非盟成立二十周年：成就與挑戰

非盟成立二十周年：成就與挑戰

作者：孫紅

中國現代國際關系研究院非洲研究所助理研究員

2002年7月，非盟舉行了首屆領導人峰會，正式取代了1963年成立的非洲統一組織，標志著非洲聯合自強從謀求民族獨立進入謀發展、促和平的新階段。20年以來，非盟不斷加強自身機制體制建設，團結54個成員（2017年摩洛哥加入非盟后變為55個），持續推進一體化建設，多手段促進地區國家熱點問題的和平解決，積極參與全球治理，“以一個聲音說話”，已經成為當今國際社會不容忽視的政治力量。本文由于篇幅有限，在簡要梳理非盟的部分成就基礎上，分析其當前面臨的主要挑戰，以資參考。

01  成就斐然

2015年1月，非盟第24屆首腦會議通過了《2063年議程》，規劃了非洲未來50年的發展前景。該文件將非盟的發展愿景概括為“建設一個由非洲公民推動建立的一體化的繁榮與和平的非洲，在國際社會上發揮積極作用”。過去二十年，非盟在促進非洲經濟一體化、實現和平與安全，擴大國際合作，維護非洲整體利益等方面取得諸多成就。

1．經濟一體化建設取得突破性進展。非盟取代非洲統一組織可以說是其歷史使命已經從擺脫殖民統治的“站起來”，向經濟繁榮、和平穩定的“富起來”“強起來”的轉變。

大陸經濟一體化則是非盟經濟領域的重中之重。早在上世紀80年代，非洲統一組織就曾制定相關計劃，為實現大陸經濟一體化規劃路線。2012年，非盟正式批準建立非洲大陸自貿區，后將其列為非盟《2063年議程》的14個旗艦項目之一。2015-2019年是成員國談判、協議簽署和獲得各國議會審批的階段。最終，由非盟54個成員（除厄立特里亞外）簽署的非洲大陸自貿區協議于2019年5月正式生效。受新冠疫情影響，2021年1月，非洲大陸自貿區舉行了線上啟動儀式。

非洲大陸自貿區是非盟主導的非洲經濟一體化的里程碑式事件，對提升區域內國家間貿易，實現優勢產業互補，增強經濟發展自主性具有重要意義。非洲國家區域內貿易水平較低，長期在16%-18%的低水平徘徊，遠低于亞洲的59%和歐洲的69%。而非洲大陸自貿區的建成將有希望將域內國家間貿易提升50%。而且，若成員國之間出口商品關稅減免到90%及以上，消除各種非關稅壁壘，徹底實現貨物和服務貿易自由化，非洲大陸自貿區將以其13億消費者、超過2.5萬億美元的國內生產總值總量成為全球最大的自由貿易區[1]。

2．積極推動地區熱點問題和平解決。非盟秉承“非洲問題非洲解決”原則，以和平與安全理事會為核心，積極構建集體安全機制，在沖突預防、管理和解決，沖突后的重建以及和平建設等領域的實踐中取得突出成就。

非盟向域內國家派出選舉觀察團已成為慣例，其對選舉結果的評價成為衡量相關國家選舉的重要參考。非盟通過派遣特使、特別代表等手段斡旋和協調成員國政治危機，為預防沖突失控起到一定效果。非盟還加快組建非洲常備軍和非洲快反部隊，提高直接介入非洲安全危機的能力。非盟向南蘇丹、索馬里和中非共和國等派出的維和部隊，成為上述國家維持和平與穩定的中堅力量。

非盟還支持成員國和次區域組織主導的和安行動。如2015年，非盟授權乍得、貝寧、喀麥隆、尼日爾、尼日利亞組建多國聯合部隊，打擊在乍得湖地區活躍的恐怖組織“博科圣地”。2021年8月起，南部非洲發展共同體向莫桑比克北部派出地區常備軍，協助莫桑比克政府軍打擊在德爾加杜角省活躍的“伊斯蘭國”暴恐勢力，非盟表示支持，并為莫桑比克國防與安全部隊提供培訓，以更好地配合南共體的軍事行動。

3．在國際事務中的影響力逐步上升。非盟積極推動非洲國家在涉非集體利益的重大問題上采取統一立場，“以一個聲音說話”，力爭在全球治理體系中提出非洲方案，提升非洲在國際事務中的影響力。

2005年，非盟通過了關于聯合國改革問題的共同立場，即“埃祖爾韋尼共識”，要求非洲至少獲得兩個擁有否決權的常任理事國席位和五個非常任理事國席位（后調整為兩個）。非盟還成立了聯合國安改問題的10國委員會，專門負責凝聚非洲共識，推進非洲立場。

在氣候變化問題上，非洲是排放最少、但受氣變影響最大的地區之一。非盟積極推動非洲國家參與聯合國框架下的國際氣變治理，爭取發達國家做出和落實為非洲提供氣候適應資金的承諾。2007年第八屆非盟首腦會議將應對氣候變化列為非盟的重要議題。2009年，非盟通過了應對氣候變化的《內羅畢宣言》，全面闡述非洲在該問題上的立場。今年底，埃及將主辦聯合國氣候變化大會第27次締約方會議，各方均期待非盟能團結非洲各國，提出應對氣變的共同立場，為非洲爭取更多資金和技術支持。

在域外國家和國際組織對非集體合作機制中，非盟也是重要一員。目前中國、美國、歐盟、日本、印度、俄羅斯及土耳其等紛紛建立對非論壇、領導人峰會等機制。非盟積極爭取更加有利于非洲的合作議程設定，尤其是在大國對非合作的整體規劃上，發揮了重要的領導和協調作用。

02  挑戰依然嚴峻

近年來，非洲發展的國際環境發生深刻變化。世界格局加速演變，新冠疫情擾亂各國發展態勢，大國博弈持續加劇。非洲自身亦面臨多重挑戰：經濟復蘇步伐明顯落后其他地區，多國政局進入動蕩調整期，部分地區的暴恐勢力呈擴張趨勢，極端天氣等自然災害加劇非洲糧食危機，各種因素疊加導致非洲大陸需要人道主義救援的人口急劇增長。與此同時，在大國博弈背景下，非洲國家也面臨選邊站隊的壓力，內部團結遭遇嚴重挑戰。作為泛非領導機構的非盟，就必須更好地團結非洲各國，克服上述多元挑戰，確?！?063年議程》的發展規劃穩步落實。

1．實現非洲大陸持久和平與穩定。2013年5月，非洲統一組織成立50周年紀念之際，非盟領導人峰會曾提出2020年“消弭槍聲”倡議，誓言不讓下一代繼續生活在沖突之中。然而，這一美好愿景并未如期實現。2020年1月非盟峰會上，非盟委員會主席法基表示，在消弭槍聲方面，非洲“錯失了的最后期限”，也正因此，恰恰揭示了非洲安全局勢的復雜性[2]。近兩年來，非洲多國政局陷入新一輪動蕩調整期。

埃塞俄比亞聯邦政府與提格雷州的內戰延宕一年多，2022年3月雖達成人道主義休戰，但雙方的根本矛盾沒有解決，任何一方都無法承受單方面妥協可能引發的政治后果。非盟曾派特使，尼日利亞總統奧巴桑喬調停斡旋，效果甚微，戰火隨時有可能復。

蘇丹、馬里、幾內亞、布基納法索等國發生軍事政變，標志著非盟二十年民主進程的“倒退”。非盟一貫反對政權非憲制更迭，聯合次地區組織向相關國家施壓，暫停其成員國資格，要求其盡快交權。然而發生政變國家均設定了較長的政治過渡期，如幾內亞39個月（2022年5月起），布基納法索3年（2022年3月起），馬里兩年（2022年4月起），能否按期組織選舉，還權于民選政府依然充滿不確定性。

索馬里、薩赫勒地區以及乍得湖盆地、剛果（金）東部的恐怖主義勢力和叛軍武裝組織持續擾亂地區安全。薩赫勒地區的恐怖主義活動猖獗，在國際社會與地區國家的聯合打擊下依然有能力發動大規模襲擊，已經成為全球恐怖主義最嚴重的地區。2021年該地區因恐襲死亡人數占全球的35%，而2007年僅為1%，僅尼日爾、馬里、布基納法索三國死亡人數就達到2000人[3]。與此同時，暴恐勢力還持續向南部擴散，逼近幾內亞灣沿岸的科特迪瓦、多哥等國。今年2月，法國啟動在馬里的撤軍計劃，以及5月份馬里軍政府宣布退出薩赫勒五國反恐機制，將有可能導致暴恐勢力的新一輪反撲。

剛果（金）東部的伊圖里省、北基伍省和南基伍省依然活躍著自兩次剛果戰爭遺留下來的武裝組織，數量超過120支，其中既有被剛政府列為恐怖組織的“民主同盟軍”“M23運動”，也有如“剛果經濟發展合作社”等部族武裝，以及被統稱為“馬伊-馬伊”的民兵武裝。剛果（金）政府曾單獨并聯合地區國家開展多次軍事打擊行動，仍難以根除。據統計，自2017至今，剛東部地區的各種武裝暴力活動已經導致超過7000人死亡。

2．增強經濟發展韌性，保障青年人口就業。新冠疫情的暴發中斷了非洲25年的增長進程，2020年非洲經濟首次陷入負增長，2021年雖有所反彈，但仍低于其他地區復蘇步伐。疫情沖擊以及相關防控和社會救助措施開支，加劇了非洲國家政府財政緊張狀況，償債能力進一步下降。國際社會雖出臺了對包括非洲在內的發展中國家的減債和緩債措施，但仍有超半數的非洲低收入國家已陷入債務困境或者處于債務高風險之中。2021年非洲國家平均債務水平約為56.6%，恢復到疫情前水平仍需數年時間。

青年失業問題已成為可能會影響社會穩定的經濟難題。非洲常被稱為“最年輕的大陸”，15-35歲的青年人口超過4億人，人口年齡的中位數僅為20歲。就業矛盾十分突出，每年非洲國家約有1000-1200萬青年人口進入就業市場，但正式的就業機會僅有300萬個左右，大量青年人口處于失業或者被迫從事薪資微薄的非正式工作。根據國際勞工組織報告，非洲15-24歲青年人失業率僅為10.6%，并不算太高。但從個別國家公布的數據可以發現現實更加嚴峻。如尼日利亞2021年青年人口失業率超過32.5%，南非2021年第四季度青年人失業率高達66.5%。

除此之外，疫情下非洲糧食供求矛盾加劇，成為困擾不少非洲國家的難題。非洲農業發展總體水平較低，糧食生產無法滿足人口快速增長需求，多國糧食供應依賴外部進口。非洲開發銀行數據顯示，非洲地區每年糧食進口費用高達350億美元。新冠疫情暴發以來，非洲經濟遭受重挫，各國政府財力捉襟見肘。俄烏沖突造成的糧食和能源價格上漲進一步加大非洲政府財政壓力，限制其糧食進口能力，國內糧食供應壓力陡升。

3．人道主義援助需求猛增。受安全形勢惡化、極端氣候影響，非洲需要人道主義援助的人口規模急劇擴大。聯合國數據顯示，2021年在人道主義危機最為嚴重的15個非洲國家中，超過1.13億人亟需援助，國家內部流離失所的難民超過3000萬，其中1/3是不到15歲的兒童。聯合國糧農組織稱，非洲約14億人口中約有2.82億人面臨糧食供給不足，較2019年增加了4900萬人口[4]。而當前非洲國家提供社會救助的能力有限，只能依賴國際援助。今年5月27日，非盟還專門召開了首屆人道主義特別峰會，呼吁國際社會加大對非人道主義需求現狀的重視，提供更多的援助。

4．加快推進非盟改革進程。2016年，非盟在盧旺達首都基加利召開峰會，決定啟動由盧旺達總統主持的雄心勃勃的非盟內部改革，并提出了6個方面的19項改革措施。但在實際推動過程中，卻面臨諸多困難。如非盟籌資機制改革，要求成員國將進口關稅的0.2%上繳非盟，以盡快實現非盟常規預算100%自足，為非盟日程提供“確定、可靠及可持續的融資機制”，減少對外部合作伙伴的依賴。但目前僅有較少數國家真正執行這一決議，而且仍有不少國家未能繳納全部會費。2021年，14個繳納會費不足50%的成員受到了非盟的“警告性制裁”，這些國家將在非盟會議中的發言權將受到一定限制。2021年，非盟自有資金覆蓋了72%的常規預算，75%的項目預算仍完全由外部合作伙伴提供，離完全實現自主仍有一定距離[5]。

5．保持外交獨立同時爭取更多外部支持。近年來，以美國為首的西方國家加大對中國、俄羅斯等國的競爭和壓制，并有意將非洲卷入其中，在聯合國、世衛組織等國際組織內部施壓非洲支持其反華、制俄提案等。有些國家甚至以援助為籌碼要求非洲改變外交立場。

俄烏沖突爆發后，大部分非洲國家選擇勸和促談，秉承不結盟原則，拒絕加入西方陣營，制裁俄羅斯，避免沖突持續擴大，卻遭到美歐國家的持續外交施壓。與此同時，歐美將有限的對外援助重心轉向烏克蘭及接收烏難民的東歐國家，對非援助規模將大幅縮水。已有歐盟外交官表示，南非“挺俄”立場令西方國家失望至極，將相應減少對南非的援助。在高度依賴外部援助的非洲而言，這將進一步加劇其當前面臨的經濟危機，削弱其化解社會危機的能力，進而影響政局穩定。

END

注釋：

[1] 姚桂梅：《非洲大陸自貿區與中非經貿合作:影響與對策》，《當代世界》，2021年第3期，第59-64頁。

[2] AU 'silence the gun summit' begins，Africanews, February 9, 2020, https://www./2020/02/09/au-silence-the-gun-summit-begins/.

[3] Global Terrorism Index 2022: Measuring the Impact of Terrorism, Institute for Economics & Peace, March 2022.

[4] African Union to tackle political, humanitarian crises，Monitor, May 26, 2022, https://www./uganda/news/african-union-to-tackle-political-humanitarian-crises-3828166.

[5] As the AU turns 20, it must speak with one voice，PSC Insights，ISS，Jan 10, 2022, https:///iss-today/as-the-au-turns-20-it-must-speak-with-one-voice.