伊士國：強化對監察委員會檢察監督的理論審思與實踐進路

新用戶38922816 2023-09-20

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【內容摘要】我國現行對監察委員會監督體系的不足，凸顯了強化對監察委員會檢察監督的必要性。檢察機關“法律監督機關”的憲法定性、我國《憲法》和《監察法》規定的“互相制約”條款、我國《刑事訴訟法》和《監察法》對檢察機關“職務犯罪偵查權”的規定，則為強化對監察委員會檢察監督提供了可行性。但是，由于我國國家權力體系中檢察權與監察權的不平衡，強化對監察委員會檢察監督還面臨一些難題與障礙。為此，應進一步深化國家監察體制改革，在協調與平衡檢察權與監察權關系的基礎上，通過體制設計的途徑，為強化對監察委員會檢察監督提供實踐進路，主要包括檢察機關對監察委員會立案的監督、對監察委員會調查活動的監督、對監察委員會移送案件的依法審查、批準逮捕、提起公訴以及對監察人員職務犯罪進行立案偵查。

【關鍵詞】監察權檢察權檢察監督互相制約法律監督機關

文章來源：《政法論叢》2023年第4期

因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。

國家監察體制改革是“牽一發而動全身”的重大政治體制改革。從國家監察體制改革實踐來看，成效比較顯著，我們不僅通過修改《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、制定《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）、《中華人民共和國政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）等，為國家監察體制改革提供了法治框架和法治保障，做到了“重大改革于法有據”，還依法整合了各種反腐資源和力量，組建了“中國特色反腐機構”監察委員會，實現了對所有行使公權力公職人員監察的“全覆蓋”，構建了集中統一、權威高效的反腐體制，初步實現了“不敢腐、不能腐、不想腐”的目標。但是，與國家監察體制改革相伴隨的另一個問題日益引起理論界與實務界的重視，即在監察委員會集中統一、權威高效開展反腐敗工作的同時，如何對監察委員會進行有效監督，以避免出現“燈下黑”？換言之，如何對監督者進行再監督，以避免監督者濫用監督權？這一問題非常重要，既關涉到監察委員會依法規范運用監察權，也關涉到被監督者權利的保障，甚至可以說關系到國家監察體制改革的成敗。為此，理論界與實務界圍繞如何加強對監察委員會的監督問題進行了較為深入研究，既包括對現有幾種法定監督形式的研究，也包括對新型監督形式的探索，其中，強化對監察委員會檢察監督日益引起了理論界與實務界的關注。正如有學者指出：“在監檢關系中，應強化檢察權對監察權的法律監督?！被诖耍疚膶ΡO察委員會的檢察監督問題進行理論上的審思，并對如何強化對監察委員會檢察監督進行體制上的設計，以為強化對監察委員會的監督提供有益的參考。

一、現有監督不足：強化對監察委員會檢察監督的必要性

正如有學者指出的，“基于權力博弈邏輯，國家監察體制改革塑造了集高效、權威和強功能于一體的監察權，……導致一定程度的法治風險。”因而，為了防止和化解國家監察體制改革中出現法治風險，使監察權能夠在法治軌道上正確運行，我國《憲法》和《監察法》等設計了較為嚴密的對監察委員會的監督體系，以通過對監督者的再監督，實現對監察委員會既“授權”又“控權”的有機統一。

（一）對監察委員會監督體系之設計

為把“國家監察體制改革進程及改革后形成的體制納入法治軌道”，我國《憲法》和《監察法》等設計了外部監督與內部監督相結合的對監察委員會的監督體系，主要包括：

第一，人大及其常委會監督。由我國民主集中制的憲法原則和人大制度的政權組織形式所決定，我國各級監察委員會盡管與同級黨的紀律檢查機關合署辦公，但其作為我國新型的國家機關即監察機關，必須要由同級人大及其常委會選舉產生，對其負責，并受其監督。但與“一府兩院”受人大及其常委會監督有所不同的是，監察委員會不向同級人大報告工作，只向同級人大常委會作專項工作報告，原因主要在于，“如果監察委員會向同級人大報告工作，很容易在事實上形成一種'權力對沖’狀態，即在'權力機關監督監察機關’與'監察機關監督權力機關組成人員’之間出現一種雙向牽制。”這種做法雖然有一定合理性，但可能會影響人大監督監察委員會效果。

第二，審判機關、檢察機關、執法部門的制約。盡管從嚴格意義上講，制約不同于監督，但從寬泛意義上講，制約也是一種監督，且通過程序制約機制的設計，比監督的剛性更強。我國《憲法》和《監察法》規定了“互相制約”條款即“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”，以通過“互相制約”辦案程序機制的設計，發揮審判機關、檢察機關、執法部門的制約作用，對監察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件的活動進行監督，以避免監察委員會違法行使監察權。

第三，民主監督、社會監督、輿論監督。根據我國《監察法》第54條之規定，監察委員會行使監察權，還要接受民主監督、社會監督、輿論監督。其中，所謂民主監督主要是指人民政協或各民主黨派等主體對監察委員會行使監察權進行的監督，所謂社會監督主要是指公民、法人或其他社會組織對監察委員會行使監察權進行的監督，所謂輿論監督是指社會各界通過廣播、影視、報紙、雜志、網絡等傳播媒介，表達意見形成輿論，對監察委員會行使監察權進行的監督。這三者的共同之處都是以非黨政機關為主體開展的監督，也是非執政權或國家權力監督，與黨政機關開展的執政權或國家權力監督相輔相成，共同構成了對監察委員會的監督體系。

第四，監察委員會自我監督。除了外部監督之外，我國《監察法》還建立了監察委員會自我監督機制，通過設置專門的內部監督機構，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督，并規定了對打聽案情、過問案件、說情干預的報告和登記備案制度，規定了對監察人員實施回避制度，規定了對監察人員脫密期管理和辭職、退休后從業限制等自我監督的制度，通過這些自我監督機制以監督和防范監察人員濫用職權，避免出現“燈下黑”問題。

（二）對監察委員會監督體系之不足

盡管我國《憲法》和《監察法》試圖構建一個完善的對監察委員會監督體系，但受各種因素影響，特別是國家監察體制改革尚處于初步階段，一些重大理論與實踐問題有待進一步研究與證實，導致對監察委員會監督體系還存在一些不足，具體言之：

其一，就人大及其常委會監督而言，盡管人大及其常委會可以監督同級監察委員會，但監察委員會有權對人大及其常委會機關的公務員進行監察，雖然從理論上說這兩者并不矛盾，但從實踐來看，可能會形成一種“權力對沖”的狀態，影響人大及其常委會對監察委員會的監督。即一方面，監察委員會對人大及其常委會機關的公務員的監察，會在一定程度上影響人大及其常委會對監察委員會的監督；另一方面，人大及其常委會也可能利用對監察委員會的監督權，來牽制監察委員會對其機關的公務員公職行為的監察。此外，由人大及其常委會國家權力機關的身份和地位所決定，人大及其常委會只能對監察委員會進行工作監督和法律監督，而不能進行個案監督，不能對監察委員會的辦案全過程進行監督，如此，監督的針對性和有效性將得不到保證。

其二，就審判機關、檢察機關、執法部門的制約而言，由于監察委員會與同級黨的紀律檢查機關合署辦公，這樣就導致監察委員會的政治地位實際上高于審判機關、檢察機關、執法部門，難以形成平衡的互相制約關系，且審判機關、檢察機關對監察委員會的制約主要是一種“事后”的監督，在監察委員會立案、調查環節，審判機關、檢察機關無法對監察委員會進行監督，這樣就導致審判機關、檢察機關、執法部門難以對監察委員會進行有效監督。

其三，就民主監督、社會監督、輿論監督而言，盡管民主監督、社會監督、輿論監督有利于發揮外部各級各類社會力量對監察委員會監督的優勢，但由于民主監督、社會監督、輿論監督都屬于非執政權或國家權力監督，因而相較而言，民主監督、社會監督、輿論監督均存在專業性不足、權威性不足的弊端，既無法憑借專業知識對監察委員會開展專業監督，也無法運用權力資源對監察委員會開展“硬碰硬”的監督。

其四，就監察委員會自我監督而言，盡管監察委員會自我監督具有熟悉情況、專業性強等優勢，但監察委員會自我監督不可避免具有自我監督的一般性弊端，如內部監督主體缺乏相對獨立性，難以開展監督；內部權力分工不平衡，不敢開展監督；內部監督意識不強，“不愿”開展監督等。正如有學者指出：“由于內部監督的對象是本單位同事，各種關系、人情錯綜復雜，極易影響到監督工作的進行，而且監察機關長期進行監察工作，掌握了大量職務犯罪的案件和經驗，本身就具有一定的偵查和反偵查能力?！碧貏e是在自我監督與外部監督不能有效銜接，并未形成權力均衡分布及相互工作程序交叉的情況下，自我監督的效果更難以得到保證。

綜上所述，盡管現行對監察委員會的監督體系堅持了外部監督與內部監督相結合，實體審查與程序控制相銜接，具有一定的優勢，但受制于上述各個監督主體自身的特點，各個監督均存在自身的不足，導致這一監督體系尚未形成完整的監督閉環，對監察委員會的監督存在空白或薄弱之處。如根據權威媒體報道，“2022年全國紀檢監察機關對紀檢監察干部立案2200余件，處分2300余人?！币蚨瑸榧訌妼ΡO察委員會的監督，形成監督閉環，我們有必要強化對監察委員會的外部監督，特別是其他國家機關的權力監督和專業監督，以剛性的“權力制約”和專業的“精準監督”對監察委員會進行有效約束。而強化對監察委員會的檢察監督，不失為一種好的選擇。因為檢察機關作為國家法律監督機關對監察委員會開展監督，既是一種其他國家機關開展的外部監督，也是一種強硬的國家權力監督，還是一種專業的“精準監督”，在監督監察委員會方面具有天然的獨特優勢。

二、現有法律制度資源：強化對監察委員會檢察監督的可行性

要完善我國現行對監察委員會的監督體系，正如周葉中教授所指出的，“首先應從可行性和中國的國情出發，否則方案設計得多么完美都將毫無意義。其次要充分利用現有法律資源，尤其是憲法資源?！倍鴱奈覈F有法律制度資源來看，強化對監察委員會檢察監督，不僅具有必要性，而且還具有可行性，可以在改革代價最小、法律資源成本最低的情況下完善對監察委員會監督體系，具體說來：

（一）檢察機關“法律監督機關”的憲法定性

根據我國《憲法》第134條和136條的規定，檢察機關是一種獨立類型的國家機關，不同于權力機關、行政機關、審判機關和軍事機關，且是一種具有社會主義國家鮮明特色的法律監督機關。檢察機關作為我國的法律監督機關，通過行使檢察權依法對有關機關和人員的行為是否合法進行監督，以保障法律統一正確實施。但是，隨著國家監察體制改革的進行，在檢察機關的反貪、反瀆和預防部門職能、機構轉隸后，許多人認為檢察機關不再是法律監督機關了。對此，筆者認為，盡管職務犯罪偵查權是檢察機關最具剛性的職權，是檢察機關“法律監督機關”憲法定性的主要依據之一，但其并不是檢察機關的全部職權，也不是檢察機關“法律監督機關”憲法定性的全部依據，因而，檢察機關職務犯罪偵查權的轉隸并不意味著檢察機關“法律監督機關”憲法定性的喪失，且根據《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）、《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）的規定，檢察機關目前還享有部分職務犯罪偵查權。此外，從某種程度上說，檢察機關職務犯罪偵查權的轉隸，還有利于強化檢察機關“法律監督機關”的憲法定性。這是因為，在國家監察體制改革之前，檢察機關既享有職務犯罪偵查權，也掌握職務犯罪偵查權的監督權，同時扮演著“運動員”和“裁判員”的角色，難免存在自我監督弊端。而在檢察機關職務犯罪偵查權轉隸后，檢察機關可以專門從事檢察監督，可以在很大程度上摒棄“自偵、自捕、自訴”自我監督的弊端。

那么，在檢察機關“法律監督機關”的憲法定性未變的情況下，檢察機關是否可以法律監督機關的身份對監察委員會開展監督呢？從法理上來說，應該是可行的。具體言之：其一，檢察機關作為法律監督機關，其主要任務是以國家的名義對法律的實施和遵守進行監督，以保障法律統一正確實施。目前，根據我國《憲法》和相關法律的授權，檢察機關作為法律監督機關對司法機關、行政機關實施法律的活動進行監督，而監察委員會依法行使監察權也是重要的法律實施活動，理應接受檢察機關的監督，以保障《監察法》等相關法律的統一正確實施。其二，檢察機關作為法律監督機關，“并不是面面俱到，事必監督。它的監督應當以是否危害國家利益為標準，只有發生了危害國家利益的行為，檢察機關才予以監督?！倍O察人員職務犯罪的行為從性質上說應屬于危害國家利益的行為，理應由檢察機關代表國家予以監督，而不能僅由監察委員會進行自我監督。其三，檢察機關作為法律監督機關，其監督對象包括偵查機關，其通過對偵查機關的偵查活動進行監督，特別是通過對偵查機關違法行為的糾正糾偏，以防范偵查權對公民合法權益的侵犯，維護法律統一正確實施。所以，在國家監察體制改革前，檢察機關不僅對公安機關的刑事偵查權進行監督，還對其自身享有的職務犯罪偵查權進行監督。但在檢察機關職務犯罪偵查權轉隸到監察委員會后，檢察機關職務犯罪偵查權轉化為了監察委員會調查權，卻不受檢察機關監督。這樣就使監察委員會調查權處于法律監督的“空白狀態”，也意味著檢察機關不能對監察委員會的調查活動進行監督。但實際上調查權與職務犯罪偵查權大同小異、本質相似、強度相當、目的一致，即“監察委員會對于涉嫌犯罪的調查同公安機關的偵查在性質上應該是一樣的”，一旦濫用，都會對公民的合法權益造成損害，理應受到檢察機關代表國家的監督。這一點類似于公安機關作為刑事案件偵查機關要接受檢察機關的監督。因而，為彌補對監察委員會調查權法律監督的“漏洞”，維護法律統一正確實施，理應由檢察機關代表國家對其進行監督。

（二）我國《憲法》和《監察法》規定的“互相制約”條款

如前所述，為了加強對監察委員會的監督，我國《憲法》和《監察法》規定了“互相制約”條款，設計了“互相制約”的程序制約機制。從該條款的規定可以看出，在監察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件過程中，監察委員會與檢察機關存在互相制約關系，也即檢察機關可以對監察委員會進行監督。

根據我國《監察法》和《刑事訴訟法》等相關法律的規定，檢察機關對監察委員會的制約主要體現在以下幾個方面：一是對監察委員會移送起訴的已采取留置措施的案件，檢察機關在對犯罪嫌疑人先行拘留后，有權依照《刑事訴訟法》關于強制措施的規定進行審查，視情況決定對被調查人是否采取強制措施以及采取何種強制措施，如逮捕、取保候審或者監視居住等。這就意味著檢察機關通過對監察委員會移送案件的依法審查，避免對被調查人非法采取強制措施，以督促監察委員會依法辦案。二是對監察委員會移送的案件，檢察機關有權依照《刑事訴訟法》關于提起公訴的規定進行審查，視情況作出起訴或不起訴的決定。盡管監察委員會經調查后，認為案件犯罪事實清楚，證據確實、充分，應由檢察機關依法提起公訴，但檢察機關并不是“自然而然”地就提起公訴，而是要依照《刑事訴訟法》的規定對監察委員會移送的案件進行審查，只有在該案件符合《刑事訴訟法》規定的三個條件即“犯罪事實已經查清”、“證據確實、充分”、“依法應當追究刑事責任”時，才能作出起訴決定。另外，如果監察委員會移送的案件有《刑事訴訟法》規定的不起訴的情形時，在經上一級檢察機關批準后，檢察機關有權依法作出不起訴的決定。這就意味著監察委員會的調查權要服務和服從于檢察機關的公訴權，并接受檢察機關公訴權的監督，以避免監察委員會濫用調查權。三是對監察委員會移送的案件，檢察機關有權依照《刑事訴訟法》關于證據的規定進行審查，如果發現證據不確實、不充分，需要補充核實的，有權退回監察委員會補充調查，必要時還可以自行補充偵查。這也是檢察機關作為法律監督機關對監察委員會進行監督的一個重要方面，檢察機關有權對監察委員會收集的證據是否達到《刑事訴訟法》規定的證據標準進行審查，并有權要求監察委員會補充調查，必要時還可以通過自行補充偵查對監察委員會進行監督。

綜上所述，根據我國《憲法》和《監察法》規定的“互相制約”條款，檢察機關事實上是可以對監察委員會進行監督的。但是，目前檢察機關對監察委員會的監督還不夠全面、系統，還存在一些不足之處：一是檢察機關對監察委員會的立案無法進行監督，難以避免出現“選擇性立案”的問題。而從我國《憲法》和《監察法》規定的“互相制約”條款的精神出發，檢察機關應對監察委員會的立案進行監督，這樣不僅有利于加強權力制約，還有利于從源頭上杜絕冤假錯案。例如，根據我國《憲法》和《刑事訴訟法》規定的另一個“互相制約”條款即“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”，檢察機關有權對公安機關的立案進行監督，以避免公安機關在立案方面上的“恣意”，保障公民的合法權益。正如有學者指出：“在憲法中專門對人民法院、人民檢察院和公安機關的關系規定了'互相制約’，是有其特別重要意義的，這體現了對公民基本權利保障的憲法價值?！倍鴱牧⒎夹g上講，我國《憲法》中兩個“互相制約”條款的精神應該是一致的，都體現了對國家權力的制約以及對公民權利的保障。所以，根據我國《憲法》和《監察法》規定的“互相制約”條款精神，檢察機關對于監察委員會的立案應進行監督，以加強對監察委員會權力的制約以及對被調查人權利的保障。二是檢察機關對監察委員會的調查活動無法進行監督，難以避免出現“違法辦案”問題。如前所述，盡管檢察機關可以在監察委員會調查結束后，對監察委員會移送的案件進行審查，從而達到事實上監督監察委員會調查活動的效果，但這種監督只是一種事后監督和結果監督，并不是一種事中監督和過程監督，難以對監察委員會調查過程中的違法行為及時進行糾偏，也難以對被調查人受損的權益及時進行救濟。所以，根據上述我國《憲法》和《監察法》規定的“互相制約”條款精神，再加上“檢察權的法律監督屬性自然蘊含了對監察委員會調查行為予以監督的憲制安排，是檢察權法律監督性質的自然延伸”，檢察機關應對監察委員會的調查活動進行監督，以保證監察委員會的調查活動在法治軌道上運行。

（三）我國《刑事訴訟法》和《監察法》對檢察機關“職務犯罪偵查權”的規定

伴隨著國家監察體制改革，檢察機關之前掌握的職務犯罪偵查權轉化為了監察委員會的調查權，但檢察機關并非不再享有任何職務犯罪偵查權。根據我國《刑事訴訟法》和《監察法》的相關規定，檢察機關仍享有一定職務犯罪的偵查權，具體言之：其一，根據我國《刑事訴訟法》第19條的規定，檢察機關不僅享有對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的立案偵查權，還享有對公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件的立案偵查權。需要說明的是，由于監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察，因而，監察委員會也享有對上述案件的立案調查權。也就是說，檢察機關對上述案件的立案偵查權并不是專享的，監察委員會也可以對上述案件進行立案調查。我國《刑事訴訟法》第19條中的“可以由人民檢察院立案偵查”用語也說明了這一點。至于哪些案件應由檢察機關立案偵查，則應依據最高人民檢察院印發的《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪若干問題的規定》執行。其二，根據我國《刑事訴訟法》第170條、《監察法》第47條的規定，檢察機關享有對監察委員會移送案件的補充偵查權。根據上述規定，檢察機關可以對監察委員會移送的所有案件進行補充偵查，這在某種程度上意味著檢察機關可以對所有職務犯罪案件進行偵查，這“似乎”拓寬了我國《刑事訴訟法》第19條規定的檢察機關立案偵查范圍。但是，檢察機關的這一補充偵查權不是立案偵查權，且是有限制條件的：一是不能主動行使，只能對監察委員會移送的案件進行補充偵查，即檢察機關只能主動對我國《刑事訴訟法》第19條規定的上述案件進行立案偵查，對其他職務犯罪案件則無權主動進行立案偵查，只能被動地進行補充偵查。并且如果是監察委員會移送的我國《刑事訴訟法》第19條規定的上述案件，檢察機關也只能被動進行補充偵查。二是不能優先行使，即“退回補充調查”在順序上優于“自行補充偵查”，且只有在“必要時”才能行使。

那么，在國家監察體制改革背景下，在檢察機關職務犯罪偵查部門和職權已經轉隸到監察委員會的情況下，為什么我國《刑事訴訟法》和《監察法》依然會賦予檢察機關一定職務犯罪偵查權？答案主要有兩個：其一，發揮檢察機關優勢，配合監察委員會開展反腐敗工作。檢察機關擁有長期的職務犯罪偵查經驗，在對某些職務犯罪案件進行偵查方面具有天然的優勢，通過對上述案件進行立案偵查，可以配合監察委員會開展反腐敗工作。例如，我國《刑事訴訟法》第19條規定的上述職務犯罪，都是檢察機關在開展法律監督工作中容易發現的職務犯罪，若由檢察機關直接立案偵查，往往更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實，且有利于節約司法資源。其二，發揮檢察機關法律監督職能，對監察委員會進行監督。檢察機關作為法律監督機關，其行使職務犯罪偵查權的目的，主要是服務于法律監督活動，對監察委員會進行監督。具體言之：一是檢察機關的職務犯罪偵查權本身就具有監督性，這是由檢察機關法律監督機關的性質決定的，這一點不同于公安機關和國家安全機關等其他國家機關享有的偵查權。檢察機關作為法律監督機關，其行使的職務犯罪偵查權、批捕權、提起公訴權等所有職權，都是服務于法律監督活動的，也都是檢察機關法律監督職能發揮的重要體現。二是檢察機關享有對監察委員會移送案件的補充偵查權，既可以彌補監察委員會調查權不足之處，也可以對監察委員會調查權進行有效監督。盡管檢察機關只有在“必要時”才能對監察委員會移送的案件行使補充偵查權，但“必要時”恰恰說明了檢察機關行使補充偵查權的重要意義。一方面，檢察機關在對監察委員會移送的案件進行審查時，既熟悉案件事實，也掌握證據的薄弱之處，由其行使補充偵查權，可以盡快形成完整證據鏈，節省司法資源；另一方面，檢察機關在行使補充偵查權時，必然要涉及到對監察委員會移送案件部分事實和證據的重新審查，相當于檢驗監察委員會前期調查活動有無遺漏和錯誤，客觀上達到了監督監察委員會調查活動的效果。綜上所述，根據我國《刑事訴訟法》和《監察法》對檢察機關“職務犯罪偵查權”的規定，無論是檢察機關享有的對部分職務犯罪的立案偵查權，還是檢察機關享有的對監察委員會移送案件的補充偵查權，都對監察委員會的調查權產生了一定的監督作用，都在客觀上起到了監督監察委員會的效果。因而，強化對監察委員會的檢察監督，既符合《刑事訴訟法》和《監察法》立法精神，也可以實現與《刑事訴訟法》和《監察法》相關規定的銜接。

三、難題與障礙：強化對監察委員會檢察監督的挑戰性

盡管強化對監察委員會檢察監督有其必要性和可行性，但是需要我們正視的是，目前強化對監察委員會檢察監督還缺乏完善的法律依據和健全的體制保障，特別是在當前國家監察體制改革的背景下，監察委員會無論在權力資源配置還是在政治法律地位方面均具有相對優勢，這就致使強化對監察委員會檢察監督還面臨一些難題與障礙。正如有學者指出：“監察體制改革中相關立法對于監察委員會監督的舉措規定較為籠統，使得具有憲法規定法律監督機關地位的檢察機關，難以對政治地位相對較高、權力相對集中的監察委員會實施檢察監督。”

（一）國家權力體系重新構造中檢察權與監察權的不平衡

伴隨著國家監察體制的改革，我國的政治體制也得到了重大變革，一方面，監察委員會作為我國新型的國家機關得以創設，并成為了與我國行政機關、審判機關、檢察機關相并列的獨立類型的國家機關，從而使我國的政權體系由人大之下的“一府兩院”變革為了“一府一委兩院”；另一方面，監察權作為我國的新型國家權力得以創制，并成為了與立法權、行政權、審判權、檢察權相并列的第五種國家權力，從而使我國的國家權力體系得到重新構造，由之前的“四權”體系即立法權、行政權、審判權、檢察權變革為了新“五權”體系即立法權、行政權、監察權、審判權、檢察權。但是，為了實現對公權力和公職人員監督的全覆蓋，并增強監督的有效性，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，國家監察體制改革打破了原有相對平衡的“四權”結構，不僅創制出高階而獨立的監察權，還使監察權在與檢察權等其他“四權”的博弈中占據了相對優勢的地位，形成了內部不平衡的國家權力體系。再加上監察委員會與同級黨的紀律檢查機關合署辦公，占據了更多的政治資源，其政治地位實際高于法律地位，這就進一步加劇了監察權與檢察權等其他“四權”的不平衡狀態。

具體言之：其一，監察權優位于檢察權等其他“四權”，對檢察權等其他“四權”形成了實質性監督。這里需要說明的是，盡管監察委員會只是對“人”即所有行使公權力的公職人員進行監察，并不能直接對其他國家機關進行監督，但監察委員會監督的是公職人員行使公權力的職務行為，一旦公職人員職務行為出現了違法或犯罪問題，便意味著公職人員行使的公權力出現了違法或犯罪問題，因而，監察委員會對公職人員的監察實際上相當于監察權對檢察權等其他“四權”的監督。正是在這個意義上，可以說監察權對檢察權等其他“四權”形成了實質性監督。其二，檢察權等其他“四權”雖然可以在某些方面監督監察權，但如前所述，檢察權等其他“四權”對監察權的監督作用還是比較有限的，不僅不能對監察權形成有效監督，還不能形成監督閉環。

（二）強化對監察委員會檢察監督可能面臨的難題與障礙

在檢察權與監察權處于不平衡地位的情況下，強化對監察委員會的檢察監督難以避免會出現一些難題與障礙。具體言之：

其一，檢察機關難以對“位高權重”的監察委員會開展監督。如前所述，為了確保監察權對其他公權力的有效監督，我國國家權力體系重新構造中賦予了監察權以更優勢的地位，從而造成了監察權與檢察權不平衡的狀態。再加上監察委員會與同級黨的紀律檢查機關合署辦公，其實際政治地位高于檢察機關。在這種情況下，檢察機關自然難以對地位和職權都優于自己的監察委員會開展有效的監督。我國理論界與實務界之所以擔心會出現由傳統的“偵查中心主義”異化而來的“調查中心主義”，主要就是因為監察委員會“位高權重”，檢察機關、審判機關、執法部門難以對其進行有效監督。

其二，檢察機關對監察委員會開展監督可能面臨“權力對沖”的難題。如上所述，監察委員會對檢察機關公職人員的監察，相當于監察權對檢察權形成了實質性監督。而在這種情況下，由監察委員會對檢察機關的公職人員進行監察，再由檢察機關對監察委員會開展監督，不可避免會造成“權力對沖”，影響檢察機關對監察委員會的監督效果。另外，由于監察權具有復合性，內在的整合了行政監察權、檢察權中對公職人員職務犯罪行為的法律監督權等，本身具有司法權的要素，呈現出準司法權的屬性，再加上監察權已經嵌入到職務犯罪案件的司法程序中，并憑借其優勢地位呈現出主導職務犯罪案件司法程序的態勢，這就與檢察機關的檢察權形成了一定的“權力對沖”，會在某種程度上影響檢察機關對監察委員會開展監督。

其三，檢察機關對監察委員會開展監督可能面臨“法法銜接不暢”的問題。由于國家監察體制改革必須在法治框架內進行，必然要涉及到大量立法或修法問題，因而，實現“法法銜接”是國家監察體制改革法治化的內在要求。但由于國家監察體制改革尚處于初步階段，許多深層次體制問題尚未理順，“法法銜接”還沒有完全實現，導致檢察機關對監察委員會開展監督可能面臨“法法銜接不暢”的問題。譬如，監察委員會的立案和調查活動只適用《監察法》，而不適用其他法律，且《監察法》與《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等其他法律沒有完全實現有機銜接，這就導致檢察機關既不能依法對監察委員會的立案和調查活動進行監督，也無法形成監督閉環，自然會影響檢察機關對監察委員會監督的效果。

四、體制設計：強化對監察委員會檢察監督的實踐進路

目前，強化對監察委員會檢察監督已在理論界與實務界達成了一定共識，但是我們應如何強化對監察委員會檢察監督呢？梳理理論界與實務界的相關建議，筆者認為，強化對監察委員會檢察監督的體制設計主要應包括四個方面：一是現有的由檢察機關對監察委員會移送的案件進行依法審查、批準逮捕、提起公訴。二是由檢察機關對監察委員會立案進行監督。三是由檢察機關對監察委員會調查活動進行監督。四是由檢察機關對監察人員職務犯罪進行立案偵查。由于前面已對第一個方面的內容進行了闡述，這里僅對后三個方面內容進行論述，具體說來：

（一）由檢察機關對監察委員會立案進行監督

立案是監察委員會辦理職務違法和職務犯罪案件的前提和首要環節，如果能對監察委員會的立案進行監督，就會有效杜絕“該立案而不立案”、“不該立案而立案”的問題，就會從源頭上防范監察委員會濫用監察權。但是，根據我國《監察法》和《刑事訴訟法》的相關規定，目前檢察機關無權對監察委員會的立案進行監督，只能通過事后監督的方式對監察委員會立案進行間接監督，這就使監察委員會的立案缺乏有效的外部監督，可能出現違法立案或不立案的問題。所以，為強化對監察委員會檢察監督，有必要對監察委員會立案進行監督。正如有學者指出：“在監察與司法銜接環節，應當重點強化檢察權對監察權的再監督，明確規定檢察機關對監察機關展開立案監督。”但是，為了保障監察委員會能夠集中統一、權威高效的開展反腐敗工作，檢察機關對監察委員會立案的監督應保持適度謙抑和尊重的態度，不能對監察委員會所有的立案都進行監督，只能在一些特殊情形下對監察委員會立案進行監督，且檢察機關對監察委員會立案的監督只是一種程序性的監督，而不是基于領導關系的一種實體性監督，其監督的效果只能啟動監察委員會內部的糾錯程序，而不能自行處置決定。

那么，檢察機關如何對監察委員會立案進行監督呢？筆者認為，可以借鑒《刑事訴訟法》第113條的規定，進行如下設計：檢察機關認為監察委員會對應當立案調查的案件而不立案調查的，或者審判機關、公安機關、審計機關等國家機關認為監察委員會對應當立案調查的案件而不立案調查，向檢察機關提出的，檢察機關應當要求監察委員會說明不立案的理由。檢察機關認為監察委員會不立案理由不能成立的，應當向監察委員會提出立案的檢察建議。這就涵蓋了檢察機關可以對監察委員會立案進行監督的幾種特殊情形。具體言之：一是檢察機關認為監察委員會對應當立案調查的案件而不立案調查的，此時檢察機關可以對監察委員會立案進行監督。根據我國《監察法》第34條的規定，檢察機關在工作中發現公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察委員會，由監察委員會依法調查處置。此時，檢察機關可以依據自己掌握并移送到監察委員會的公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的問題線索，對監察委員會是否應立案調查做出判斷。如果檢察機關認為監察委員會對應當立案調查的案件而不立案調查的，檢察機關就可以對監察委員會立案進行監督。但由于檢察機關并不掌握所有的公職人員涉嫌職務違法或職務犯罪的問題線索，其并不能從一般意義上對監察委員會是否應立案調查做出判斷，所以檢察機關不能對監察委員會所有的立案都進行監督。二是審判機關、公安機關、審計機關等國家機關認為監察委員會對應當立案調查的案件而不立案調查，向檢察機關提出的，此時檢察機關可以對監察委員會立案進行監督。根據我國《監察法》第34條規定，審判機關、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察委員會，由監察委員會依法調查處置。但如果監察委員會經審查后不予立案調查的，而審判機關、公安機關、審計機關等國家機關認為監察委員會應當立案調查的，此時可以向檢察機關提出，由檢察機關對監察委員會立案進行監督。最后，需要指出的是，檢察機關對監察委員會立案進行監督，應當要求監察委員會說明不立案的理由，如果認為監察委員會不立案理由不能成立的，應當向監察委員會提出立案的檢察建議，啟動監察委員會內部的糾錯程序。而不應像監督公安機關刑事立案一樣，直接通知監察委員會立案，以保障監察權運行的權威性和高效性。

（二）由檢察機關對監察委員會調查活動進行監督

為了避免出現由過去“偵查中心主義”異化而來的“調查中心主義”，就必須強化檢察權對調查權的監督，即應由檢察機關對監察委員會調查活動進行監督，以防范監察委員會在調查活動中違法行使職權，保障被調查人合法權益。但根據我國現行法律規定，監察委員會調查活動只適用《監察法》，而不適用其他法律，檢察機關無權對監察委員會調查活動開展監督。在這種情況下，監察委員會的調查活動就成為了監察委員會的內部活動，盡管其有嚴格的內部監督制約機制，但在缺乏外部有效監督的情況下，其就有可能出現濫用調查權、侵犯被調查人合法權益的情形，特別是在監察委員會可以采取限制人身自由的留置措施的情況下，更可能會如此。因而，將監察委員會調查活動納入檢察監督范圍，不僅符合權力制約原則的要求，也符合檢察機關法律監督機關定位。且“從檢察機關充分履行法律監督職能來講，……檢察機關應當依法有權對反腐敗特別調查實施監督?！?o:p>

那么，檢察機關如何對監察委員會調查活動進行監督呢？筆者認為，考慮到監察委員會的特殊性以及我國反腐敗工作的嚴峻性，再加上部分職務犯罪案件敏感程度較高、政治性較強，不宜對監察委員會所有的調查活動都進行監督。否則，如果對監察委員會“掣肘”太多，可能就會影響監察委員會集中統一、權威高效開展反腐敗工作。借鑒檢察機關對公安機關偵查活動的監督模式，檢察機關可以通過以下途徑對監察委員會的調查活動進行監督：其一，通過在監察委員會留置場所設立派駐檢察室，對監察委員會留置期間的調查活動進行監督。由于留置是監察委員會能夠采取的最強有力的調查措施，其雖不屬于《刑事訴訟法》規定的強制措施，但是其限制被調查人人身自由，且最長可達六個月，在強度上與《刑事訴訟法》規定的強制措施并無二致，需要接受外部監督。然而，根據我國《監察法》等規定，一旦被調查人被監察委員會采取留置措施，在留置期間，律師不能介入，其他國家機關也無法介入，這樣就使得監察委員會在留置期間的調查活動不受外部監督，就可能會發生以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員等情形。對此，可以考慮借鑒檢察機關在看守所設立派駐檢察室的做法，在監察委員會留置場所設立派駐檢察室，由其以派出檢察機關名義開展檢察監督工作，通過暢通被調查人舉報、控告、申訴渠道，及時發現監察委員會在留置場所開展的非法調查活動，并以發放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，建議監察委員會及時糾正非法調查活動，以保障被調查人的合法權益。其二，檢察機關通過對監察委員會移送案件的依法審查、批準逮捕、提起起訴，發現監察委員會的調查活動存在違法情況的，可以發放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，建議監察委員會糾正違法情況。其三，根據《關于加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》，進一步健全檢察機關提前介入職務犯罪案件的銜接程序機制，使檢察機關根據案件需要，派員參加監察委員會對于重大、疑難、復雜職務犯罪案件的調查活動，既可以幫助監察委員會提前審查和固定證據，也可以對監察委員會調查活動進行監督。如果檢察機關發現監察委員會在調查活動中的違法行為，應當及時通知監察委員會予以糾正。其四，檢察機關通過審查監察委員會移送的證據，嚴格適用非法證據排除規則，可以對監察委員會調查活動進行實質性監督。如果檢察機關發現監察委員會在調查活動中有非法收集證據行為的，應當及時向監察委員會提出糾正意見。

（三）由檢察機關對監察人員職務犯罪進行立案偵查

為了強化對監察委員會的檢察監督，除了應由檢察機關對監察委員會的立案和調查活動進行監督外，還應借鑒我國《刑事訴訟法》第19條的規定，依法賦予檢察機關對監察人員職務犯罪的立案偵查權，即由檢察機關對監察人員的職務犯罪進行立案偵查。其理由主要在于：其一，可以有效解決監察委員會自我監督的弊端。根據我國《監察法》第15條的規定，監察人員涉嫌職務違法和職務犯罪的，由監察委員會自己進行立案調查，這就不可避免具有自我監督的弊端。而引入外部監督主體，由檢察機關對其立案監督、調查活動監督以及訴訟監督中發現的監察人員利用職權實施的犯罪進行立案偵查，則可以發揮檢察機關法律監督機關優勢，通過檢察權制約監察權的途徑，加強對監察委員會的有效監督，有效避免監察委員會自我監督的弊端。需要說明的是，由于監察委員會辦理的職務違法案件并不需要移送檢察機關依法審查、提起起訴，而是根據自己調查結果，依法作出相應處置，因而，監察人員涉嫌職務違法的，仍應由監察委員會依法立案調查。如果監察委員會在調查過程中，發現監察人員涉嫌職務犯罪的，則應移送檢察機關立案偵查。其二，有利于強化檢察機關法律監督機關的地位與權威。2018年我國《刑事訴訟法》修改時，之所以依法賦予了檢察機關部分職務犯罪偵查權，就是為了發揮檢察機關作為法律監督機關對訴訟活動實行法律監督的職能與優勢。而如果由檢察機關對監察人員的職務犯罪進行立案偵查，不僅符合檢察機關法律監督機關的定位，還可以使檢察機關監督的觸角進一步延伸，監督的領域進一步拓展，從而有利于強化檢察機關法律監督機關的地位與權威，平衡檢察權與監察權的關系。其三，有利于節省司法資源。檢察機關在開展法律監督工作中容易發現監察人員涉嫌職務犯罪的問題線索，此時若由檢察機關直接立案偵查，往往條件更為便利，效率更強，證據更容易搜集，案件事實更容易查清，可以節省大量司法資源。其四，可以增強檢察機關對監察委員會監督的剛性，確保對監察委員會檢察監督取得實效。如果檢察機關只能通過發放《糾正違法通知書》《檢察建議書》等方式，建議監察委員會自行糾正違法情況的話，其很可能會面臨監督乏力、監督效果不能保證的困境。過去檢察機關作為法律監督機關，其監督效果之所以能得到保證，重要原因之一就是檢察機關掌握著職務犯罪偵查權，可將職務犯罪偵查權作為法律監督的保障手段。所以，檢察機關通過對監察人員職務犯罪進行立案偵查，就能對監察人員是否依法履行職務進行監督，就能增強檢察機關對監察委員會監督的效果。

結語

黨的二十大報告指出：要“加強檢察機關法律監督工作?！倍鴱娀瘜ΡO察委員會檢察監督則是加強檢察機關法律監督工作的重要體現。但是，強化對監察委員會檢察監督不能妨礙監察委員會集中統一、權威高效的開展反腐敗工作，否則，國家監察體制改革的目標就無法實現。因而，我們必須要正確處理好強化對監察委員會檢察監督與保障監察委員會依法獨立行使監察權的關系，既要保障監察委員會依法獨立行使監察權，能夠集中統一、權威高效的開展反腐敗工作，又要使監察委員會受到有效的監督，避免監察權的濫用。這就要求我們進一步深化國家監察體制改革，對國家權力體系再配置、再優化，平衡監察權與檢察權等其他“四權”的關系，貫徹落實我國《憲法》和《監察法》規定的“互相制約”條款，以對監察權形成實質約束。

作者簡介

伊士國（1982-），男，河北永年人，法學博士、博士后，河北大學國家治理法治化研究中心研究員，武漢大學黨內法規研究中心特聘研究員，主要研究方向為憲法學。

本文原載《政法論叢》2023年第4期。轉載時請注明“轉載自《政法論叢》公眾號”字樣。