新能源用地取得方式——租賃用地

一、租賃未利用地：

新能源項目建設堅持節約集約用地這一根本方針，應充分利用沙地、裸巖礫地、荒草地等國有未利用地，盡量不占用或者是少占用耕地。基于這一政策指引對于可再生能源建設項目用地問題上應采取統籌規劃，合理安排。充分利用

未利用地，并重視對項目用地周邊生態環境的保護。《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號）第一章節第四小結中稱，采取差別化用地政策支持新業態發展。規定光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形

態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理。

（1）用地方式：租賃。

（2）租賃對象：戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，包括國有未利用地和集體未利用地。

（3）使用條件：保持未利用地不變。

（4）法律手續：補償協議，當地縣國土資源部門備案。

在實踐中會出現一些租賃的土地上附著有多種類型的權利類型情況，對于這種情況在簽訂租賃協議時應該注意與不同權利類型的土地權利人分別明確租賃協議的權利義務關系。新能源項目開發企業需要明確目標土地的權利人，并且與

正確的發包方或承包經營權人簽訂土地租賃合同。其次，在直接發包過程中，應該重視民主決策程序的合法性。《農村土地承包法》第五十二條第一款明確規定：“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，

應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”如果發包的程序存在瑕疵，會導致項目用地也存在瑕疵。因此，必須按照規定履行相應的民主程序，明確村民集體的權利義務使得發包程序公正合法。

此外，由于新能源發電項目投資規模大、運營期限長，為了保持經營的持續穩定性一般都要簽署長期合同，但根據《民法典》第七百零五條的規定，租賃期

限不得超過二十年。② 對于約定的超過二十年租賃期限的，超過部分約定無效。新能源開發企業在簽訂租賃合同時，應設置自動續租條款，或者設定明確的續租約定，以降低合同期滿給電站資產和運營帶來的不確定性風險。

二、以林光互補方式租賃宜林地：

國家林業局《關于光伏電站使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號）對光伏電站使用林地作了以下規定：“三、對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用'林光互補’用地

模式，'林光互補’模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。四、光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續。采用'林光互補’用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。”

（1）用地方式：租賃。

（2）租賃對象：宜林地。

（3）使用條件：保持宜林地性質不變。

（4）法律手續：施工期，辦理臨時占用林地手續；運營期，簽訂補償協議，通過租賃方式使用。

“林光互補”雖然是一種較為靈活的取得新能源項目建設用地使用權的方式，不僅使得宜林地得到了利用而且壓縮了建設電站成本。但是必須強調的一點是，因為該用地方式涉及林地，因此“林光互補”方案是該用地方式中的一個重要條件，在項目施工前必須上報該方案并經林業部門審批，這也是以租賃方式合法使用宜林地的前提。

之所以探索出以“林光互補”模式取得新能源項目用地，主要因為近年來，我國西部地區棄光限電現象越發嚴重，西部大型光伏電站的發展日趨嚴峻。我國西部地區光伏電站的發展趨于飽和，與此同時，中東部地區光伏電站的發展起步較晚。這些中國中部和東部主要地區平坦丘陵，是非常有利于光電項目的建

設。加之國家林業局出臺了“153號文”，該文件中放寬了對林地的使用，允許利用天然林保護區內的宜林地建設光伏電站，因此光伏電站向東發展是必不可擋的趨勢所在。

對于“林光互補”模式的嘗試我國很多地方進行了先行一步的嘗試，為后人留下了寶貴經驗和借鑒方法。

張家口作為全國首個可再生能源示范區，在2015年11月經國家林業局同意之后河北省林業廳批復在該市開展光伏林業試點。為解決“林光互補”試點地區造林問題，張家口市正在實施光伏林業工程，首先是要確保森林性質不變。保證

造林面積和光伏占地面積各占一半，在光伏板下方種植較為低矮的喬木能夠有效解決這一問題。同時規定種植的林木歸入原林權主所有，其租用期間的林木由項目公司進行管理和保護，租賃期限結束之后林地和林木均歸還給原林權所有者。

作為中國首批新能源示范城市之一，大同市還向我們展現出先進光伏產品應用與產業升級“林光互補”的一體化發展模式。該地結合當地環境以及地質情況，決定在采煤沉陷區林木蓄積量較低的林地建設“林光互補”電站，并規定光伏企

業采用“林光互補”模式的在開工之前必須繳納一定的林業生態恢復保證金才可動工。只有當林業生態工程達到既定標準之后便可以歸還保證金。該項舉措是為了保障生態環境可以達到最低的損害。該“林光互補”工程主要集中在我國的

中東部，而中東部電能消納能力強，出現棄光限電的可能性較低。結合西部地面電站的經驗，國家在管理中東部的“林光互補”過程會避免很多不必要的錯誤。政府積極正確的引導，光伏投資者明智熱情的投資，定會發揮“林光互補”的最大潛力，帶動光伏產業的發展。

三、光伏扶貧項目租賃農用地：

光伏扶貧項目是指國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，以發改部門備案文件為依據，辦理用地預審、報批。

國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號）作了如下規定：“二、積極保障光伏扶貧項目用地。對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的

光伏發電項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改

變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。”并且《意見》提出，光伏發電可以利用未利用地的，不得占用農用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久

基本農田，嚴禁在國家相關法律法規和規劃明確禁止的區域發展光伏發電項目。因此對于此類用地的租賃上要求較為嚴格，在各省的具體政策方案的實施中一般都會明確規定對于此類方式取得的用地的，相關監管部門應該加強對各自管轄區內光伏建設領域的監督管理，嚴禁項目建成前的任何倒賣行為。

根據《民法典》第三百三十九條和第三百四十一條的有關規定：“土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權。”“流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可

以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”① 因此土地承包經營權人有權決定承包土地經營權流轉的對象和方式。辦理土地經營權流轉的可以由承包戶與受讓方直接簽訂書面流轉合同，報發包方和鄉

（鎮）人民政府和農村土地承包管理部門各備案一份；也可以由村集體或中介服務組織統一組織，承包戶出具書面授權委托書，村集體以代理人的身份與受讓人簽訂書面流轉合同。因為新能源項目所具有的長期性，因此項目公司與村

集體或者土地承包經營權人簽訂的土地經營權流轉合同存續期限往往是超過五年的，因此需要向登記機關進行申請土地經營權的登記，才可對抗第三人。

（1）用地方式：光伏方陣租賃、場內道路按農村道路用地管理。

（2）租賃對象：除基本農田以外的農用地。

（3）使用條件：不破壞農業生產條件，不改變原用地性質。

（4）法律手續：①農用地流轉手續：對于承包戶直接與使用人簽訂合同的情況，應具備的法律文件有：書面流轉合同以及備案手續；對于村集體經濟組織統一辦理流轉情況，應具備的法律文件有：承包戶的授權委托書、書面流轉合同、村集體和鄉（鎮）人民政府的備案手續以及地方政府規定的流轉程序中的中標通知等。②租賃期限超過五年的可以向登記機關辦理土地經營權登記備案手續，該公示手段可以對抗善意第三人。③按項目所在地的有關部門提出的建設要求實施。

光伏扶貧項目的可持續發展對于我國鞏固脫貧攻堅成果、有效銜接脫貧攻堅與鄉村振興具有重要意義。2020年2月，國務院扶貧辦綜合司、財政部辦公廳聯合印發《關于積極應對新冠肺炎疫情影響切實做好光伏扶貧促進增收工作的通

知》（國開辦司發〔2020〕3號），明確“2020年光伏扶貧發電收益的80%用于貧困人口承擔公益崗位任務的工資和參加村級公益事業建設的勞務費用支出”，① 為積極化解新冠肺炎疫情對脫貧攻堅的不利影響提供了應急方案。光

伏扶貧項目以其穩定、可持續創收為優勢，扶貧成效顯著。②因此此類項目在實施時也經常以產業扶貧為項目評價的指標，如在云南省能源局關于印發2017年集中式光伏扶貧電站項目清單的通知中就要求各有關州（市）發展改革委（能源局）必須按照項目名單加強對光電扶貧項目的管理和監督，指導項

目業主依法完善好各項手續，按期并網發電，切實落實扶貧計劃措施。對于不能如期建成，不能實現扶貧計劃的有關州市的項目業主，將會在未來年度新增建設規模分配中采取相應限制的措施。并且云南省能源局還要求該省相關的電

網公司也應支持全省的光伏扶貧工作，確保項目及時并網運行，發揮工程的綜合效益，以此來督促光電扶貧項目主體充分利用租賃地并達到產業扶貧的效果。

四、光伏復合項目租賃農用地：

光伏復合項目是指對農用地進行復合利用的光伏發電項目，包括農光互補、漁光互補、牧光互補及其他“光伏+”模式的光伏復合項目。

國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號）作了如下規定：“三、規范光伏復合項目用地管理。對使用永久基本農田以外的農用地開展光伏復合項目建設

的，省級能源、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。其中對于使用永久基

本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地

按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。”

在涉及光伏復合項目時，國土資源部等有關部門要按照權責統一的原則，明確監管措施，同時明確本地區復合項目建設和認定標準的要求設置不同的標準以貼合當地能源產業實際特點。如山東省發改委規定，山東省建設在農用地的光

伏組件應該高于2.5米，并且樁基與樁基之間的間隔不能少于4米，除此之外，對于行間距也規定了大于4米的要求。同時對場內道路和水上光伏建設高度也有明確規定。

根據《民法典》第三百三十九條和第三百四十一條的有關規定：“土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權。”“流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可

以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”因此土地承包經營權人有權決定承包土地經營權流轉的對象和方式。辦理土地經營權流轉的可以由承包戶與受讓方直接簽訂書面流轉合同，報發包方和鄉（鎮）

人民政府和農村土地承包管理部門各備案一份；也可以由村集體或中介服務組織統一組織，承包戶出具書面授權委托書，村集體以代理人的身份與受證人簽訂書面流轉合同。因為新能源項目所具有的長期性，因此項目公司與村集體或

者土地承包經營權人簽訂的土地經營權流轉合同存續期限往往是超過五年的，因此需要向登記機關進行申請土地經營權的登記，才可對抗第三人。

（1）用地方式：光伏方陣租賃、場內道路按農村道路用地管理。

（2）租賃對象：除基本農田以外的農用地。

（3）使用條件：不破壞農業生產條件，不改變原用地性質，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、擺荒。

（4）法律手續：①農用地流轉手續：對于承包戶直接與使用人簽訂合同的情況，應具備的法律文件有：書面流轉合同以及備案手續；對于村集體經濟組織統一辦理流轉情況，應具備的法律文件有：承包戶的授權委托書、書面流轉合同、村集體和鄉（鎮）人民政府的備案手續以及地方政府規定的流轉程序中的中標通知等。②租賃期限超過5年的可以向登記機關辦理土地經營權登記備案手續，該公示手段可以對抗善意第三人。③按項目所在地的有關部門提出的建設要求實施。④將相應的光伏復合方案向當地相關部門進行備案。

光伏復合項目租賃農用地應注意以下幾點：

首先，根據國家能源局《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號）的規定，能夠通過承包、租賃等方式取得用地的部分，僅針對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，除樁基用地外，嚴禁硬

化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒，并且不得占用永久基本農田。 因此，通常情況下，升壓站和管理用房涉及的土地不能采用承包、租賃等方式取得。

其次，從項目角度而言，若涉及農用地承包、租賃的，光伏項目應被認定為光伏復合項目，一般均體現于備案文件之上。如在陜西省銅川光伏技術領跑基地某光伏發電項目中，項目單位在簽訂土地租賃合同之前就將該項目向陜西省銅川市發展改革委員會進行了項目備案。項目備案確認書中明確指出“建設內容為采用光伏復合形式”。

最后，在項目運營過程中，應保證光伏項目滿足復合項目的要求，對農用地進行返租或通過其他方式保證農業生產，避免項目所涉農用地拋荒、撂荒。