新《行政處罰法》條文精釋丨關(guān)于責(zé)令改正和沒(méi)收違法所得的規(guī)定

地球星星 2024-04-12 發(fā)布于福建

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第二十八條 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

【條文主旨】

本條是關(guān)于責(zé)令改正和沒(méi)收違法所得的規(guī)定。

【條文精釋】

本條第一款是關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須首先糾正違法行為的規(guī)定，第二款是關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)違法所得應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收以及違法所得計(jì)算方式的規(guī)定。

一、責(zé)令改正或者限期改正違法行為

（一）立法背景

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的根本目的在于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。因此，行政機(jī)關(guān)一旦認(rèn)定行為人的行為違反行政管理秩序，不論依法應(yīng)當(dāng)給予何種類型和幅度的行政處罰，都應(yīng)首先要求行為人及時(shí)糾正違法行為。針對(duì)實(shí)踐中存在的處罰不規(guī)范問(wèn)題，修訂前的《行政處罰法》第二十三條明確規(guī)定：'行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。'當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)已顯著增強(qiáng)，亂處罰的情形相比《行政處罰法》頒布之初已大為減少，但上述規(guī)定仍具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，新修訂的《行政處罰法》保留了上述規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)查處違法行為時(shí)必須首先糾正違法行為。

（二）內(nèi)容含義

對(duì)于責(zé)令改正的性質(zhì)，理論界存在'行政處罰說(shuō)''行政強(qiáng)制措施說(shuō)''行政命令說(shuō)''行政處理說(shuō)''行政指導(dǎo)說(shuō)'等不同觀點(diǎn)。①最高人民法院于2020年12月頒布的《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》將'責(zé)令改正'歸入'行政處理'的范疇。從行政處罰法的相關(guān)規(guī)定看，責(zé)令改正在性質(zhì)上并不屬于行政處罰。行政處罰，是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。懲戒性是行政處罰的本質(zhì)屬性。而責(zé)令改正的目的和效果在于促使違法行為人停止違法行為、消除危害后果、修復(fù)違法狀態(tài)，并不具有明顯的懲戒性，而更多體現(xiàn)為教育性。同時(shí)，《行政處罰法》第9條列舉了行政處罰的種類，責(zé)令改正不在其中。此外，《行政處罰法》第三十三條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。依據(jù)上述規(guī)定，責(zé)令改正顯然并不屬于行政處罰。

①有的法律規(guī)范將責(zé)令改正或者限期改正違法行為定性為行政處罰。例如，根據(jù)2007年修訂的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第5條的規(guī)定，除法律、行政法規(guī)將責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令停止違法行為規(guī)定為現(xiàn)場(chǎng)處理措施的情形外，'責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令停止違法行為'系安全生產(chǎn)違法行為行政處罰的種類。2015年修正后，該規(guī)定已刪除。

責(zé)令改正雖非行政處罰，但與行政處罰具有密切關(guān)聯(lián)。二者通常由同一行政機(jī)關(guān)針對(duì)同一違法行為作出，有時(shí)還以同一行政法律文書為載體。從我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定看，行政機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)令改正和行政處罰的適用主要存在以下幾種模式：

其一，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，但并不必須處罰。例如，《漁業(yè)法》第三十九條規(guī)定：“ 偷捕、搶奪他人養(yǎng)殖的水產(chǎn)品的，或者破壞他人養(yǎng)殖水體、養(yǎng)殖設(shè)施的，責(zé)令改正，可以處二萬(wàn)元以下的罰款?！?/span>

其二，先責(zé)令改正，拒不改正或者逾期不改正的才能行政處罰。例如，《治安管理處罰法》第三十九條規(guī)定：“旅館、飯店、影劇院、娛樂(lè)場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、展覽館或者其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理人員，違反安全規(guī)定，致使該場(chǎng)所有發(fā)生安全事故危險(xiǎn)，經(jīng)公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，拒不改正的，處五日以下拘留。”又如，《漁業(yè)法》第四十條第一款規(guī)定：“使用全民所有的水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，無(wú)正當(dāng)理由使水域、灘涂荒蕪滿一年的，由發(fā)放養(yǎng)殖證的機(jī)關(guān)責(zé)令限期開(kāi)發(fā)利用；逾期未開(kāi)發(fā)利用的，吊銷養(yǎng)殖證，可以并處一萬(wàn)元以下的罰款。”

其三，應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用責(zé)令改正和行政處罰。例如，《建筑法》第七十三條規(guī)定：'建筑設(shè)計(jì)單位不按照建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，責(zé)令改正，處以罰款；造成工程質(zhì)量事故的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書，沒(méi)收違法所得，并處罰款；造成損失的，承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。'

其四，將拒不改正或者逾期不改正作為加重處罰的法定情節(jié)。例如，《藥品管理法》第一百三十二條規(guī)定：'進(jìn)口已獲得藥品注冊(cè)證書的藥品，未按照規(guī)定向允許藥品進(jìn)口的口岸所在地藥品監(jiān)督管理部門備案的，責(zé)令限期改正，給予警告；逾期不改正的，吊銷藥品注冊(cè)證書。'

（三）適用本條第一款規(guī)定應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

其一，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。換言之，責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為并不屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，而是其法定職責(zé)。

其二，本條有關(guān)責(zé)令改正或者限期改正違法行為的規(guī)定只是總括性規(guī)定，其他一些法律、法規(guī)對(duì)責(zé)令改正作出了更加具體的規(guī)定，主要包括責(zé)令停止違法行為和責(zé)令消除危害后果兩大類，前者如'責(zé)令停止生產(chǎn)''責(zé)令停止銷售''責(zé)令停止使用''責(zé)令停止開(kāi)墾''責(zé)令停止招生''責(zé)令停止發(fā)布廣告'等，后者如'責(zé)令限期治理''責(zé)令消除影響'等。由于這些規(guī)定指明了責(zé)令改正的具體內(nèi)容或方式，更具明確性，一般情況下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到適用。例如，《廣告法》第五十五條規(guī)定：'違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假?gòu)V告的，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，責(zé)令廣告主在相應(yīng)范圍內(nèi)消除影響，處廣告費(fèi)用三倍以上五倍以下的罰款，廣告費(fèi)用無(wú)法計(jì)算或者明顯偏低的處二十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；兩年內(nèi)有三次以上違法行為或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處廣告費(fèi)用五倍以上十倍以下的罰款，廣告費(fèi)用無(wú)法計(jì)算或者明顯偏低的，處一百萬(wàn)元以上二百萬(wàn)元以下的罰款，可以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并由廣告審查機(jī)關(guān)撤銷廣告審查批準(zhǔn)文件、一年內(nèi)不受理其廣告審查申請(qǐng)。'據(jù)此，行政機(jī)關(guān)依據(jù)該規(guī)定作出責(zé)令改正決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確要求違法行為人停止發(fā)布廣告并在相應(yīng)范圍內(nèi)消除影響，而不宜僅籠統(tǒng)要求違法行為人改正違法行為。

其三，責(zé)令改正包括責(zé)令立即改正和責(zé)令限期改正兩種類型，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的具體情況選擇適用。一般而言，違法行為能夠立即改正的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即改正；立即改正確有困難的，才可以責(zé)令限期改正。當(dāng)然，如果行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰所依據(jù)的法律規(guī)范對(duì)責(zé)令立即改正還是責(zé)令限期改正已經(jīng)作出具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。

其四，'責(zé)令限期拆除'的目的和效果也在于消除危害后果和修復(fù)違法狀態(tài)，與責(zé)令改正性質(zhì)相近，但根據(jù)《土地管理法》第八十三條的明文規(guī)定，該法所規(guī)定的'責(zé)令限期拆除'屬于行政處罰，而不是《行政處罰法》所規(guī)定的責(zé)令改正。此外，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉屬于《行政處罰法》明確列舉的行政處罰種類，當(dāng)然也不屬于責(zé)令改正。

二、沒(méi)收違法所得

（一）立法背景

修訂前的《行政處罰法》雖將沒(méi)收違法所得列為行政處罰的種類之一，但未就違法所得的具體含義加以界定，也未規(guī)定違法所得的計(jì)算方法。盡管部分行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)章或者規(guī)范性文件對(duì)違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式作出規(guī)定，但在法律層面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致不同領(lǐng)域、不同地方的執(zhí)法尺度、計(jì)算方法不盡一致，既給行政執(zhí)法人員帶來(lái)困擾，也可能影響行政處罰的實(shí)施。同時(shí)，當(dāng)違法行為人既應(yīng)受到?jīng)]收違法所得的行政處罰，又應(yīng)承擔(dān)返還款項(xiàng)或賠償損失的民事責(zé)任時(shí)，如何處理沒(méi)收與退賠的關(guān)系也是一個(gè)棘手的問(wèn)題，修訂前的《行政處罰法》同樣未作規(guī)定。修訂后的《行政處罰法》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，積極回應(yīng)實(shí)踐需要，在本條第2款中既對(duì)違法所得的含義進(jìn)行了明確界定，又將民事退賠作為沒(méi)收違法所得的例外，對(duì)于規(guī)范行政相對(duì)人合法權(quán)益均具有重要意義。處罰的實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和行政相對(duì)人合法權(quán)益均具有重要意義。

（二）內(nèi)容含義

1．有關(guān)違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的主要觀點(diǎn)

在此次修訂《行政處罰法》之前，理論界對(duì)于違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在多種觀點(diǎn)，實(shí)踐中也存在多種做法。總體看，這些觀點(diǎn)和做法可以分為三大類：

一是'收入說(shuō)'，將實(shí)施違法行為所得的收入認(rèn)定為違法所得，不扣除成本。例如，原衛(wèi)生部制定的部門規(guī)章《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十四條規(guī)定：'本辦法所稱違法所得，指違反《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等食品安全法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，從事餐飲服務(wù)活動(dòng)所取得的相關(guān)營(yíng)業(yè)性收入。'又如，原農(nóng)業(yè)部在針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的相關(guān)復(fù)函中規(guī)定，違反《種子法》《獸藥管理?xiàng)l例》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《蠶種管理辦法》的規(guī)定從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所取得的銷售收入為違法所得，違反《動(dòng)物防疫法》規(guī)定從事動(dòng)物診療活動(dòng)所取得的全部收入為違法所得。

二是'收益說(shuō)'，將實(shí)施違法行為的收入扣除相關(guān)成本后的利潤(rùn)部分認(rèn)定為違法所得。至于扣除哪些成本，又存在不同的觀點(diǎn)和做法。例如，《國(guó)家能源局行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》第四條規(guī)定，能源行業(yè)市場(chǎng)主體因違法行為所獲得的全部收入扣除直接用于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的合理支出，為違法所得。第六條規(guī)定，與違法行為直接相關(guān)的必要的成本支出，包括但不限于原材料購(gòu)進(jìn)價(jià)款、人員工資等必要費(fèi)用為合理支出。

三是'折中說(shuō)'，在認(rèn)定違法所得時(shí)考慮違法行為人的主觀過(guò)錯(cuò)、違法行為的性質(zhì)和社會(huì)危害性等因素，在此基礎(chǔ)上決定是否將成本從收入中扣除以及將哪些成本扣除。原國(guó)家工商行政管理總局2008年頒布的部門規(guī)章《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》總體上采納了'收益說(shuō)'，以'全部收入扣除當(dāng)事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的適當(dāng)?shù)暮侠碇С?作為認(rèn)定違法所得的一般標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)規(guī)定一定情形下將全部收入均認(rèn)定為違法所得。例如，該辦法第8條規(guī)定，在傳銷違法活動(dòng)中，拉人頭、騙取入門費(fèi)式傳銷的違法所得按當(dāng)事人的全部收入計(jì)算。

2．認(rèn)定違法所得的一般標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)本條規(guī)定，除法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將'實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)'認(rèn)定為違法所得，這是認(rèn)定違法所得的一般標(biāo)準(zhǔn)。'實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)'在文義上與'實(shí)施違法行為的收入'基本一致，新修訂的《行政處罰法》也沒(méi)有規(guī)定在計(jì)算違法所得時(shí)可以扣除任何成本或支出，這意味著上述'收入說(shuō)'在法律層面被確定為認(rèn)定違法所得的一般標(biāo)準(zhǔn)。

將實(shí)施違法行為的收入作為認(rèn)定違法所得的一般標(biāo)準(zhǔn)具有合理性，相較于以收益為標(biāo)準(zhǔn)也具有一定優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)為：其一，違法行為人投入的成本在違法活動(dòng)開(kāi)始前可能具有適法性，但被用于違法活動(dòng)后，本身已經(jīng)和違法活動(dòng)及其收益發(fā)生了實(shí)質(zhì)混同，成了違法活動(dòng)經(jīng)濟(jì)利益的一部分，在沒(méi)收時(shí)不應(yīng)將它從違法所得中排除。①其二，盡管學(xué)理上對(duì)沒(méi)收違法所得應(yīng)否屬于行政處罰存在認(rèn)識(shí)上的分歧，但在法律上它就是行政處罰，理應(yīng)體現(xiàn)懲戒性。如果只將扣除成本后的收益部分認(rèn)定為違法所得而加以沒(méi)收，沒(méi)收違法所得的懲戒性實(shí)際上就無(wú)從體現(xiàn)。其三，既然沒(méi)收非法財(cái)物時(shí)不能扣除從事違法活動(dòng)工具的購(gòu)買成本，也沒(méi)有理由在沒(méi)收違法所得時(shí)扣除成本。其四，違法行為的成本往往難以準(zhǔn)確認(rèn)定，不要求扣除成本有利于提高執(zhí)法效率，進(jìn)而有利于保障行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。

①馬懷德：《<《行政處罰法＞修改中的幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。

3．認(rèn)定違法所得的特別標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)本條規(guī)定，《行政處罰法》以外的其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章有關(guān)違法所得計(jì)算方法的規(guī)定可能與新修訂的《行政處罰法》的規(guī)定一致。如原農(nóng)業(yè)部頒布的部門規(guī)章《農(nóng)藥管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》和《肥料登記管理辦法》均將違法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的銷售收入認(rèn)定為違法所得，所采取的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與新修訂的《行政處罰法》以'實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)'作為違法所得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不存在本質(zhì)差異。其他法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章與新修訂的《行政處罰法》對(duì)違法所得的計(jì)算規(guī)定不一致的，則以其他法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定為準(zhǔn)。如原國(guó)家工商行政管理總局頒布的部門規(guī)章《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》規(guī)定，除特定情形外，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將'全部收入扣除當(dāng)人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的適當(dāng)?shù)暮侠碇С?部分認(rèn)定為違法所得，而不是將全部收入均認(rèn)定為違法所得。需要注意的是，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件對(duì)違法所得的計(jì)算作出的規(guī)定與新修訂的《行政處罰法》的規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)按照新修訂的《行政處罰法》的規(guī)定執(zhí)行，即應(yīng)當(dāng)以'實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)'為違法所得。

（三）適用本條第二款規(guī)定應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

本條規(guī)定雖然為行政處罰案件中認(rèn)定和計(jì)算違法所得以及處理沒(méi)收違法所得與民事賠償之間的關(guān)系提供了基本的法律遵循，但總體上較為原則，存在進(jìn)一步法律解釋的空間和需要。例如，違法行為人的哪些收入屬于'實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)'，是否包括間接收入，是否包括尚未實(shí)際收取的應(yīng)收款，是否應(yīng)當(dāng)扣除違法行為人已經(jīng)繳納的稅費(fèi)，以及行政執(zhí)法人員如何判斷是否依法應(yīng)予退賠，是否需要民事訴訟或仲裁程序先行，這些問(wèn)題均無(wú)法從新修訂的《行政處罰法》中直接找到答案。

對(duì)于實(shí)踐中的一些常見(jiàn)問(wèn)題，有的法律規(guī)范已作出規(guī)定。例如，在認(rèn)定違法所得時(shí)應(yīng)否扣除稅費(fèi)問(wèn)題上，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》第九條規(guī)定：'在違法所得認(rèn)定時(shí)，對(duì)當(dāng)事人在工商行政管理機(jī)關(guān)作出行政處罰前依據(jù)法律、法規(guī)和省級(jí)以上人民政府的規(guī)定已經(jīng)支出的稅費(fèi)，應(yīng)予扣除。'該辦法系部門規(guī)章，可以作為認(rèn)定違法所得的有效依據(jù)。《國(guó)家能源局行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》除在扣除稅費(fèi)問(wèn)題上采取同一立場(chǎng)外，還在第五條第二款中規(guī)定，'違法行為履行完畢，尚未實(shí)際收到付款的，該應(yīng)收款計(jì)入全部收入'。這意味著構(gòu)成違法所得的'收入'既包括實(shí)收款項(xiàng)，也包括應(yīng)收款項(xiàng)。不過(guò)，需要注意的是，《國(guó)家能源局行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》僅為規(guī)章以下的規(guī)范性文件，而并非部門規(guī)章。

對(duì)于先行退賠問(wèn)題，一些法律規(guī)范也已作出規(guī)定。例如，《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第十六條規(guī)定：'本規(guī)定第四條至第十三條規(guī)定中的違法所得，屬于價(jià)格法第四十一條規(guī)定的消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付價(jià)款的，責(zé)令經(jīng)營(yíng)者限期退還。難以查找多付價(jià)款的消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者的，責(zé)令公告查找。經(jīng)營(yíng)者拒不按照前款規(guī)定退還消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付的價(jià)款，以及期限屆滿沒(méi)有退還消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者多付的價(jià)款，由政府價(jià)格主管部門予以沒(méi)收，消費(fèi)者或者其他經(jīng)營(yíng)者要求退還時(shí)，由經(jīng)營(yíng)者依法承擔(dān)民事責(zé)任。'同時(shí)，一些法律規(guī)范還對(duì)先行退賠的條件作出規(guī)定。例如，《證券法》第二百二十條規(guī)定：'違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任。'依據(jù)該規(guī)定，'違法行為人的財(cái)產(chǎn)不足以支付'是將罰沒(méi)款優(yōu)先用于民事賠償?shù)那疤帷?/span>

總之，行政機(jī)關(guān)在計(jì)算違法所得及處理沒(méi)收與退賠之間關(guān)系時(shí)，既要以本條規(guī)定為基本依據(jù)，又要密切關(guān)注其他法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。

【實(shí)例精解】

甲公司與南昌市食品藥品監(jiān)督管理局藥品行政處罰案①

①參見(jiàn)江西省高級(jí)人民法院（2014）贛行終字第36號(hào)行政判決書。

甲公司于2009年8月27日取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》。2010年3月5日，甲公司通過(guò)乙公司購(gòu)進(jìn)蟲(chóng)草清肺膠囊（標(biāo)示青海普蘭特藥業(yè)有限公司生產(chǎn)，批號(hào)為20100105)（以下稱涉案藥品）共計(jì)40000盒，購(gòu)進(jìn)價(jià)格2元／盒，銷售價(jià)格23.5~36.26元／盒不等，已全部銷售完。2011年3月，余干縣食品藥品監(jiān)督管理局執(zhí)法人員到甲公司調(diào)查其涉嫌銷售假冒蟲(chóng)草清肺膠囊，甲公司召回上述藥品10402盒（其中抽驗(yàn)用27盒，核查及辦案用8盒）。后案件移交至南昌市食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱市藥監(jiān)局）立案調(diào)查。經(jīng)青海省西寧市食品藥品監(jiān)督管理局及青海普蘭特藥業(yè)公司協(xié)助核查，證實(shí)青海普蘭特藥業(yè)有限公司未生產(chǎn)過(guò)上述批次的涉案藥品，且樣品包裝及說(shuō)明書均不是該公司生產(chǎn)的。2011年6月24日，涉案藥品經(jīng)江西省食品藥品檢驗(yàn)所檢驗(yàn)，性狀、鑒別、檢查、含量測(cè)定等項(xiàng)目均不符合規(guī)定。因涉嫌犯罪，市藥監(jiān)局將該案移交公安機(jī)關(guān)調(diào)查處理。2013年8月26日，南昌市青山湖分局治安管理（巡警）大隊(duì)出具《情況說(shuō)明》，已對(duì)甲公司業(yè)務(wù)員陸某涉嫌銷售假藥立案?jìng)刹?，尚未有證據(jù)證明單位犯罪，但單位違反行政法規(guī)行為明顯，遂將案件移回市藥監(jiān)局。市藥監(jiān)局調(diào)查終結(jié)后，認(rèn)定甲公司違法銷售藥品貨值金額為1064691.90元（其中有銷售票據(jù)的37600盒藥品，按實(shí)際銷售價(jià)格計(jì)算為993219.90元，沒(méi)有銷售票據(jù)的2400盒藥品，按實(shí)際銷售價(jià)格的平均價(jià)29.78元／盒計(jì)算為71472元）；召回藥品10402盒，金額為267550.50元予以扣減，實(shí)際違法所得797141.40元。市藥監(jiān)局經(jīng)合議、審理決議后，于2013年9月29日向甲公司送達(dá)了行政處罰事先告知書、聽(tīng)證告知書，于2013年11月22日依申請(qǐng)進(jìn)行了聽(tīng)證，并經(jīng)局長(zhǎng)辦公會(huì)再次討論決定，于2013年11月26日作出行政處罰決定，決定沒(méi)收違法銷售的藥品蟲(chóng)草清肺膠囊（批號(hào)20100105）共計(jì)10367盒，沒(méi)收違法所得797141.40元，并處違法銷售藥品貨值金額4倍罰款4258767.60元，罰沒(méi)款合計(jì)5055909.00元。甲公司不服，申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持行政處罰決定。甲公司仍不服，向人民法院提起行政訴訟。另，2009年9月10日，甲公司因銷售劣藥'甲硝唑注射液'被市藥監(jiān)局處罰；2010年6月8日，甲公司因銷售劣藥'婦科止帶片'被市藥監(jiān)局處罰；2010年11月3日，甲公司因銷售劣藥'牛黃解毒片'和假藥'板藍(lán)根'被市藥監(jiān)局處罰。2011年7月7日，乙公司因其實(shí)施了為甲公司以乙公司的名義經(jīng)營(yíng)涉案藥品提供票據(jù)等便利條件的行為，被贛州市食品藥品監(jiān)督管理局處罰。

二、案例分析

本案中，對(duì)違法所得的認(rèn)定和計(jì)算涉及三個(gè)具體問(wèn)題：第一，按照經(jīng)營(yíng)收入認(rèn)定違法所得時(shí)應(yīng)否扣除成本和稅費(fèi)？市藥監(jiān)局作出被訴行政處罰決定時(shí)《行政處罰法》并未就違法所得的計(jì)算作出規(guī)定，但原衛(wèi)生部制定的部門規(guī)章《藥品監(jiān)督管理行政處罰規(guī)定（暫行）》第六十七條第一項(xiàng)規(guī)定，違法所得是指違法活動(dòng)中牟取的全部營(yíng)業(yè)收入（包括成本和利潤(rùn)）。原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于＜藥品管理法＞、＜藥品管理法實(shí)施條例＞'違法所得'問(wèn)題的批復(fù)》（國(guó)食藥監(jiān)法〔2007〕74號(hào)）亦規(guī)定：'一般情況下，《藥品管理法》《藥品管理法實(shí)施條例》中的'違法所得'，是指'實(shí)施違法行為的全部經(jīng)營(yíng)收入'。'據(jù)此，市藥監(jiān)局按照經(jīng)營(yíng)收入計(jì)算甲公司的違法所得，并無(wú)不當(dāng)。甲公司認(rèn)為計(jì)算違法所得時(shí)應(yīng)當(dāng)從銷售金額中扣除成本及已交納的稅費(fèi)的主張缺乏依據(jù)。第二，甲公司的經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)如何計(jì)算？本案中，市藥監(jiān)局對(duì)有銷售票據(jù)的37600盒藥品按實(shí)際銷售價(jià)格計(jì)算經(jīng)營(yíng)收入，對(duì)沒(méi)有銷售票據(jù)的2400盒藥品按實(shí)際銷售價(jià)格的平均價(jià)計(jì)算經(jīng)營(yíng)收入，該計(jì)算方式并無(wú)不當(dāng)。第三，被召回藥品的貨值金額應(yīng)否從違法所得中扣減？藥品被召回也就意味著相應(yīng)款項(xiàng)依法應(yīng)予以退還。市藥監(jiān)局將被召回藥品的貨值金額從違法所得中予以扣減，既不違反其作出被訴行政處罰決定時(shí)的法律規(guī)定，也符合行政處罰的過(guò)罰相當(dāng)原則。

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