【收藏】行政訴訟中法律上的利害關系的司法認定標準

第一部分：問題的提出及爭議焦點

【爭議焦點】

1、行政訴訟中法律上的利害關系，是否僅指公法上的利害關系，而不包括私法上的利害關系？

2、所謂“利害關系”是否仍應限于法律上的利害關系，不包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織？

3、法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，能否依據行政機關所主管的行政實體法？

在實體問題上的判斷，能否依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件？

4、不具備行政法意義上的利害關系是否排除公民、法人或者其他組織享有合法的債權并通過其他途徑尋求救濟？

第二部分：實務傾向性觀點

裁判規則一：對于行政訴訟法規定的利害關系的理解，還應當從原告是否具有值得保護的合法權益及其行政行為是否對該合法權益造成了影響進行判斷【觀點來源：(2019)最高法行申3302號-- 審結日期：2019.05.13】

裁判規則二：一般而言，該“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，僅限于法律上的利害關系，由于行政訴訟系公法訴訟，故通常情況下，行政訴訟中法律上的利害關系，僅指公法上的利害關系，而不包括私法上的利害關系。所謂私法上的利害關系，通常指基于債權、債務關系而存在的利害關系，如果當事人對行政機關的發證行為是基于其與當事人存在債權、債務關系而請求撤銷登記行為，通常不應予以支持。這里所述不具備行政法意義上的利害關系并不排除公民、法人或者其他組織享有合法的債權并通過其他途徑尋求救濟【觀點來源：(2018)最高法行申5871號--審結日期：2018.09.25】

裁判規則三：

1、所謂“利害關系”仍應限于法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

2、保護規范理論或者說保護規范標準，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地“只見樹木不見森林”，而應堅持從整體進行判斷，強調“適用一個法條，就是在運用整部法典”。

在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬于法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，并承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。

3、法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件【觀點來源：（2017）最高法行申169號--發布日期：2017-06-13】

裁判規則四：所謂“利害關系”，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬于原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害【觀點來源：（2016）最高法行申2560號--發布日期：2017-02-10】

第三部分：典型案例及裁判規則

裁判規則一：對于行政訴訟法規定的利害關系的理解，還應當從原告是否具有值得保護的合法權益及其行政行為是否對該合法權益造成了影響進行判斷。

【案件來源】

徐玉芳與山西省工商行政管理局工商登記糾紛再審案--中華人民共和國最高人民法院--行政裁定書--(2019)最高法行申3302號-- 審結日期：2019.05.13

【法院裁判】

但對于行政訴訟法規定的利害關系的理解，還應當從原告是否具有值得保護的合法權益及其行政行為是否對該合法權益造成了影響進行判斷。即如果沒有行政行為，起訴人主張的損害一定不會產生，但是有了行政行為，一般都會產生這種損害，即可認為存在因果關系。如果沒有該行政行為，起訴人主張的損害一定不會產生，而即使該行政行為存在，通常也不會發生這種損害，可認為不存在因果關系。

裁判規則二：一般而言，該“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，僅限于法律上的利害關系，由于行政訴訟系公法訴訟，故通常情況下，行政訴訟中法律上的利害關系，僅指公法上的利害關系，而不包括私法上的利害關系。所謂私法上的利害關系，通常指基于債權、債務關系而存在的利害關系，如果當事人對行政機關的發證行為是基于其與當事人存在債權、債務關系而請求撤銷登記行為，通常不應予以支持。這里所述不具備行政法意義上的利害關系并不排除公民、法人或者其他組織享有合法的債權并通過其他途徑尋求救濟。

【案件來源】

蔣易龍、張賓資源行政管理:土地行政管理(土地)再審審查與審判監督行政裁定書--中華人民共和國最高人民法院--行政裁定書--(2018)最高法行申5871號--審結日期：2018.09.25

【法院裁判】

本院經審查認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。一般而言，該“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，僅限于法律上的利害關系，由于行政訴訟系公法訴訟，故通常情況下，行政訴訟中法律上的利害關系，僅指公法上的利害關系，而不包括私法上的利害關系。所謂私法上的利害關系，通常指基于債權、債務關系而存在的利害關系，如果當事人對行政機關的發證行為是基于其與當事人存在債權、債務關系而請求撤銷登記行為，通常不應予以支持。這里所述不具備行政法意義上的利害關系并不排除公民、法人或者其他組織享有合法的債權并通過其他途徑尋求救濟。本案中，蔣易龍等七人認為其因對案外人華美公司享有債權，故在其債權未得到保障的情況下，柳州市人民政府將華美公司名下的土地轉移登記給第三人海聯偉業公司侵犯其合法權益，故而提起本案行政訴訟。蔣易龍等七人以債權為基礎請求撤銷行政登記，顯然不具有行政法上的利害關系。二審裁定駁回蔣易龍等七人的起訴，認定事實清楚，處理結果并無不當，應予維持。蔣易龍等七人應當另循其他途徑主張其債權。

裁判規則三：

1、所謂“利害關系”仍應限于法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

2、保護規范理論或者說保護規范標準，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地“只見樹木不見森林”，而應堅持從整體進行判斷，強調“適用一個法條，就是在運用整部法典”。

在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬于法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，并承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。

4、法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。

【案件來源】

劉廣明與張家港市人民政府再審行政裁定書--（2017）最高法行申169號--發布日期：2017-06-13

【法院裁判】

本院認為，本案的爭議焦點是如何理解行政訴訟法規定的“利害關系”暨如何認定原告主體資格問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關于利害關系的規定。顯然，上述法條規定的“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂“利害關系”仍應限于法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系并非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標準多重，并呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標準，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地“只見樹木不見森林”，而應堅持從整體進行判斷，強調“適用一個法條，就是在運用整部法典”。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬于法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，并承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定于通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。

將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標準，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，并不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標準。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬于行政實體法保護的權益，故并不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的后果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益并不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也并不會侵犯其任何權益。對于僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價后，可能會間接有利于保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事后變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對于事后形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事后受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。

裁判規則四：所謂“利害關系”，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬于原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。

【案件來源】

中華人民共和國最高人民法院--行政裁定書--（2016）最高法行申2560號--發布日期  2017-02-10

【法院裁判】

本院認為：一審法院是以再審申請人臧金鳳與被訴行政行為沒有利害關系從而不具備原告資格為由駁回其起訴的。因而，原告資格問題就成為本案的核心問題。行政訴訟的原告資格關系到什么樣的人有權提起行政訴訟并啟動對行政行為的司法審查。因而，原告資格問題實質上也是訴權問題。通說認為，訴權概念的產生有其歷史背景，當時是為了拒絕這樣一種觀點：行政訴訟是一種客觀合法性審查。客觀合法性審查事實上會導致個人可以主張他人的權利乃至民眾的權利，會把行政訴訟變成一種民眾訴訟。但行政訴訟制度之發端，終究是為了對每一個其自身權利受到侵害的個人提供法律保護。行政訴訟法第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”就體現了這樣一種更加側重權利救濟的主觀訴訟性質。對于原告資格，行政訴訟法第二十五條第一款又進一步作出具體規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”該條雖然看似將適格原告區分為兩大類，但事實上適用了一個相同的標準，這就是“利害關系”。通常情況下，行政行為的相對人總是有訴權的，因為一個不利行政行為給他造成的權利侵害之可能顯而易見。因而，有人把行政相對人稱為“明顯的當事人”。但是，可能受到行政行為侵害的絕不僅僅限于直接相對人。為了保證直接相對人以外的公民、法人或者其他組織的訴權，而又不使這種訴權的行使“失控”，法律才限定了一個“利害關系”的標準。所謂“利害關系”，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬于原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。

第四部分：相關法律規定

一、《中華人民共和國行政訴訟法(2017修正)》 

第二十五條　行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

二、最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋

第十二條　有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”：

（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；

（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；

（三）要求行政機關依法追究加害人法律責任的；

（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；

（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；

（六）其他與行政行為有利害關系的情形。

   許淑蒙律師，碩士研究生、執業律師，現就職于北京市藍鵬（濟南）律師事務所。“民商事裁判案例規則研究”公眾號主筆律師，至今已發表270余篇實務文章，熱衷于裁判案例規則梳理、規范性觀點匯總及疑難民商事案件爭議解決、論證。

    執業方向集中于建設工程房地產糾紛、企業商事運營及風險處置、疑難物權擔保合同糾紛、高端疑難民事侵權及高端疑難勞動爭議；案件代理程序涉及民事一、二審、再審，民事監督（抗訴）、民事監督復查程序，較為擅長具有司法爭議觀點的疑難案件的代理。