有關《生態環境行政處罰辦法》若干規定理解的探討丨新《處罰辦法》探討與運用

書洋康樂 2023-07-15 發布于遼寧

展開全文

《生態環境行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）自2023年7月1日起施行，原環境保護部發布的《環境行政處罰辦法》（以下簡稱“舊《辦法》”）同時廢止。《辦法》貫徹細化了2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的基本精神和核心內容，適應生態環境保護行政執法新形勢的現實需要，對當事人合法權益提供更為全面和細致的保護。該辦法有幾處規定在理解上有加以探討的必要。

有關處罰種類的規定：

“營收說”可能會對當事人產生較大影響，需要在執法中適當加以適當限制

《辦法》第8條列舉了行政處罰的種類。《辦法》增設“一定時期內不得申請行政許可”的處罰。該處罰種類沒有規定在《行政處罰法》中，不過在《行政處罰法》修訂草案一審稿中曾有“不得申請行政許可”。在其他有關立法中也有體現。《中華人民共和國行政許可法》第78條規定：“行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在一年內不得再次申請該行政許可。”《排污許可管理條例》第40條規定：“排污單位以欺騙、賄賂等不正當手段申請取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬元以上50萬元以下的罰款，3年內不得再次申請排污許可證。”禁止當事人在一定期限內申請許可，從源頭剝奪了當事人一段時間申請許可的資格，屬于行政處罰中的“資格罰”。

《辦法》與《行政處罰法》保持一致，將“沒收違法所得”作為處罰。很多學者認為沒收違法所得僅僅剝奪當事人的不法利益，并不具備懲罰性，不屬于處罰。但在《行政處罰法》將其納入行政處罰后，《辦法》也需要與其保持一致。

“沒收違法所得”是否具備懲罰性在很大程度上取決于如何界定“違法所得”。舊《辦法》規定：“當事人違法所獲得的全部收入扣除當事人直接用于經營活動的合理支出，為違法所得。”這種“利潤說”其實更貼合違法所得的一般理解。如果按照這種界定，“沒收違法所得”不具有懲罰性。但在具體落實過程中，由于當事人主觀不愿配合和客觀認定困難等因素，執法人員界定“經營活動的合理支出”存在較大難度，甚至在部分案件中當事人舉證證明經營活動的支出超過了收入，導致無法沒收違法所得。

《辦法》與舊《辦法》的規定明顯不同，照搬了修訂后的《行政處罰法》的規定，第88條將“違法所得”界定為“實施違法行為所取得的款項”，采納的是“營收說”，在這層意義上體現懲罰性。不過，“營收說”可能會對當事人產生較大影響，需要在執法中適當加以適當限制。

有關責令改正或者限期改正適用程序的規定：

不意味著責令改正或限期改正不需要遵守任何程序

《辦法》第9條第3款規定：“責令改正或者限期改正不適用行政處罰程序的規定。”該規定事實上延續了舊《辦法》第12條第2款的精神，該款規定：“根據最高人民法院關于行政行為種類和規范行政案件案由的規定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規定。”

我國缺乏一般行政程序法，對于責令改正或限期改正之類的行政命令和環境行政命令的程序法也付之闕如，但不意味著責令改正或限期改正不需要遵守任何程序。事實上，責令改正或者限期改正以及行政處罰都屬于行政行為，而且均屬于給當事人帶來不利后果的負擔行為，存在需要共同遵循的程序。

有關行政命令的程序問題，需要從行政程序的理論和實踐中尋找答案。行政法以正當程序原則為其遵循的基本原則之一，該原則要求在可能對行政相對人產生不利效果的行政行為中，行政機關應當執行一定程序，如事先履行告知義務，闡明行為理據，聽取陳述與申辯，提供救濟方式等。

對行政機關而言，正當程序包括三個必要因素：告知義務（事先告知、告知決定的內容和理由、教示救濟途徑等），聽取當事人意見的義務（包括允許卷宗閱覽義務），公正而理性作為之義務。

我國地方立法中的《湖南省行政程序規定》《江蘇省行政程序條例》《山東省行政程序規定》《寧夏回族自治區行政程序規定》對行政行為程序均予以規定。如《湖南省行政程序規定》設專章規定“行政執法程序”，將“行政執法”界定為“行政機關依據法律、法規和規章，作出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政給付、行政征收、行政確認等影響公民、法人或者其他組織權利和義務的具體行政行為。”顯然，這里的行政執法包括了責令改正或限期改正。該規定載明了告知、調查、聽取當事人陳述和申辯等程序。這些程序也是作為行政執法形式之一的行政處罰應當適用的程序。

我國行政法學者姜明安、馬懷德、王萬華各自公布了行政程序法的專家建議稿，這些專家建議稿規定的行政決定的一般程序都包括調查、聽取意見、告知等基本環節，適用于包括行政命令在內的所有行政決定。

對于“責令改正或者限期改正不適用行政處罰程序的規定”的理解不宜簡單機械，不應當理解為凡是行政處罰程序一律不適用于責令改正或限期改正。責令改正或者限期改正也需要遵循如立案、調查取證、告知、決定等程序，這些程序是行政行為或行政決定的一般要求，并非專屬于行政處罰的程序。

有關證據的先行登記保存：

證據的登記保存不屬于行政強制措施，而是屬于行政法中的證據保全

《辦法》第32條和第33條規定了證據的先行登記保存。根據第32條第一款的規定，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經生態環境主管部門負責人批準，執法人員可以對與涉嫌違法行為有關的證據采取先行登記保存措施。采取證據的先行登記保存的前提是：“證據可能滅失或者以后難以取得”。這與《行政處罰法》第56條的規定保持一致。有必要對證據的先行登記保存的性質加以分析。

有觀點認為先行登記保存屬于行政強制措施。筆者不以為然。根據《中華人民共和國行政強制法》第2條第二款的規定，行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施的目的是制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等，采取的措施是對人身自由的暫時性限制，或者對財物的暫時性控制，這些措施必然影響到當事人的正常活動。但證據的先行登記保存僅以保存證據為目的，保存證據的措施并不必然需要對人身自由或財物施加限制，也并不必然影響當事人的正常活動。

可以比照《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）中的證據保全和保全（財產保全和行為保全）之間的關系來理解證據的先行登記保存和行政強制措施之間的關系。《民事訴訟法》對證據保全和保全作了明確區分，分別規定在第六章和第九章。《民事訴訟法》第84條第1款規定：“在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，當事人可以在訴訟過程中向人民法院申請保全證據，人民法院也可以主動采取保全措施。”證據保全的前提和證據的先行登記保存完全相同。《民事訴訟法》第103條第一款規定：“人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人其他損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定采取保全措施。”保全適用的前提是“可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人其他損害”，目的是避免損害擴大，這一點和行政強制措施相同。行政強制措施的目的是“避免危害發生、控制危險擴大等”。在民事訴訟語境下，保全的目的指避免當事人私人損害的擴大。采取的保全措施包括查封、扣押、凍結等，也與行政強制措施基本相同。行政強制措施和保全在功能上相對應，而證據的先行登記保存和證據保全在功能上相對應。

因此，證據的登記保存不屬于行政強制措施，而是屬于行政法中的證據保全。證據的先行登記保存必須符合比例原則。僅僅以保存證據為目的時，采取的先行登記保存措施應以保存證據所必要為限度，選擇對當事人權益損害最小的方案實施，盡量不影響當事人的正常活動或者將影響減少到最小。

作者系中國政法大學教授

environmental

中國環境APP