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對外經濟交往的頻繁，導致涉外案件數量增多，同時也促使進出境次數更加頻繁，而法院生效判決執行的難度比率也相應上升。無法執行的判決，對當事人來講只是白紙一張。而判決和裁定能否最終得到執行，關系到當事人利益能否最終實現，關系到法律的權威和法治形象能否得到維護。限制出境措施可以在一定程度上保障訴訟的順利進行，促使當事人主動履行判決。在目前各地法院采取的限制出境措施中，多數案件通過限制被申請人出境，迫使被申請人主動履行債務或者與申請人達成和解，使得限制出境成為追債“利器”。但由于法律規定的自身因素，在司法實踐中存在著一些比較突出的問題，各地法院在具體實施的過程中做法不一，程序也不盡一致，影響了法律的統一性和嚴肅性。在措施不當的情況下，還容易引發爭端。本文旨在通過分析現行的法律規定找到限制出境措施在實踐操作的切實依據。 一、限制出境措施的含義、適用條件 限制出境措施是指在民事訴訟程序中，為保證民事案件的順利審理和將來有效裁判的執行，人民法院應當事人的申請，對有未了結民事案件的當事人或者其他利害關系人員，依法裁定限制其在一定的期限內不得出境的一種措施。 限制出境措施的適用，應具備以下條件： （一）限制出境措施的申請人對案件具有勝訴的可能性或案件正在執行中。 （二）限制出境措施的被申請人在大陸境內目前查實無其他可供執行的財產，但其已辦有出境的合法手續。對在我國設立的外商投資企業，如果其資不抵債，則不應采取限制措施，而應按照我國《公司法》及有關外商投資企業的法律規定處理。 （三）限制出境措施的適用必須情形緊急，如不采取該措施，其本人或者其法定代表人或者業務主管人員等出境可能造成案件無法審理、執行。 （四）限制出境措施的適用應基于當事人的申請或由法院依法依職權作出。 限制出境措施的適用對象范圍：如被執行人是完全民事行為能力的自然人，其本人即是被限制出境的主體。如被執行人是法人或其他組織，被限制出境的主體，不僅包括其法定代表人、主要負責人，而且還包括諸如財會人員等影響債務履行的直接責任人員。如被執行人為無民事行為能力人或限制民事行為能力人的，則可以對其法定代理人限制出境。 二、限制出境措施的法律依據 我國關于限制出境措施的規定肇始于1986年實施的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第23條和《中華人民共和國公民出境入境管理法》第8條。雖然這兩部法律已經廢止，2013年7月1日開始實施《中華人民共和國出境入境管理法》，但新頒布的法律關于限制離境的情形沒有做出太大的修改，保留了原先“人民法院通知有未了結的民事案件不準離境”的做法。唯一不同的是，新法規定人民法院必須做出“決定”而非以“通知”的形式，告知公安等部門。這是我國第一次對限制出境措施作出的立法規定。根據《立法法》第8條的規定，限制人身自由的強制措施，必須通過全國人大及其常委會專門立法，國務院及其下屬部門如公安部不得自行立法，所以限制出境的依據必須是全國人大及其常委會制定的基本法律。而《中華人民共和國出境入境管理法》是由國務院公安部起草，報送全國人大審議通過，不屬于基本法。因此，該法關于當事人不得出境事由中“有未了結的民事案件，人民法院決定不準出境的”的規定，并不是對法院可以作出限制出境決定的明確授權，而是從行政機關管理的角度，對公安、邊防機關適用限制出境的法定事由作出規定，規制的是具體行政行為中的行政許可行為。直到2008年4月1日《中華人民共和國民事訴訟法》的施行，法院作出限制出境措施的決定權才有了明確性規定。該法第231條規定，民事執行中，被申請人不履行法律文書確定的義務，人民法院對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境的強制措施。至此，限制出境措施在民事案件司法適用中有了具體的法律依據，立法上僅認可在執行階段可以適用該措施。在新修訂的民事訴訟法中也只是規定在執行階段，實踐中各地法院在訴訟前決定采取措施的作法并沒有被采納。 三、執行案件采取限制出境措施過程中出現的問題 （一）法律依據不統一、位階較低。法律規定不統一和法律依據位階偏低是執行程序中限制出境措施的首要問題。雖然一些法律法規也對限制出境的程序、條件等作出了簡明規定，但并非嚴格意義上的司法解釋，不能作為限制出境的法律依據，僅能作為程序上的參考。法院可以對拒不履行生效法律文書的被執行人采取限制出境措施，但引用該條款作為法院在執行程序中適用限制出境措施的法律說辭亦有不妥。因為從限制出境法律依據的位階上來看，雖然我國《憲法》未明確將出境權規定為公民權利，但限制出境實質是對公民人身自由的一定程度的限制，對公民權益有重大影響。根據我國《立法法》第8條的規定，法院在對當事人采取限制出境措施的權力應當且只能來自于全國人大及其常委會制定的法律的授權。其實施主體為公安、邊防機關。在法律層面法院間接獲得了對未結執行案件當事人限制出境的授權。但在審判實踐中，一些觀點認為，行使限制出境批準權的法定機關是公安、邊防等行政主管部門，所列不準出境情形也是相應行政主管部門作出不批準出境決定的法定事由，不應以此推論法院有權決定不準當事人出境，法院以上述法律為依據采取限制出境措施屬于適用法律不當。從限制出境法律依據的內容上看。首先，限制出境的措施規定于法律、法規、司法解釋和部門規章中，比較零散，過于原則，缺乏可操作性，對必要的程序和該種措施的法律性質沒有作出明確界定，導致實踐中做法比較不統一。其次，各部門發布的規定中存在沖突之處，法院對不準出境的外國人和中國公民需在邊防檢查站阻止出境的，控制期限限于30天以內，超過控制期限仍需控制的，應重新辦理審批交控手續。因為關于控制期限與限制出境期限規定不一致，而且由于其與民事訴訟中限制出境期限實際需求不相適應，導致實踐中還有法院根按照一、二審案件的審理期限將限制出境期限確定為6個月或3個月。 （二）限制出境措施的性質不明確。限制出境的性質存在不同的認識，究竟屬于妨礙民事訴訟的強制措施還是執行措施，屬于財產保全還是行為保全存在一定的分歧。 （三）適用限制出境措施的啟動程序不規范。依據最高人民法院《關于適用民事訴訟執行程序若干問題的解釋》規定，限制出境措施的采取應當由申請執行人向執行法院提出書面申請。該條規定過于簡略，未明確法院審查應掌握的原則和內容。限制出境措施沒有具體的程序規定，導致各地法院程序適用差別很大。如有些法院使用裁定限制出境，有些法院使用決定，還有些法院使用限制令；對于限制出境措施是依申請采取還是依職權采取也有不同的實踐。 （四）可被限制出境人員的范圍不明、時間不清。對可以被限制出境人員的范圍沒有具體規定，公安、邊防機關只是根據法院的通知對有關當事人采取禁止其出境的措施。一般情況下，作為案件當事人的自然人是可以被限制出境的，如案件的被告或被執行人。在案件當事人為法人或其他組織時，對限制其出境人員的范圍就產生了分歧。與此同時限制出境的時間也不清。相關法律及司法解釋對當事人申請限制出境的時間沒有明確規定，司法實踐中有的認為，根據法律關于“有未了結案件不能出境”的規定，只有在執行階段才存在未了結的執行案件，訴訟前案件尚不存在，采取限制出境措施不符合法律規定。也有的認為，既然限制出境屬于保全措施，自然如同訴前財產保全一樣，可以在訴訟前申請對有關人員采取限制出境措施。由于規定不明，在審判實踐中也有不同的做法。 （五）申請限制出境費用繳納存在問題。根據最高人民法院《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》規定，人民法院采取限制出境措施過程中產生的費用，由申請人預交，最終應由敗訴一方當事人負擔。但按照2007年4月1日起施行的《訴訟費用交納辦法》規定，當事人依法向人民法院交納申請費的事項中，并未有申請限制出境這一內容。所以，司法實踐中依據不同的規定，具體作法各不相同，限制出境屬于民事執行程序中的一個強制措施，其費用應包含在執行費用當中，而且在現行《訴訟費用交納辦法》未規定的情形下，人民法院不應當單獨收取費用。但考慮到限制出境措施與保全措施等強制措施類似，法院在作出不予出境的裁定后，需要與出入境管理部門和邊防檢查部門之間實現信息共享，其中會產生一定的費用，需要申請人預交也是有必要的，因此，立法部門有必要繼續制定實施細則規范收費問題，以保證執行階段限制出境措施高效完成。 （六）是否需要提供擔保沒有規定。按照《中華人民共和國出入境管理法》的規定，并沒有要求申請人提供擔保，也即是對限制出境措施沒有設立相應的救濟制度。但是該原則在具體實施過程中，有些法院提出質疑，認為沒有明確的法律規定。再加之法院是否可以主動采取限制出境措施不甚明確，觀點不一。有的認為由此可以推斷出法院可以主動采取限制出境措施；還有觀點認為，限制出境措施應參照財產保全制度，以當事人申請為主，特殊情況下由法院依職權采取。[5] （七）限制出境的文書形式混亂。由于對限制出境措施沒有具體明確的法律規定，各地法院適用的文書形式多種多樣：有的法院認為限制出境既然屬于保全措施，那么，采取限制出境措施應當經過合議庭評議并適用裁定書，有些法院則使用通知書，還有的法院使用決定書，甚至還有的使用強制令。這也就造成對限制出境的方式理解有誤。因為限制出境的方式有三種：一是向被申請人口頭通知或書面通知，在其案件了結之前，不得離境；二是根據案件具體情況，扣留當事人護照或其他有效出入境證件；三是通過《阻止被執行人員出境通知書》，在邊防檢查站阻止出境。但是在實踐中，對限制出境方式的理解仍有偏差，如將被申請人提供財產擔保或者交付保證金后準予離境作為限制出境措施；對于限制出境與扣留當事人證件、對當事人進行邊控措施之間的關系不清楚；在沒有對當事人進行邊控的必要下采取邊控措施；在無證可扣的情況下，制作扣證決定書，或者認為限制出境只包含扣留證件或口岸阻止出境等。導致報批文書樣式不統一甚至錯誤或疏漏、材料欠缺等，影響了限制出境措施的實施。[6] （八）限制出境措施的救濟手段不完善。法律沒有規定限制出境申請的審查程序，若法院對當事人的申請不予準許，或長期不予審查，導致錯過采取措施的時機，當這種情形發生時，該如何通過適當的程序保護當事人的合法權益？依據目前的法律法規，對申請不予準許有異議或認為執行行為違反法律規定的，當事人、利害關系人可以按照民事訴訟法第225條的規定，向負責執行的人民法院提出異議或申請復議，實現權利的救濟。具體而言，當事人、利害關系人提出書面異議的，人民法院自收到書面異議之日起十五日內審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內向上一級人民法院申請復議。同樣，限制出境措施涉及到被申請人的人身權利，錯誤適用會對被申請人的合法權益產生不利影響，被申請人應享有尋求救濟的權力，但現行法律法規沒有對限制出境措施作出明確的救濟途徑。限制出境措施涉及到當事人的人身權利，錯誤適用會對當事人的合法權益產生不利影響，而現有法律規定對限制出境沒有設立相應的救濟制度。[7] 四、執行案件中采取限制出境措施的完善建議 （一）統一認識，明確限制出境制度的法律性質。民事執行程序中的限制出境措施，在修改后的民事訴訟法中規定在執行措施一章，很顯然其屬于執行措施的范疇，是一種新類型的執行措施。限制出境措施限制了行為人出入境的人身權利，針對的對象是出入境行為，因此限制出境措施屬于行為保全的法律范疇。行為保全與財產保全是平行的法律概念，兩者都是法律上的強制措施，而不是制裁手段，其與妨礙民事訴訟的強制措施之間因是否具有制裁性而存在顯著區別。 （二）嚴格規范限制出境措施的適用程序。首先，既然明確了限制出境措施的法律性質為行為保全，那么采取限制出境措施應當經執行合議庭經過合議后以書面裁定的方式作出，而不宜適用決定或其他方式。其次，限制出境措施應參照財產保全制度，以當事人申請為主，特殊情況下由法院依職權采取。 （三）完善限制出境措施的救濟制度。出現錯誤適用時，允許當事人通過適當的程序保護自身的合法權利。建議設立擔保制度，申請人向法院提出限制出境時，必須提供必要的擔保，擔保數額以被申請人可能因錯誤限制出境而遭受的經濟損失或損害為限。被申請人對限制出境不服的，可以在收到裁定后的一定期限內申請復議，由執行法院作出是否變更的決定。筆者認為，從司法實踐的需要出發，一般在執行案件立案之后，可能出現逃避債務、隱匿財產的情況，如利害關系人不立即申請采取限制出境措施，將會使其權利遭受難以彌補的損害的，應允許其在訴訟前申請限制出境措施。若錯誤采取限制出境措施，可能會導致被申請人遭受損失，因此，利害關系人在向法院提出申請的同時，應向法院提供擔保，申請人拒不提供擔保的，法院可以裁定駁回其申請。起訴前申請的，利害關系人在法院裁定采取限制出境措施后十五日內，向作出裁定的法院或其他有管轄權的法院提起訴訟，否則，法院應撤銷該措施。同時明確規定法院的限制出境權。在民事訴訟法修改之前，《中華人民共和國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》是法院采取限制出境措施的主要法律依據，但此等法律法規效力位階較低，只是從行政管理的角度，對公安、邊防機關適用限制出境的法定事由作出規定，其適用主體為公安、邊防機關。民事訴訟法作為限制出境措施的基本法律，應明確規定對當事人的限制出境權，建議將有權對未結執行案件的當事人限制出境的規定增加至限制出境的條款之中，以完善法院行使職權時權力來源的合法性和正當性。[8] （四）在法律層面明確規定法院對民事執行案件當事人的限制出境權。由于限制出境實質是對公民人身自由的一種限制，法律依據位階偏低及法律依據不明確是民事訴訟中限制出境措施的突出問題，影響到法院采取限制出境措施權力來源的合法性和正當性。《中華人民共和國出入境管理法》間接規定法院有權通知公安、邊防機關對未結執行案件的當事人限制出境，但囿于該部法律行政法律的性質，由該部法律規定法院的職權不妥。《民事訴訟法》作為規范民事訴訟程序的基本法律，民事訴訟中的限制出境措施應在其中有所體現，建議在修改民訴法時新增相關條款，明確授權法院為保障訴訟順利進行和判決的執行，有權對未結執行案件的當事人限制出境。 （五）完善限制出境的辦理程序。在法律明確授權法院有權對當事人限制出境前提下，最高法院可以通過發布司法解釋的方式進一步細化、完善限制出境的具體辦理程序，以糾正司法實踐中限制出境辦理程序混亂的情況。關于限制出境的啟動方式，鑒于限制出境措施一般應由受訴法院在案件一方當事人提出申請后采取，除特殊情形外，法院一般不主動采取。如此，一方面考慮到當事人為維護自身權益，自然會考慮提出申請是否必要，另一方面，避免法院主動適用限制出境措施錯誤的情況下可能承擔的國家賠償責任。但法院可以視案件情況向當事人釋明限制出境措施，提醒當事人提出申請。對于涉及公共利益的執行案件，如當事人出境影響案件生效判決的履行，有可能嚴重損害公共利益的，法院有權主動采取對當事人的限制出境措施。當事人提出限制出境申請應當采用書面形式，申請書中應載明申請理由、申請對象的基本情況，并附公安部門關于申請對象的出入境記錄信息表。關于提出限制出境申請的時間，筆者認為，限制出境是對當事人人身自由的重大限制，必須依法做出。當事人僅有權對法院已經受理且尚未結案的案件的其他當事人申請限制出境，在法院立案受理案件之前，因當事人之間的爭議尚未進人司法程序，法院無權限制非訴糾紛當事人出境。關于限制出境的對象問題。由于限制出境涉及人身自由，可能在國際上造成一定影響，應該從嚴掌握，限制出境的對象范圍應盡可能縮小。筆者認為，限制出境人員的范圍應當視限制出境措施的目的而定，旨在確保訴訟順利進行及生效裁判將來得以執行，因此，限制出境的對象必須是與糾紛的解決有直接關系的人。一般應當是有未了結案件的當事人、機構當事人的法定代表人、負責人或外方企業駐國內辦事機構的負責人。但是，如果限制出境的對象僅局限于機構當事人的法定代表人或負責人，又將影響限制出境措施的實際效果。建議在機構當事人拒不出庭應訴、在我國境內無可供執行的財產，又不能提供擔保，且法定代表人或負責人不在我國境內時，法院可對該當事人有實質控制力或影響力的其他人員限制出境，如對獨資公司的股東、合伙人、董事、高級管理人員、承包經營人及主要業務經辦人等人員采取限制出境措施。關于限制出境的期限，一般應持續至民事訴訟終結之日，無需規定固定期限。公安、邊防機關在接法院解除限制出境通知后才能解除限制。法院應盡可能在護照或其他出入境證件有效期內審結相關案件，不能在證件有效期內審結的，應當提前通知公安機關在案件審結之前，不得為被限制出境人簽發新的出入境證件。 （六）統一審查原則、妥善適用限制出境措施。為避免當事人濫用限制出境措施，應設定限制出境措施適用的條件，比如確有勝訴可能且在境內無可供執行的財產等等，將范圍限定在確有需要的案件。關于申請限制出境人是否需要提供擔保及擔保額度問題。法院一般應當要求申請人提供擔保，且擔保的數額不宜過低或過高。如要求申請人提供的擔保數額過低，易為當事人所濫用。但是，擔保的目的不在于阻止申請人提出申請而是準備用于彌補申請錯誤的損失，故擔保數額與訴訟標的金額的大小沒有關系。有觀點認為應該要求申請人按照訴訟標的金額比例提供擔保顯然不妥。各地可以根據各省經濟發展水平，自行確定一定的擔保標準。關于被限制出境人提供擔保以申請解除限制出境的擔保額度，鑒于限制出境措施一方面為保證訴訟的順利進行，更重要的功能在于保證生效判決的執行，故被限制出境人為解除限制而提供的擔保額度應當相當于案件爭議的訴訟標的額。對于持有合法出入境證件、且該證件的有效期足以涵蓋審限的當事人，法院可以依法扣留被申請人的護照或者其他有效出入境證件。法院應當同時發給被申請人扣留證件的書面證明，載明扣證的原因、期限、解除扣證的方式以及救濟方式等，一方面彰顯法院適用限制出境措施的嚴肅性和對當事人權益的尊重，另一方面為當事人尋求救濟提供了依據。法院不得隨意扣留當事人其他非出入境證件。受理限制出境申請的法院同時應通知公安機關，防止被申請人以報失方式或其他理由重新申領護照或其他有效出入境證件。對于即將出境、或未持有合法出入境證明的當事人，如未持有護照的我國公民，可通過邊控限制出境。受理限制出境申請的法院應填寫《邊控對象通知書》，并將該通知書逐級報高級法院，高級法院批準后直接向公安機關發出《邊控對象通知書》。同時，受案法院依法制作限制出境決定書，并向當事人依法送達。為確保邊控措施的實施效果，法院應當通知公安機關在全國范圍內進行布控，以防止被限制出境的當事人更換出境口岸，導致邊控措施淪為形式。關于限制出境辦理過程中所需要的各種法律文書，建議最高法院發布相關文書的統一樣式，以示限制出境措施的規范和嚴肅性。嚴禁在限制出境期間以其他任何方式非法限制被申請人的人身自由。限制出境措施雖然有一定的強制性，但該強制性僅僅體現在責令被申請人于一定期限內不能出境，被申請人在境內仍然可以自由地行動及開展生產經營活動，法院絕不能變相地管制當事人的人身自由。即使法院扣留了被申請人的證件，也應向其出具扣留證件的證明，避免影響其在境內的正常活動。采取限制出境措施后再以其他方式強迫當事人參加訴訟或履行生效判決，屬于不當限制當事人人身自由的行為，違背了限制出境措施的宗旨，侵犯了當事人的人身權利，應當允許當事人依法尋求救濟途徑，并依法追究有關人員的法律責任。 無法執行的判決，對當事人來講只是白紙一張。而判決和裁定能否最終得到執行，關系到當事人利益能否最終實現，關系到法律的權威和國家的法治形象。限制出境措施可以在一定程度上保障訴訟的順利進行，促使當事人主動履行判決。通過限制被申請人出境，迫使被申請人主動履行債務或者與申請人達成和解，使得限制出境措施成為促使當事人主動履行判決的“利器”。 |
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