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諸如國防、社會安全、基礎設施、義務教育等公共物品是維持國家穩定與發展的必需品，其供給是現代國家最重要的職能之一，公共物品供給的效率和質量常常是我們評價現代國家治理水平的參考標準。但正如我們所見，不同國家在公共物品的供給上存在著相當大的差異。為什么一些國家比另一些國家供給了更多的公共物品呢？ 一方面，公共物品供給涉及到成本與收益的經濟計算。諸如國防、教育和基礎設施等公共物品往往需要極為高昂的人力、物力成本才能建立起來，其長期有效運轉更要依賴持之以恒的物質投入。因此，公共物品供給背后是對國家財政汲取能力的高要求。另一方面，公共物品往往還具有較強的外部性，其對政治經濟力量消漲的影響既是長期性的也是普遍性的。例如教育在提升人力資本的同時還可能會帶來社會流動性增強和人民政治參與意愿的提升，這可能會引發非常復雜的政治經濟后果。因此，對于許多國家統治精英的個人利益而言，對公共物品的投入可能是得不償失的。本文以公共教育體系的擴散為例，基于學界既有的研究成果來討論公共物品供給背后的政治經濟考量。 公共教育體系在19世紀、20世紀的形成是現代國家建設進程中的大事件。從國家認同到經濟增長，教育在政治經濟發展中扮演著至關重要的角色。有學者甚至稱“對教育體系的合法壟斷比對暴力的合法壟斷對國家權力更為重要”。為什么有些國家在19世紀就開始構建基于稅收的公共教育體系，而有些國家直到一戰爆發都沒有任何意義上的公共教育體系呢？何種因素驅動著諸如公共教育體系這樣的公共物品成為必不可少的公共開支方向呢？ 不論是針對一般意義上的公共物品供給還是公共教育體系的建設，有相當多地政治學者幾乎是出于本能般的把目光落到了政體類型上。諸如公共教育體系這樣的公共物品供給實質是一種再分配行為，這意味著公共支出向普羅大眾傾斜。因而，民主化被認為是推動政府投資公共物品的主要動力，這一論點主要建立在中位選民理論基礎之上。民主化與民主轉型意味著窮人成為了中位選民，這些人往往偏好諸如公共教育這樣具有再分配色彩的、能夠帶來公共物品的政策。這一理論解釋假定中位選民在民主化之前缺乏接受初等教育的渠道，然而這并不符合事實情況。根據Paglayan(2021)的研究，平均而言，初等教育體系的形成要比民主轉型的來臨早上一個世紀。也就是說大多數國家的公共教育體系都起源自非民主政體之下。因此，競爭性選舉和公共教育之間的聯系或許在理論上能夠自洽，但在現實世界中則難以成立。 公共教育體系，尤其是初等教育體系最早出現在18世紀的歐洲，并在19、20世紀開始在全世界鋪開。對于18、19世紀里各個王國或帝國的政治經濟精英來說，讓所有的人民接受教育并不是像今天一樣是天經地義的。建立一個公共教育體系意味著讓這些已經在舉債應對戰爭的王國再拿出額外的財富去修建校舍、雇傭教師。在自由主義、社會主義觀念不斷引爆革命的18、19世紀，讓所有人都具有讀寫能力，似乎很容易讓思想上的革新帶來更具爆炸性的影響。但是即便有如此諸多不利的條件，自普魯士開始，歐陸諸國一個又一個地建立起了具有公共性的初等教育體系。剛剛成立又經歷了多場內戰的拉美諸國也立刻著手于公共教育體系的建立。這些歷史事實似乎與我們的直覺相悖。 Hollenbach（2020）基于對19世紀普魯士的分析得出了這樣一個觀點，政治經濟精英對公共物品的投入是基于自利的邏輯。19世紀下半葉的普魯士正處在第二次工業革命方興未艾的關鍵歷史節點。重工業的發展要求勞動者具備基本的讀寫和運算能力。公共教育體系的開展能夠塑造一大批質優價廉的高技能勞動者，這大大拓展了帝國工業資本家所需的人力池，并降低了高技能勞動力的價格。從長遠上看，這種對公共教育的投資提升了資本所有者的長期回報。在土地精英來看，教育則對其利益極為有害。因為教育增加了人口的社會流動性，并會提高其工資要求。普魯士與財產權相掛鉤的投票制度讓擁有財富的經濟精英同時也能控制地方議會，這使得他們既是地方上的經濟精英，又是政治精英。而諸如初等教育這樣的公共物品恰恰是由地方政府所主要承擔的，因此經濟精英可以利用其強大的地方政治影響力來影響初等教育體系在當地的命運。 Hollenbach收集了19世紀普魯士所有常住人口在2萬5千人以上的市鎮的數據，以人均教育支出和入學率為因變量，以工業就業人口占比為自變量，他在實證上驗證了其理論解釋。那些工業發達的市鎮擁有更高的公共教育水平，而那些由土地精英所主導的市鎮則正相反，這說明公共教育體系的命運與地方精英的利益息息相關。 有趣的是，Andersson & Berger(2019)基于對瑞典的經濟史研究得出了與Hollenbach研究相悖的結果。在瑞典，那些公共教育體系能夠順利開展的地方恰恰是土地精英牢牢掌握地方政治經濟權力的地方。且地方的權力結構越集中，公共教育體系的建立就越順利。為什么瑞典的土地精英要投資公共教育體系呢？作者認為，在瑞典的歷史與文化中，土地精英長期扮演了維持社會秩序、照顧地方共同體的角色。這其中就包括支持地方教育體系的發展。此外，在歐洲無產階級運動如火如荼開展的19世紀，土地精英對地方教育體系的支持也包含了對社會控制功能的考慮。他們把初等教育視為緩和無產者抗爭的手段。這樣窮人家里血氣方剛的年輕人就不會游蕩在大街上，而是待在課堂里。最后，作為瑞典中央政府和地方社會之間的連結階層，土地精英受到啟蒙運動和現代化觀念的影響，他們相信更加有責任感、更有生產力的公民是國家建設的重要組成部分。與Hollernbach的理論相比，這一理論更強調文化動機和社會責任，相對忽視精英行為的經濟動機。這也反映出這兩篇文章對精英行為的不同側重，Hollernbach主要基于發展的角度，即公共教育體系建設有利于長期經濟回報；而Andersson & Berger的研究則更多立足于生存的邏輯，即把公共教育體系擴張作為維護社會穩定的手段。同時作者也指出，19世紀的無產階級甚至反對強制性的公共教育體系，因為他們不想承擔教育費用而且希望他們的孩子能盡早工作賺錢。這一歷史事實進一步削弱了民主化推進教育擴張的理論解釋力，因為僅僅關注生計的廣大民眾并沒有把教育擴張當作迫切的訴求，他們甚至會出于經濟原因而反對強制入學的義務教育。 Paglayan(2022)的研究則發現，公共教育體系在很多國家的出現不僅早于民主化之前，而且早于工業化之前。因此，強調教育在提升工業化水平上的作用并不能解釋所有國家公共教育體系的建立與擴張。她認為國家的政治精英把教育當作是一種規訓手段。這一思路與Andersson & Berger的研究相近，但她并沒有強調土地精英在其中發揮的作用，而是轉向關注中央層面的政治精英。通過謹慎地選拔教師并設計教材，政治精英期待最小化因教育而讓人質疑現存秩序的可能性，而最大化其對現存秩序的合理化論證。因此，公共教育體系也就成了塑造自愿服從的基礎設施，這大大提升了統治精英對其進行投資的主觀意愿。Paglayan通過19世紀拉美國家的數據也對這一觀點進行了檢驗，經驗結果顯示：在智利內戰后，叛亂最嚴重的地區也是初等教育體系擴張最快的地區，而叛亂被快速平定的地區和沒有叛亂的地區則在同一時期并未經歷顯著的初等教育體系擴張。 以公共物品供給，尤其是公共教育體系為核心，本文介紹了四項與其有關的研究。這些研究分別從民主化、經濟利益、社會責任和政治利益四個視角出發，對同一問題進行了相互沖突而又各有其道理的解釋。我們的生活離不開各式各樣的公共物品，公共物品供給也是社會科學所長期關注的問題。為什么有些政府比其他政府提供了更好的公共服務？為什么同一政府在某類公共物品的供給上無所不盡其能，對另一些公共物品的供給卻有所保留。例如，在今天，為什么我們或許多亞洲國家比其他國家更重視公共衛生問題？我想，我們可以從多重視角對這類問題形成更多、更系統、更貼近真實世界的解釋。 參考文獻 1.Andersson,J.,& Berger,T.(2019). Elites and the expansion of education in nineteenth‐century Sweden. The Economic History Review, 72(3), 897-924. 2.Hollenbach, F. M. (2021). Elite interests and public spending: Evidence from Prussian cities. The Review of International Organizations, 16(1), 189-211. 3.Paglayan, A.S. (2021). The non-democratic roots of mass education: evidence from 200 years. American Political Science Review, 115(1), 179-198. 4.Paglayan, A.S. (2022). Education or Indoctrination? The Violent Origins of Public School Systems in an Era of State-Building. American Political Science Review, 1-16. 撰文：趙德昊 審校：劉天祥 編輯：高小茜 |
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