一、行政協議履行的舉證責任分配
協議性事項體現了行政機關與相對人之間的合意，一般按照“誰主張，誰舉證”原則分配舉證責任。具體而言，權利主張者就權利根據事實負有舉證責任，對權利有爭執者就權利障礙事實、權利消滅事實負有舉證責任。《行政協議解釋》第二十七條第二款規定，人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。下文將對合同法及相關司法解釋的有關規定進行梳理，以明晰行政協議中的舉證責任分配。
合同義務的履行是債務人對債權請求權的抗辯事實，應該由債務人承擔證明責任；若債權人進一步主張債務人的履行存在瑕疵，則債權人須對自己的此種再抗辯事實承擔證明責任。《行政協議解釋》第十條第三款規定：“對行政協議是否履行發生爭議的，由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。”
舉例而言，在合同履行過程中，對于當事人因行使不安抗辯權產生的爭議，《行政協議解釋》第十八條規定：“當事人依據民事法律規范的規定行使履行抗辯權的，人民法院應予支持。”根據法律要件分類說的舉證責任分配理論，不安抗辯權的構成要件事實均由行使該抗辯權的先履行一方負擔。合同法第六十八條第一款規定：“應當先履行債務的當事人，有確切證據證明對方有下列情形之一的，可以中止履行：（一）經營狀況嚴重惡化；（二）轉移財產、抽逃資金，以逃避債務；（三）喪失商業信譽；（四）有喪失或者可能喪失履行債務能力的其他情形。”從該規定可以看出，不安抗辯權的要件事實對應的多是不確定法律概念，“確切證據”應是對不安抗辯權發生事由須達到后履行一方“喪失或者可能喪失履行債務能力”程度的概括性要求。在分配舉證責任時，法官需要在先履行一方舉證的基礎上，從各證據與案件事實的關聯度、各證據之間的聯系等方面妥當行使自由裁量權進行綜合審查判斷。如對于合同法第六十八條第一款第二項對應的要件事實，先履行一方只需證明后履行一方存在“轉移財產、抽逃資金”即可推定其此類行為的目的是“以逃避債務”，除非后履行方能夠反證證明自己有其他合法目的。
（注：上文提及的“《行政協議解釋》”全稱為《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》；“合同法”法律文件已失效，相關規定納入民法典各編章，其中觀點所涉的合同法第六十八條規定對應《中華人民共和國民法典》第五百二十七條的規定。）
（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第161-162頁。）
二、關于行政協議糾紛中的舉證責任分配問題
在行政協議糾紛中，舉證責任的分配不同于傳統的復審性行政訴訟。復審性行政訴訟中的舉證責任分配考量更多的元素是行政機關作為被告的優勢管理者地位，由行政機關承擔舉證責任是依法行政和行政程序的“先取證，后裁決”原則的要求。但在行政協議簽訂過程中，行政主體多采取與相對人協商的方式實現其管理目的。因此，在行政協議糾紛中，存在兩種事項的舉證責任：一是行政機關高權性事項的舉證責任；二是協議性事項的舉證責任。兩種事項的舉證責任并不完全相同。
關于行政協議中行政機關權力性行為的證明責任，主要適用行政訴訟法第三十四條規定的舉證責任分配規則，即由行政機關負舉證責任。《行政協議司法解釋》第十條第一款規定：“被告對于具有法定職權、履行法定程序、履行相應法定職責以及訂立、履行、變更、解除行政協議等行為的合法性承擔舉證責任。”具體而言，有關行政機關締約權的合法性、締約程序的合法性、行政機關行使行政優益權的合法性的舉證責任應由行政機關承擔。
協議性事項體現了行政機關與相對人之間的合意，一般按照“誰主張誰舉證”原則分配舉證責任。《行政協議司法解釋》第十條第二款規定：“原告主張撤銷、解除行政協議的，對撤銷、解除行政協議的事由承擔舉證責任。”第十條第三款規定：“對行政協議是否履行發生爭議的，由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。”具體而言，權利主張者就權利根據事實負有舉證責任，對權利有爭執者就權利障礙事實、權利消滅事實負有舉證責任。《行政協議司法解釋》第二十七條第二款規定，人民法院審理行政協議案件，可以參照民事法律規范關于民事合同的相關規定。在有關行政協議存在、成立、效力、撤銷、解除及履行的舉證責任分配方面都可以不同程度的適用民事合同中的相關規定。在行政協議訴訟中，可以適用法律要件分類說（規范說）分配當事人的舉證責任。首先，主張權利存在者，應當就權利發生的法律構成要件事實承擔舉證責任。其次，主張法律行為因有無效或撤銷事由而不發生權利者，應當對于權利障礙規定的構成要件承擔舉證責任。撤銷權的行使即屬此類情形。第三，主張存在使實體法上已發生的權利歸于消滅的事實的，主張者負舉證責任。最后，主張存在使實體法上已發生的權利一時阻卻或永久阻卻事實的，主張者負舉證責任。
就行政協議存在的舉證責任分配而言，相對人作為原告時，就與行政機關存在行政法律關系負有證明責任。在行政協議訴訟中，相對人作為原告提起訴訟的前提是其具有請求權，應就其具有請求權的原因事實負舉證責任，即須就行政協議的存在承擔舉證責任。如果原告未能對其享有請求權這一事實承擔舉證責任或者舉證不充分，要承擔敗訴的不利后果。
（注：上文觀點中的“《行政協議司法解釋》”法律文件全稱為《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》）
（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《行政協議典型案例裁判規則與評析》，人民法院出版社2021年版，第393-394頁。）
