行政協議訴訟中行政機關能提起反訴嗎？

法信 · 裁判規則

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1.行政協議訴訟中不允許反訴的范圍

行政訴訟法將行政協議納入行政訴訟的受案范圍，目的在于加強對行政機關訂立、履行、變更、終止行政協議等行為的司法監督。人民法院依照行政訴訟法第六條規定，對行政行為是否合法進行審查，不受原告訴訟請求的限制，審理范圍和裁判方式亦不完全受原告訴訟請求的限制。在行政協議案件中，人民法院不僅審查行政機關變更、解除行政協議的行政行為的合法性，也要對行政機關訂立、履行等行為進行全程的司法監督。這是行政協議訴訟不同于民事訴訟的顯著特點，也是行政審判的優勢。《行政協議解釋》第四條第一款規定：“因行政協議的訂立、履行、變更、終止等產生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機關為被告提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理?！痹摽钪小坝喠?、履行、變更、終止等”的文字表述，在范圍上應當理解為涵蓋了行政協議運行的全過程，也即在這一全過程中產生的各種糾紛，行政相對人皆有權依法提起行政訴訟。與此相對的是，本條亦明確規定不允許“被告就該協議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴”。根據體系解釋的原則，本條所列的“訂立、履行、變更、終止等”應與第四條第一款在含義上作相同理解。據此，行政機關作為行政訴訟被告，對行政協議運行全過程中產生的各種糾紛亦皆不能提起反訴。申言之，在行政協議案件中，行政機關并無在“訂立、履行、變更、終止等”之外可以提起反訴的情形，也即不論行政機關反訴申請的情形和理由如何，均屬于“訂立、履行、變更、終止等”的范疇，故均不予準許。

注：上文中本條指“《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第六條”

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020年6月出版，第89頁。）

2.行政協議案件中反訴的處理

反訴，是指本訴的被告在訴訟程序中以本訴原告為被告提出與本訴有牽連的獨立的反請求。原告提起的訴訟是本訴，被告提出的反請求是反訴；本訴的被告是反訴原告，本訴的原告是反訴被告。

在民事訴訟中，反訴權是當事人法律地位平等原則的重要體現，是本訴被告所享有的保障民事權益的重要權利。被告提出反訴符合法定條件的，法院將反訴與本訴合并審理，從而減少當事人訟累，降低訴訟成本，解決雙方的權益爭議。

據此，有人認為，行政機關有無反訴權，應當根據行政協議的訂立和內容來確定：行政協議所涉的單方行政行為，相對人不履行的，行政機關應當按照法定程序直接強制執行或申請法院強制執行，沒有必要在行政訴訟中提出反訴，但其中具有民事協議性質的內容，相對人就民事內容提起行政協議訴訟，行政機關在不影響實現行政管理或者公共服務目標的前提下，可以參照民事訴訟法的有關規定提起反訴。例如，行政機關將廉租房出租居民使用并訂立了租賃協議，這種租賃協議屬于行政協議。承租人到期未交租金，行政機關強制承租人遷出將該塊出租方造成承租人損失，承租人提起行政協議訴訟，請求法院判令行政機關賠償損失，而行政機關主張承租人交付租金的，應屬正當反訴。

《行政協議解釋》第六條規定：“人民法院受理行政協議案件后，被告就該協議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的，人民法院不予準許?！敝饕碛墒?，《行政訴訟法》是一部“民告官”的法律，原告主體是恒定的行政相對人，被告主體是恒定的行政機關，如果允許被告行政機關提出反訴成為反訴原告，也就等于行政機關具有原告主體資格，這不符合行政訴訟的立法精神，而被告行政機關對相對人的有關財產權益問題，如上例承租人拖欠廉租房租金，則可通過有關法律程序申請人民法院強制執行來實現。

（摘自毛毅堅著：《行政協議理論觀點與實務指引》，人民法院出版社2020年3月出版，第177-178頁。）