桂華：村級治理如何走向制度化、規范化

古韻新風 2023-01-17 發布于湖南

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一、村級治理的三個階段

用規范制度來約束治理過程是現代治理的基本特征。Y區是東部地區的一個區縣，改革開放以來，Y區的鄉村治理大體經歷了三個階段，第一階段是上世紀八十年代到九十年代中后期，第二階段是到2006年左右，第三階段是最近的十多年。

我們調查的Y區的若干村，改革開放以來一般是換了三四任村書記。雖說當地沒有在村里任職幾十年的那種老村書記，但總體來說，Y區的村級班子還是很穩定，村干部更換有序，不少村干部也干了一二十年。

1998年《村民委員會組織法》正式通過，Y區開始采取民主選舉的方式確定村干部。與Y區隔壁的N縣在村干部競選中出了很多亂子。一些調查發現，東部不少地區2010年前后的村級選舉也十分混亂，一些地區普遍存在拉票賄選現象。Y區的村干部選舉比較平穩，沒有出現此類現象。

Y區的村級治理發生三個階段，與當地的經濟發展有關。第一階段，當地利用靠近上海的區位優勢發展鄉鎮企業。Y區的工業化從鄉鎮企業開始，與蘇南地區相似。上世紀九十年代中期之前的鄉鎮企業發展，為Y區的工業化奠定市場、技術和土地基礎。鄉鎮企業中的相當部分為村辦企業，鄉鎮企業改制之前，村辦企業管理是村級工作的重點。

上世紀九十年代開啟鄉鎮企業改制，1998年前后，Y區的鄉鎮企業改制基本完畢。鄉鎮企業改制將集體企業變為個體經營，這里面涉及經營權和公有資產的轉移。鄉鎮企業改制削弱了集體經濟和集體管理，鄉村治理開始面臨著個體化的興起。改制之后，農民與政府的關系，以及農民與市場的關系，不需要通過集體這個組織發生連接，農民直接在市場中拼搏，八仙過海、各顯神通。集體企業被改制到個人名下，由原來的廠長或主要村干部承接了企業的經營。鄉鎮企業改制削弱了集體經濟，好在當時大部分企業改制是將經營權交給個體，而土地和廠房等一部分固定資產被保留下來，為之后Y區的村集體經濟發展留下了基礎。

集體企業改制是化公為私的邏輯，傳統的以集體統籌為本位的村級治理走向弱化。在集體企業改制過程中，難免存在各種各樣的集體資源流失問題，伴隨著集體資源流失的是農民集體意識流失、民心的流失和基層組織能力流失。改制之后，村級治理進入到了第二階段，不少村莊出現了管理混亂，如Y區的J村、S村等，都出現了農民上訪、派系斗爭等問題。

第二階段的村級治理混亂，一方面是由鄉鎮企業改制直接帶來，也與國家大的政策調整有關。這一時期全國經歷了農村稅費改革、農業稅取消和鄉村綜合配套改革，各方面的政策變動較大。在各種因素中，集體財務管理不規范是引發村級治理混亂的直接原因。

由于集體管理不規范，上世紀九十年代不少村辦企業開始虧損。L鎮一位老村書記回憶他管理村辦企業的情況，他所在的那個村的集體企業效益很好，九十年代初，這個村使用集體企業收入為村里購置了一輛四十萬元的奧迪轎車。這位村書記后來辭去村書記，自己辦企業，現在年產值近億元，成為當地知名企業家。

這位老書記十分驕傲地回憶當年村里購置奧迪轎車情況。然而，從村辦企業發展的角度看，當村書記乘坐比當時縣委書記規格還高的專車時，就意味著集體企業管理中大概是出現了某些問題，也預示著村辦集體企業后來走向衰落。

村辦企業是農民以集體名義參與市場經營，體現真正的村民自治，政府對其直接管理不多，企業經營由集體控制，村干部掌握了大量的資源流量，管理能力跟不上和管理制度不配套，使得集體辦企業走不遠。

從鄉鎮企業改制到2005年后的鄉村綜合配套改革完成，是鄉村治理的過渡期，鄉村體制機制調整很大，也引發不少問題。2006年之后，Y區的鄉村治理開始向規范化邁進。這一時期，Y區開始實施村財鎮管制度，各項票據管理開始走向規范化，村級集體資源被納入政府直接監管，村級的工程招標、合同簽署等，逐步被納入政府的“三資”平臺。一直到2018年，Y區推行“村級治理清單和流程”，基本實現村級權力的規范化管理。

Y區的“村級治理清單和流程”是對其他地區“村級權力清單制度”的改造，實質內容差不多，主要包括三個方面：一是實施“四議兩公開”的村級民主決策，二是規范村級“三資”管理，三是明確各類服務類、審批代辦類事務的辦理流程。

以“村級治理清單和流程”為標志，Y區的村級治理基本實現了規范化、標準化和制度化。在各項規范制度的制約下，上一階段出現的村級治理混亂現象基本得到解決，干群關系得到改善，村級政策執行能力得到提升。

二、內生的制度化

Y區通過規范的制度設置，推動村級治理改善。其中，最關鍵的是涉及村級資源、資產和財務方面的規范制度建設。

村級屬于群眾自治組織，村級治理依照村民自治原則進行。然而，僅僅靠制度上的村民自治并不一定帶來村級的善治。改制之前的村辦企業在管理上主要是靠村民自治，村辦企業后期存在的問題，表明村民自治的不足。

村民自治為群眾自我解決村莊公共事務提供了制度框架，但是村級治理以及村民自治的運行，還需要諸多的制度配套，如國家支持、基層黨組織領導和政府指導等。自1998年《村委委員會組織法》正式出臺以來，村民自治在實踐中經歷不斷的調整，包括村干部選舉、村級決策、監督管理等在內各項制度不斷完善，過去二十多年間，村民自治和村級治理逐步被納入到規范的制度中管理。

也就是說，村民自治從制度形式轉化為治理效能是有條件的，實施村民自治并不是將村莊公共事務交給農民就可以了，還需要國家的介入。村級治理是國家介入與群眾參與的共同結果。

過去二十多年間，無論是Y區還全國其他地區，村級治理都走向制度化和規范化，比較重要的制度形式包括“四議兩公開”民主議事程序、村級“三資”管理辦法、村級工程招投標管理等，在全國大同小異。

然而，同樣是村級治理規范化和制度化，以Y區為代表的一些地區，與全國其他地區卻存在治理效能上的巨大差異。Y區推行這些規范化的制度，不僅解決了村級治理中存在的私權濫用、集體資產流失、工程招標混亂等問題，而且還有效地組織動員了農民，實現農民在村級治理中的主體參與。近年來，L鎮開展新村建設項目，由村兩委組織農民整村進行統拆統建，每個村的項目涉及資金數億元，存在著巨大的利益分配和調整，L鎮的多個村都順利完成了新村建設項目，且未引發農民信訪問題。

Y區的村級治理不僅走向了制度化，而且村級組織富有活力。全國其他地區普遍存在的問題是，經過過去一段時期的村級制度建設，村級治理實現了規范化，但是村級治理能力卻未同步提升。越來越多的規范制度下鄉，使得一些地區的村級治理走向行政化，還有更多地區的村級治理陷入形式主義，以及很多地區村級治理存在制度“空轉”，出現了規范制度越多而村級治理效能越低。

為什么全國大部分地區的村級制度建設不僅沒有提升村級治理能力，反而損害了村民自治，造成村級治理的“高能耗”，而Y區卻通過制度化改善村級治理？這是因為Y區的村級治理是內生制度化的，而全國很多地方的村級制度是外生的。

村級治理內生制度化是指，各項規范、工作程序和制度標準是根據村級治理內在需求形成的。村級制度轉化為治理效能，要解決具體問題，要將制度形式變為制度實踐。村級治理實施村民自治，村級制度形式切實發揮作用的關鍵是動員群眾，Y區的村級制度形成和運轉融入了群眾動員。

從改革開放到鄉鎮企業改制完成之前，村級治理圍繞著村辦企業經營管理和利益分配展開，集體管理與村級治理合二為一，村干部擁有權威，農民被集體統攝。這一階段的村級治理具備能力，問題在于，村辦企業參與市場經營，村級管理涉及大量利益流量，市場經營活動不易監管，當時的制度形式不能匹配市場經營，造成鄉鎮企業最終走向沒落。

上世紀九十年代，全國從“賣方市場”進入到“買方市場”的大環境變化，是鄉鎮企業沒落的根源，除此之外，企業所有制與村級管理制度不健全也是造成鄉鎮企業無法持續的原因。

鄉鎮企業改制涉及集體資源資產的重新一次性分配，利益調整引發鄉鎮企業改制之后一段時期中的村級治理混亂。Y區屬于東部沿海地區，2000年之后城鎮化、工業化快速推進，市場經濟進一步繁榮，土地增值收益明顯，村干部不僅直接管理一部分集體資產（鄉鎮企業改制之后留下的土地和廠房等），而且在政府與市場之間占據獨特位置，并且直接控制村級工程建設，村干部有機會獲得額外利益。由于配套制度沒有跟進，2000年之后的村級治理發生了一段時期的混亂。

基層利益流動不僅引發了村級治理混亂，而且進一步產生兩個后果：一是農民被動員到村級治理中，形成了村莊政治，如村干部競選、村莊派系、農民上訪等；二是引發國家的關注，使得政府進一步介入村級治理過程。

以L鎮的S村為例，這是一個老先進村，S村上世紀九十年代發展生態養殖，集體辦畜牧場，利用沼氣，當時被國家能源部門掛牌為先進能源利用村。1995年S村的老書記去世，村主任接替村書記，從1995年干到2005年。這十年間S村的發展停滯，一方面是村辦畜牧場與其他村的集體企業一樣，走了下坡路，另一方面是在集體企業改制中存在個人財務問題。由于企業經營不善和其他管理問題，到2005年，S村集體負債1000萬元。2005年之前，S村的信訪不斷，反對村書記的人抱團對抗，村級工作陷入癱瘓。

在此背景下，2005年L鎮黨委政府決定更換S村的兩位班子，免除擔任十年的村書記，由鎮里下派干部擔任村書記。鎮里直接下派干部，一是要穩定村級信訪，二是物色新的村書記人選。經過2年多的時間，通過群眾走訪和黨員推薦，鎮里物色出現任的李書記。李書記當時自己辦了一個小型印刷廠，他是搞技術出身的，過去從未擔任村干部，但在群眾中的口碑較好。鎮里動員他于2007年擔任村副書記，8個月之后，被正式任命為村書記。2008年3月份村里換屆選舉，并在鎮黨委的支持下，S村組建了新的兩委班子。新班子成立之后，通過3個月的走訪群眾和黨員開會，S村定下了“經濟發展為基礎、新村建設為抓手、黨建服務為保障、共同富裕是目標”的28字方針，S村的村級治理進入新的階段。在此之后的幾年時間中，S村組織群眾開展新村建設，全村新建320套別墅、140套小高層樓房，集體債務還清，每年集體收入達到800萬元，向村民分配各種福利。

S村以及L鎮其他幾個先進村，都是借助當地的區位優勢獲得發展，如新村建設、城市拆遷等。這些村莊的發展和集體收入是外生的，是由區位優勢、靠近市場和級差地租帶來的。問題在于，不同的村能否將外在的市場機會變成村莊收入，以及村莊獲得集體收入之后，能否將集體利益分配轉化為村級治理有效，還要取決于村級治理本身。

這其中最關鍵的一點是村級組織能否有效地動員農民，形成集體統籌和村級民主管理秩序。與Y區隔壁的N縣，以及全國很多地區的城中村、城郊村，由于利益密集，引發了村級治理的混亂。而Y區不少村莊，農民組織起來將外生利益和市場機會轉化為集體收入，并遵循一定規則分配集體利益，做到了村級民主管理、民主議事和民主監督。

S村的李書記認為1995年到2005年期間出現的村級治理混亂，根源是“民主管理”不夠，即群眾在企業改制和其他利益分配中缺乏有效參與。利益是動員群眾參與村級治理的根本因素，集體利益屬于公共所有，當村干部以非民主的方式決定集體利益分配時，無論他做的多么公平，都會因為缺乏公共性而引發矛盾。集體利益分配必須采用公開、民主方式。

S村2008年之后走向村級有效治理，離不開村級制度建設和民主管理的落實。S村新班子上臺之后，重點加強民主管理工作，各項村級事務采取公開決議，由黨員和村民代表充分討論決定并實施。李書記認為調整村級工作方式是改善村級治理的“轉折點”，村民看到村級公開公正決議，才能夠感受到公平，也才能夠取得信任。

基于公平的制度形式，S村于2009年啟動新村建設，將村級民主管理融合實質工作，將農民發動起來、組織起來開展新村建設，最終帶來了村級面貌的煥然一新。

L鎮各個村莊的情況有所差異，但是基本邏輯與S村相同，即村級規范制度獲得實質運轉并起到實質作用。

L鎮的幾個新村建設村莊，涉及數億的資金流量，每戶因拆遷安置而涉及數百萬的利益分配。L鎮的各村工作順利開展，最基本的一點是群眾的事情由群眾辦，重大決議由黨員和村民代表充分討論達成，村級治理過程經過民主監督。

村級治理被利益分配激活后，規范的制度配套也是關鍵，包括政府制定的村級“三資”管理制度、工程招投標制度、村級規范議事制度等。這些制度形式在實踐中發揮了作用，切實地解決了村級治理中面臨的現實矛盾。

從推行村財鎮管算起，Y區的村級制度建設經歷了二十年，這二十年間的村級制度建設既包括本地的自發探索，也包括自上而下的政策調整。不過，無論是自發探索的制度形式，還是諸如“4+2”工作法推進、村書記主任“一肩挑”、集體產權制度改革等規范制度實施，當地都結合了治理需求來推行。總體來看，Y區的村級制度是從解決問題出發，制度的生成、改造和運用結合治理實際，是內生的制度化。

與內生制度化相對的外生制度化，即村級治理的各種制度形式是由政府推廣的或向外借鑒的，但是并不解決本地問題，缺乏實踐動力，越來越復雜的制度設置淪為形式主義或制度“空轉”。

從效果上看，外生制度化不僅不解決問題，反而造成了鄉村治理負擔，增加能耗。

三、外生制度化

最典型的外生制度化是中西部地區的集體產權制度改革。集體所有是農村基本制度，也是村民自治運轉的條件和村級治理的基礎。改革開放以來，通過各種形式的產權調整，農村大部分的集體資源資產變為個體控制。東部沿海地區的農村集體經濟發展較好，鄉鎮企業改制之后，東部沿海地區的集體經濟主要依賴于物業出租和土地增值，具有“食利性”，而真正在市場中從事集體實業經營的村莊少之又少。東部地區城市密集、資本密集和工業密集，使得農村集體經濟具備外部來源，而廣大中西部地區以普通農業為主，外生利益很少，不具備“食利”條件。中西部地區村莊的集體經營性收入普遍較少。

廣大中西部地區集體經濟的主要部分是村莊公共資產，如基礎設施和農村土地，村莊基礎設施屬于公益性的，農村土地基本承包到戶，只有少數村莊留有一部分機動地。中西部地區不具備在市場獲得租金收益的條件，中西部地區的集體經濟管理的重點在于完善土地承包、解決土地細碎化問題和維護公共基礎設施。也就是說，中西部地區的農村集體經濟的重點不是創造參與市場經營的產權條件和制度條件，而是要結合即將到來的第三類土地承包為農業現代化創造條件，利用國家惠農資金投入來改善農村基本生產生活條件，利用集體制度為農村留守群體和進城失敗農民建立退路，以及利用村社組織構建低成本的農村養老模式，等等。

在這個意義上來看，占全國農村主要部分的中西部地區的農村集體經濟管理和集體產權制度改革，應當重點強化集體統籌能力，通過集體再分配來建立村莊公共性，為國家惠農投入和政策下鄉建立村莊組織基礎。反過來，為解決東部地區村莊巨大利益流量分配矛盾而探索的“股權量化”和“政經分離”的集體產權制度改革，在中西部地區缺乏所指。

集體產權制度改革是要解決東部地區的問題，尤其主要是解決珠三角地區的問題。廣大中西部地區缺乏集體經營性資產，很多村莊的集體產權制度改革因而是走了過場。中西部地區的集體產權制度改革屬于外生制度的輸入。

四、東部與中西部的差異

近年來，東部地區的村級治理制度改革以內生制度化為主，而中西部地區的村級治理以外生制度化為主。

為何如此？

東部與中西部地區的村級制度化存在路徑上的差異，與鄉村治理的總體演變有關。

改革開放之后，我們探索出村民自治制度。上世紀八十年代，村民自治替代人民公社體制并成為鄉村治理的全國一般性制度，與當時國家治理能力不足有關。上世紀八十年代初期，村民自治作為人民公社體制的替代性制度被推廣，反映國家缺乏深入到村的治理能力。在此背景下，村民自治實質是將基層公共事務的責任轉交給農民，鼓勵農民組織來解決自己的問題。

在村民自治發源之初，村級治理面對的是弱國家治理能力，國家介入基層不強、不深和積極性不足。

村民自治減輕了國家治理負擔，但是，也帶來了不少問題。如上世紀九十年代以后的農民負擔加重和“三農”問題爆發。這些問題反映出單靠村民自治無法維系基層秩序。進入二十一世紀之后，國家從減輕農民負擔入手，通過稅費改革和取消農業稅來解決“三農”問題。接下來，國家調整城鄉政策，開始實施城鄉統籌、城鄉一體化政策，實施精準扶貧和鄉村振興等，并采取以工補農、以城帶鄉等系列支農惠農強農政策。

這樣一來，無論是要解決“三農”問題，還是站在積極建設鄉村的角度上，國家都是更加積極地介入了鄉村事務。尤其是隨著中國現代化的整體推進、經濟持續增長和綜合國力的持續增強，國家有能力直接進入村莊，為農民提供基本公共服務，為鄉村發展制定高目標任務并采取實質政策。鄉村治理從過去的弱國家能力背景進入到了“強國家時代”。

縮小城鄉差距是鄉村治理和“三農”政策的基本切入點，而我國的城鄉差距具有顯著的地域特征。改革開放尤其是進入二十一世紀之后，廣大中西部地區持續存在人財物流出，鄉村空心化越來越嚴重，而東部地區的鄉村靠近市場和城市，受到工業化的輻射和帶動。中西部地區的鄉村不僅基礎越來越弱，而且缺乏發展條件，東部地區的鄉村分享了市場化、城鎮化和工業化的好處，發展較好。

城鄉差距是市場配置資源造成的，因而，縮小城鄉差距很大程度上是依靠政策和行政手段。十九大確定鄉村振興戰略，要求采取農業農村優先發展政策，目的是通過政策手段解決城鄉發展的不平衡。縮小城鄉差距主要靠行政手段、政策特殊傾斜以及財政二次分配，是國家力量和國家能力的彰顯。

無論是精準扶貧、鄉村振興還是農業基礎設施改善和農村基本公共服務完善，都以來國家力量的投入為本。比較來看，中西部地區的惠農資源投入主要是來自于中央的財政轉移支付，而Y區和東部地區的惠農資源投入主要來自于本地財政。

惠農政策下鄉、惠農資源投入包含了對國家對政策執行情況的監督、資金使用效率的考核，國家力量下鄉帶來了國家治理下鄉。中西部地區不僅支農惠農資源量大，而且距離中央較遠，國家為了保障政策落地和資源投入不偏差，制定了大量的外生規范性制度，用于考核、監督和管理基層。國家治理能力和治理力量以外生管理制度的形式進入村莊。國家投入越多，政策越多，由之產生的外生規則、考核、標準、檢查和填表也就越多，村級治理越來越被外生的管理制度所束縛，進而產生國家管理對基層民主治理的替代。

而東部地區的鄉村治理和鄉村建設主要靠地方政府和地方財政。地方政府與村莊直接接觸，管理的鏈條較短，不僅資源投入可以做到因地制宜，而且制度設置也可以做到因地制宜。東部地區的村級治理可以做到規范與有效的統一。在中西部地區，國家用距離基層較遠的統一制度來管理全國農村，出現了規范性與實際情況多樣化的矛盾。

在國家治理下鄉的背景下，中西部地區的村級治理制度是外生供給的，而東部地區由于集體經濟的存在和地方財政的靈活投入，具備動員農民的條件。中西部地區的村級治理走向了外生制度化，缺乏對農民的動員，農民變成客體，村級治理效能沒有得到提升。

除此之外，東部地區由于鄉村治理狀態較好，形成更多的基層經驗，這些經驗進一步被總結、推廣和學習，構成中西部地區外生制度化的經驗來源。中西部地區的村級制度被東部地區所謂的“先進經驗”所覆蓋，造成中西部地區村級治理主體性的進一步喪失。