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綜合行政執法改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要工作。黨的十九屆四中全會提出：“進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平”，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，提出在鄉鎮試點“一支隊伍管執法”。2020年，浙江省委省政府提出要把“大綜合一體化” 行政執法改革作為法治政府建設的重大標志性成果來打造。2021年，桐廬縣成為全省首批縣域集成綜合行政執法改革的試點縣，按照整體政府理念，以數字化改革為牽引，聚焦機構調整、職權重構、監管執法體系再造、隊伍建設等，積極整合行政執法資源，初步構建了高效協同的綜合行政執法體系，取得一定成效。對此，吳偉強教授等深入剖析了集成綜合行政執法改革的縣域經驗、風險，并提出對策建議。
一、縣域集成綜合行政執法改革要破解的主要問題 為了促進經濟社會發展，國家賦予了鄉鎮更大的管理權和執法權。但隨著法律法規調整，編制卻日益壓減，需要統籌執法力量。為此，桐廬于2006年在城市管理領域實施“相對集中處罰權”改革，2019年在分水鎮推行“執法下沉”和“一支隊伍管執法”。但由于“條塊分割”，部門、鄉鎮各自為戰的局面未能徹底扭轉，監管與執法未能形成有效銜接。
1. 執法人員不足，執法事項“看得見管不著”。受基層機構編制限制，可以下沉的專業執法編制數量和人員力量捉襟見肘，如規劃和自然資源局專業執法人員僅4人，應急管理局僅3人，教育、經信、商務等部門沒有專門的執法人員，無人可下沉。 2.鄉鎮差異明顯，成功模式難以復制。各個鄉鎮（街道）因自身條件不同，改革需求和治理要求不盡相同。城區街道、中心鎮人口多，反復要求配強力量，做強保障；但偏遠山區鄉鎮地廣人稀，社會矛盾不突出，相同改革模式容易造成執法隊伍利用率不高，甚至出現投閑置散。 3.上級機關統籌不力，“放管服”不足。行政機關監管執法力量普遍薄弱，部分單位忙于處理矛盾糾紛，如人社部門年處理勞動糾紛近千件，無法把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來，加上監管手段單一，執法支撐薄弱，存在“一放了之”“一放就亂”的問題。 4.執法職權分散，制約綜合執法。在條塊分割的執法管理模式下，不可避免地存在法律的“競合”造成的法律適用爭議，以及相伴相生的違法行為交叉問題。如渣土傾倒屬于固廢的環保處理，建筑垃圾歸綜合執法，倒在田里由土地管理部門處理，倒在河塘由水利部門處理。2019年以來，桐廬縣依法治縣辦協調各類交叉爭議達7類。而在條線執法體制下，執法部門各自為戰，如耕地破壞鑒定職責爭議、違法建筑領域非法占地和未取得規劃許可兩次查處等問題，部門間專業認定、檢驗鑒定銜接不暢，地方政府難以統籌。 5.執法規范化、專業化建設乏力。公安、綜合執法、交通運輸、市場監管等單位案件辦理數量較多，2020年上述部門一般程序處罰數量占全縣總量的75.6%，執法人員辦案能力較強；但教育、發改等單位側重在服務保障，辦案較少，甚至從未開展過執法辦案工作，執法能力不強，陷入“不會辦不辦”，“不辦更不會辦”的怪圈。 二、縣域集成綜合行政執法改革的主要做法 2020年8月17日全省法治政府建設暨綜合行政執法改革推進會上，省委書記袁家軍明確提出：“通過扁平化大部制改革，探索縣域'一支隊伍管執法’的新路徑，有條件可以去試”。桐廬縣在2020年9月底申報縣域集成綜合行政執法改革方案，2021年6月29日浙江省政府辦公廳出具《關于同意桐廬縣和金華市婺城區開展“大綜合一體化”行政執法改革的復函》。桐廬在全縣范圍內正式展開此項改革，構建了5個體系，實現了5個轉變。
1.構建高效能的指揮協調體系，變“條塊分割”為“一體化執法”。一是建立縣鄉一體的指揮機構?？h政府成立行政執法指揮中心，實現投訴執法統一受理、執法監管力量統一調度；鄉鎮（街道）依托“基層治理四平臺”綜合信息指揮室，統籌指揮調度轄區基層站所、綜合執法隊等力量，實現“一支隊伍管執法”。二是建立高效的案件處置機制。建立縣鄉一體化指揮運行機制、調度規則，明確緊迫性案件、非緊迫性案件、復雜歷史遺留案件、重大疑難案件的不同派件和反饋規則，推動執法高效協作、聯動處置。三是建立行政執法協調機制。出臺《桐廬縣職權邊界爭議協調處理辦法》，賦予縣綜合執法辦首調責任，確因爭議復雜難以達成一致意見的，報縣委依法治縣辦通過協調會議、專家論證等途徑協調解決。 2.構建全覆蓋的整體監管體系，變“有形覆蓋”為“有效覆蓋”。一是分類監管清單化。鄉鎮（街道）統籌基層站（隊、辦）和網格員，承擔區域內橫向巡查發現責任；行業主管部門以“雙隨機抽查”“重點監管”“行業治理”等，落實行業內縱向專業監管責任；綜合執法部門以執法檢查進行監管補位和監督，形成齊抓共管的整體政府監管網絡。二是推行“一次檢查”。建立以村、企、街、居民小區、產業園區等為單元的綜合查一次清單，建立事項取證要點和檢查標準，推動檢查結果、檢查證據互認；從基層治理職能交叉、管理難度最大的高頻“一件事”入手，全面解構“審批、監管、執法”全鏈條，形成監管全閉環。目前，已在農村建房、養老安全、餐飲安全等領域先行實踐，進一步減少執法擾民擾企，提升執法效率。三是構建“一案一鏈”。推動掌上執法、手持執法單兵裝備、記錄儀和在線云存證平臺連接，現場檢查視頻、現場取證、整改通知書等實時上鏈，實現檢查過程、整改結果可追溯。建立主動發現和投訴舉報案件比率、行政檢查問題發現率、案件轉化率三項考核指標，提升監管能效。 3.構建全閉環的行政執法體系，變“九龍治水”為“攥指成拳”。一是整體優化職權。整合規資、住建等27個領域行政處罰權，由縣綜合行政執法局統一行使。第一批綜合行政執法事項目錄清單包含25個領域2201個事項，綜合行政執法事項占48%。二是整體優化力量。統籌平衡縣域執法力量，轉綜合執法人員61人、轉監管55人，減少股級事業單位5個。在城區街道和4個中心鎮設立綜合執法中隊（中隊力量在6至27人不等），實施片區化管理，在小鄉鎮派駐執法分隊（分隊力量在2-3人），保障執法工作，接受中隊業務指導監督。下沉基層執法人員122人，下沉率77.2%，有效破解基層“看得見管不著”等問題。三是整體閉環管控。以行政處罰事項清單為核心，關聯審批、監管事項清單，探索建立監督規則，開展“一案一質檢”，推行被處罰人“一案一評”等，構建審批、監管、處罰、監督、評價的“大執法”全過程閉環。結合《行政處罰法》修訂，整合18個部門執法制度和文書，規范詢問筆錄、構建全流程執法制度14項、指導文書58份，構建檢查、調查、調解、法制審核、決定、執行、公開、行刑銜接和復議訴訟的“小執法”全流程閉環，不斷提升執法公信力。 4.構建集成式的場景應用體系，變“傳統治理”為“數字治理”。建成了行政執法數字化平臺，多場景聚合。一是多渠道案源歸集場景。通過數字化改革和“城市大腦”建設，集成“互聯網+監管”平臺、12345、967000、基層治理四平臺等案源信息，實時歸集、實時感知預警。二是跨部門協同監管場景。開發全縣“監管計劃統籌”、“監管一件事”等模塊，完善監管計劃上報、分析、統籌、分類研判、發起綜合監管等全過程程序，并根據事件不同場景，可一鍵發起“綜合查一次”。三是執法高效處置場景。實行案件統一交辦、反饋，強化平臺在線實時處置，通過GIS地圖實時展現案源信息，就近調度執法人員、車輛、設備等資源，快速、有效、精準處置事件，打造緊迫性案件處置“1分鐘響應、3分鐘出門、15分鐘到場”行政執法快速處置圈。四是執法司法一體化場景。推動復議訴訟一鍵線上舉證，涉刑案件一鍵移送，非訴案件自動申請執行，提升執法效率，為執法人員減負。 5.構建專業隊伍建設體系，變“物理整合”為“化學融合”。一是加強隊伍歸屬。執法人員實施統一招錄、統一培訓、統一調配、統一管理、統一著裝、統一標識等“六統一”；派駐鄉鎮執法人員開啟部門、鄉鎮雙晉升通道，年終獎金就高發放，執法輔助人員參照公安機關輔警待遇，激發干事熱情；加強專職法制人才建設和公職律師全覆蓋行動，法制審核人員占執法人員總量的7.2%。二是加強硬件配備。增配執法記錄儀、無人機、單兵裝備等，調配執法專用車16輛；高標準建設執法辦案管理中心，合理設置辦事大廳、指揮室、辦案區、詢問室、證據庫等，實現辦案流程“一條龍”。三是加強業務賦能。探索教科書式執法，編制執法人員法律課，制作教學視頻片，推行“師徒跟學”執法實踐，開展行政執法能力專項提升行動，對162名行政執法人員分批次全封閉、綜合性、全科型輪訓，全面提升執法人員專業能力。 三、縣域集成綜合行政執法改革的主要成效 桐廬縣縣域集成綜合行政執法改革在2021年省委深改委13次會議、全省“大綜合一體化”行政執法改革推進會、數智杭州建設攻堅年推進大會上均作了典型發言，省政協、省高院等10余個省市重點部門密集前來調研指導，在全省形成一定的影響力，具有一定的代表性。
1.行政執法更加高效協同。2021年以來，通過指揮平臺，協同處置事件5683起，現場處置時間平均減少40分鐘以上?？h指揮中心發起全縣性重大執法活動7次，查處重大案件60余起，解決歷史遺留難題50余個，重大執法活動從發起到執行縮短至7個工作日。如“沙場練兵”行動4個月內檢查轄區砂石加工經營企業90家，關停不達標企業63家，清退非法占用耕地119.95畝，復綠林地園地23畝，平整建設用地超11萬平方米，一舉解決20余年久治未決的頑疾。 2.行業監管更加綜合有效。人均次檢查事項提升3倍，多頭、重復檢查次數減少60%，切實避免執法擾企。如“平安春節”專項檢查行動在安全生產、疫情防控等領域開展了跨部門、跨層級的聯合執法檢查行動，按照煙花爆竹企業、超市、商場等主體制定不同檢查表單，各鄉鎮（街道）統籌基層站所和鎮街力量171人，部門支撐下沉執法力量 56 人，按照“必查+補充”清單，一支檢查隊伍檢查多樣事，對煙花爆竹、食品安全、建筑工地等 10 個行業 680家重點單位開展全方位執法檢查，檢查整改問題 471 個，成效顯著。 3.執法行為更加專業規范。綜合行政執法隊伍專業化的效果逐漸體現，2021年1-8月，縣綜合行政執法部門辦理行政處罰案件1856件，與2019年同比增長146%，受理執法投訴舉報557件，同比下降14%。行政執法全過程記錄、執法決定法制審核、行政處罰結果公開、行政執法全程網辦均達100%，在2021年行政執法案卷評查中，綜合執法部門問題案卷率比一般部門少45%；2021年該縣行政爭議發案量同比下降27.8%，行政案件實現零敗訴、零糾錯，是杭州市行政爭議案件最少、敗訴糾錯率最低的區（縣）。 4.基層治理更加健全完善。在屬地形成執法人員、監管人員、網格員、調解員互相支撐機制，真正使鄉鎮“權責一致”，“看得見管不著”問題得到有效解決。違法建房、占用耕地、傾倒渣土、旅游投訴、勞動爭議解決等原本需要縣級部門處理的事項，在鄉鎮層面解決率達到80%，簡單易發現事項違法行為在24小時內處置率達到90%，基層治理能力明顯得到提升。 四、深化縣域綜合執法改革亟待解決的問題 1.執法資格管理模式不符合執法人員高效配置。目前行政執法人員沒有單獨序列管理，執法資格依附于法定的執法主體，無法轉到其他執法單位，且參公人員、公益一類事業單位人員、自收自支事業單位人員混雜，導致執法機構無法進一步精簡，執法人員不能高效統籌使用。同時對證據互認、跨部門跨領域執法、“綜合查一次”帶來制度障礙，加大執法成本。
2.執法手段難以支持處罰權集中，執法成本疊加。在行政處罰權未從原部門剝離前，掌握審批權的行政機關做出的處罰，因其擁有審批權，對行政相對人更有約束力。而在行政處罰權逐漸向執法機關轉移后，執法機關做出的處罰對行政相對人的約束力并不強。存在執法成本疊加的風險。 3.行政執法協調溝通成本增加，減損行政效率。原本可以由一個行政機關主要負責人協調解決的問題，要上升到多個部門以及更高層次的領導來協調，需要更專業的部門和人員理清法律和職權關系，使得行業主管部門與綜合執法部門之間的協調溝通成本顯著增加，部分抵消綜合行政執法改革帶來的行政效率。 4.執法人員流失的風險。綜合行政執法人員長期處于高壓滿負荷狀態。目前，綜合行政執法局人員流出流入比率比一般行政執法部門大，反映出綜合行政執法工作的艱辛。如何保持一支相對穩定的職業化專業化執法隊伍，也是綜合行政執法改革必須要深入研究的重要課題。 五、深入推進綜合行政執法改革的建議 1.以高效為原則，探索執法人員編制管理新機制。建議綜合考慮管理人口、行政區域面積、經濟等因素，對行政執法人員重新核編，并進行單獨序列編制管理。除特殊的專業領域外，其他執法人員統一配發縣域通用執法證件，日常以所在行政機關名義開展執法工作，同時接受縣級政府統一指揮協調，在縣級政府指令下，可以在縣域范圍內開展其他領域、部門的執法工作。并按照執法責任區域范圍和相對集中、重心下移、城鄉覆蓋、事隨人走的原則，執法人員和執法事項逐步向綜合行政執法機構轉移，最終實現縣域“一支隊伍管執法”。 2.以專業為界面，探索監管事項動態調整機制。建議依托國家“互聯網+監管”系統，進一步細化監管清單、明確監管的標準、方式和頻率，便于執法人員操作。在此基礎上，以“高頻、簡單、綜合”監管事項（以下稱“一般監管事項”）為界面，把專業監管事項和一般監管事項的界面進行動態管理，專業的交給行業部門，一般監管事項按照“事隨人走”的原則，逐漸交給綜合行政執法部門，真正破解監管和執法職責邊界不清的問題。 3.以高頻高危事項為重點，實施監管執法的標準化。桐廬縣的綜合行政處罰事項占行政處罰事項的7%左右，高頻執法事項在200項左右。其中房地產、金融、燃氣、食品安全、特種設備等管理領域，直接關系到人民群眾生命財產安全，不容有失，為了減少此類高頻高危事項的發生并降低執法成本，要全面分析該類事項的特征，探索監管和執法的標準化，設計監管導則和執法導則，詳細分解每個細節的監管方法和執法方法，并設計相應標準，既促使管理對象盡可能減少違法行為，又便于監管執法者標準化監管和執法，降低執法成本。 4.以數字化為抓手，加強行政執法數據歸集使用。建議進一步打通各類數據平臺通道，加強行政執法監管平臺和信用信息、司法審判、審批、社會投訴舉報、第三方平臺等數據流通，加強監管信息歸集共享，形成完整的“數據收集、數據處理和數據服務”鏈條。充分運用大數據等技術，加強數據挖掘，提升自動分析功能，加強對風險的跟蹤預警，預測未來可能發生的變化。 5.以穩定為核心，完善綜合行政執法隊伍保障機制。建議推行以遠程監管、移動執法、預警防控為特征的非現場監管執法模式，提升監管執法精準化、智能化水平，進一步減輕執法人員工作量。加強激勵機制建設，在職務和職級晉升、領導干部提拔、相關評優評先中，將更多名額向一線行政執法人員傾斜。建立執法人員履職盡責清單，實施盡職免責機制，減輕執法人員思想負擔。 |
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