困難的群體就是鄉村的老人，心理、生理、收入等都處于被忽略的狀態。對鄉村老人的救助，他們的歸宿、基本保障，應該是我們發展的重點。

城市化的問題，是人的城市化。現在核心的問題是，一定要把原來回村的城市化模式在代際開始進行改革，解決已經落城、不可能回村的這些農民的城市化，不能讓70、80、90和00后繼續走上一輩的老路。

70后回去不會搞農業了。如果指著這些人回去，就會變成去縣城、鎮上買個房，做點小生意、做點非正式的經濟活動。縣城和鄉鎮，容納得了那么大的經濟活動嗎？我們現在看到，有些人回到了鎮和縣城，但縣城、鎮的凋敝跟鄉村一樣。原因在哪兒？它支撐不了那么大的經濟活動，這些人在鎮和縣城經濟活動的價值沒有體現。

我現在越來越常反思，發達國家走過的路，僅僅用城市化作為現代化排他性的指標是有問題的。城鄉關系的正常化，比簡單追求城市化更有意義。

鄉村的變革到底由什么力量推動？這是要好好思考的。如果想簡單地通過行政力量，通過財政、項目等，解決幾十萬個村莊的振興問題，現在開始就要對這種思想提高警惕。鄉村的問題千奇百怪，而且復雜程度遠遠大于絕對貧困人口問題。鄉村振興的過程，一定是要有多方力量介入。

鄉村的現代化，有沒有統一的指標？鄉村現代化很難用衡量農業效率的指標來衡量，如果鄉村現代化用效率指標來衡量，就容易搞出問題來。有時候會說，一個鄉村創造了多少GDP，其實鄉村不是創造GDP的地方。如果你要鄉村去創造GDP，那就錯了。

鄉村振興到底效果怎么樣，我覺得第一個指標就是體面，體面的居住、公共服務和人，還有整個鄉村的民風體面，鄉村治理好，大家到這里就很舒服。第二個指標就是效率——農業的現代化，農業一定是高效的、高質量的、高回報的。

（鄉村振興提出來后），我覺得現在有點過度“浪漫主義”，試圖以一種脫離農村現實、理想主義的思維，去推進鄉村振興。

現在有兩種聲音，一種是讓更多年輕人回農村，還有一種就是需要培養更多新的經營者。但是新的經營者怎么培養呢？核心問題一定是要素組合，老人也可以組合到要素里去。

產業方面，現在很多人說一二三產業融合——一產回報低，那就從事二產，還可以加上三產，比如鄉村可以開發旅游。聽起來非常完美的一幅圖像，問題是怎么會發生一二三產業的融合呢？沒有需求就沒有三產。

一些鄉村開發了很多旅游線路，開發了很多用于婚紗攝影的田地。能持續嗎？誰去呢？一定要從浪漫的情懷里清醒過來，踏踏實實的，從鄉村本身的狀況出發，好好地認識鄉村，然后再來尋找鄉村振興的出路。

鄉村振興并不是一個簡單的政策，它涉及到經濟社會的方方面面。要注意，政策的制定和施行不能過于簡單，不能讓鄉村振興跑偏了。鄉村振興中最忌諱的就是靠單一的行政力量推進各種運動。這會導致很大程度的混亂。

總體來看，目前，“亂動”與“不動”并存。但是，不求變也不行。不求變，或者單單依靠行政力量介入其中，都會出現問題。在變動時，一定要非常非常小心謹慎。

未來的鄉村依然是有各種功能的。比如，鄉村是一種生活方式，它不僅是“農一代”落葉歸根的地方，也是現在的“農二代”“農三代”偶爾要回來寄托鄉愁的地方。因此，在我看來，未來的鄉村肯定不能再是以農業環境為主的單一村落，它應該轉向一種適度聚居的、滿足各類新需求的新村落。

但是，這個過程一定是一個慢變的、漸進的過程。這就要求我們，一定是根據發展出現的新需求來對鄉村進行功能定位，進而進行制度設計，而不能簡單地做一些行政規定。

鄉村問題的解決，不能快、不能急，但不能沒辦法，一定要把鄉村振興的路徑想明白。如果癥結沒找到、沒有路徑、沒辦法，還每天催官員搞鄉村振興，那就會變成各種指標。下面政府手上也沒有幾把米，還得干事，可不就是折騰農民、亂作為嘛。他能想到的辦法，就是拆村子、合并。要堵住這些問題，得給他路。

農村的事，最怕的就是極端，危害非常之大，因為農民沒有話語權。極端化跟導向有關，是政府在推。任何一次政府強力在鄉村推政策，不管用意多好、主觀意愿多好，都會出問題。鄉村經不起過強力量的主導，它是一個慢變量，也很脆弱，自身修補自己的能力很弱。

未來整個村落集聚以后，也會牽扯到治理問題。但現在一定要注意，不能把鄉村的集體經濟發展和鄉村治理混淆。很多人都試圖用發展集體經濟來解決鄉村的產業問題，這是錯誤的。鄉村的產業發展、經濟發展，不能簡單地靠集體歸堆經濟來解決。

鄉村治理和鄉村的互助、合作，很多文化活動、鄉村公共服務的提供，是需要集體來做的。我們現在工資都給到了村干部這一級，讓他們來干這個。至于搞集體經濟，是另外一件事，不是你是村主任就有能力搞集體經濟。搞集體經濟要闖市場，要把產業搞起來，把農民組織起來、合作的紐帶建起來。并且，集體經濟也不是所有地方都能搞起來的。

經濟能人當村主任，也可以，但治理結構要講清楚，公權力的行使和邊界約束要解決、要清晰。不能把所有政治、經濟都交給一個能人，沒有任何制約，那這個人遲早也要出事。現在很多人講，要壯大集體經濟、能人治村，但不解決權力的邊界和約束，最后把一批能人也治進去了，集體經濟也搞死了。