 （一）陳述、申辯權的定義 陳述權是當事人在行政程序中得以陳述自己關于事實和主張的權利。在行政執法程序中，當事人對行政執法行為所認定的事實及適用法律是否準確、適當，有權陳述自己對事實的認定以及主觀的看法、意見，同時也可以提出自己主張、要求。 申辯權是當事人在行政程序中得以申述理由、加以辯解的權利。在行政執法程序中，當事人對行政執法的指控、證據，有權提出不同的意見，或者駁斥處罰機關提出的不利指控和證據。 陳述、申辯雖在語義上不同，但在行政執法中，陳述、申辯權一般都是同時表述，混合使用，因此在實踐中，區分兩者并無實際意義。下文中均按照法律規定，以陳述、申辯權統一表述。 （二）陳述、申辯權的法律依據 《行政處罰法》《行政強制法》均明確規定了當事人的陳述、申辯權，要求行政機關在行政處罰、行政強制、行政強制執行等程序中在作出決定前必須充分聽取當事人的意見。具體包括： 1.行政處罰程序中的陳述、申辯權規定 2.行政強制程序中的陳述、申辯權規定 《中華人民共和國行政強制法》 第八條第一款 公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。 第十八條 行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定： （六）聽取當事人的陳述和申辯； 3.行政強制執行程序中的陳述、申辯權規定 《中華人民共和國行政強制法》 第三十五條 行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出，并載明下列事項： （四）當事人依法享有的陳述權和申辯權。 第三十六條 當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。  （三）當事人陳述與陳述、申辯權概念辨析 當事人陳述的主要法律依據為： 當事人陳述與陳述、申辯權概念的不同在于： 1.當事人陳述是法定的證據種類之一，而陳述、申辯中既包含可以作為證據的當事人陳述內容，但也包含對不能作為證據，僅為當事人個人觀點的內容。 2.當事人陳述多數情況下是當事人在接受執法調查時提供，往往通過筆錄形式固定；而當事人行使陳述、申辯權往往是主動提供，多數情況下還會主動提交陳述、申辯書。 3.當事人陳述的內容主要是關于案件事實和細節；而當事人行使陳述、申辯權除此之外，一般還包括當事人本人對案件定性的認識、對違法指控的抗辯意見和理由等。 4.收集當事人陳述的時間發生在作出行政處罰事先告知書之前，而聽取當事人的陳述和申辯則是在之后。 5.證據確鑿能夠定案的，即便在取證環節未收集到當事人陳述，不影響處罰決定的作出；但未告知或拒絕聽取當事人陳述、申辯，執法機關不得作出行政處罰決定。 （四）陳述、申辯與聽證的關系辨析 聽證的主要法律依據規定在《行政處罰法》第五章第四節聽證程序中，具體為： 第六十三條 行政機關擬作出下列行政處罰決定，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證： （一）較大數額罰款； （二）沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物； （三）降低資質等級、吊銷許可證件； （四）責令停產停業、責令關閉、限制從業； （五）其他較重的行政處罰； （六）法律、法規、規章規定的其他情形。 當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。 第六十四條 聽證應當依照以下程序組織： （一）當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后五日內提出； （二）行政機關應當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關人員聽證的時間、地點； （三）除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私依法予以保密外，聽證公開舉行； （四）聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避； （五）當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理； （六）當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證或者未經許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權利，行政機關終止聽證； （七）舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，當事人進行申辯和質證； （八）聽證應當制作筆錄。筆錄應當交當事人或者其代理人核對無誤后簽字或者蓋章。當事人或者其代理人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在筆錄中注明。 第六十五條 聽證結束后，行政機關應當根據聽證筆錄，依照本法第五十七條的規定，作出決定。 陳述、申辯與聽證相同點在于： 兩者都是當事人在行政執法過程中對個人權利的重要救濟權利和程序。盡管兩者在形式和程序上有所不同，但它們的核心目的都是確保當事人能夠有效表達自己對事實和法律適用的意見，以便行政機關在進行執法決策活動時能夠站在當事人角度聽取意見，以充分考慮所有與執法決策相關的因素。 兩者的不同點在于： 1.陳述、申辯是一個形式和程序嚴謹性要求較低的聽取意見程序，而聽證的要求則比較高。法律法規對陳述、申辯及復核的組織和形式均未作具體的要求，但均將聽證程序作為專門的一節規定了舉行聽證的情形和組織程序。 2.陳述、申辯貫穿于行政強制、行政處罰、行政強制執行的全流程，而聽證程序僅限于行政處罰決定的環節。 3.陳述、申辯的復核往往仍由案件的調查人員進行，但聽證程序主持人不得由案件調查人員擔任，一般由未參與案件調查的執法單位法制審核工作部門人員或者從事法制審核的人員擔任。 4.聽證程序包含了陳述、申辯的內容，在已經啟動聽證程序的前提下，無需在聽證程序要求外另行進行陳述、申辯和相應的復核流程。實踐中，當事人有時會在提出陳述、申辯的同時提交聽證申請，之所以無需另行進行陳述、申辯和相應的復核流程，是因為聽證程序中本就已包含聽取當事人陳述、申辯的環節，即聽證程序已經提供了一個更為全面和正式的機會使得當事人能夠充分表達自己的意見，因此從行政效率角度出發，無需另行進行陳述、申辯和相應的復核流程。
“充分聽取”是法律對行政單位聽取當事人提出陳述和申辯的要求，主要在五個層面予以體現： （一）程序層面 行政機關應在執法過程的不同階段和程序中做到充分聽取當事人的陳述和申辯，即便是在同一案件中，在強制執行、處罰決定和執行程序中均應依法充分聽取當事人的陳述、申辯，確保當事人有機會表達自己的觀點和辯解；并且這一過程既適用于簡易程序，也適用于普通程序。 （二）形式層面 行政機關應接受當事人多種進行陳述和申辯的形式，包括書面的和口頭的。無論當事人選擇以哪種方式提出陳述和申辯，行政機關均應通過接收或者記錄等方式予以充分聽取。 （三）內容層面 當事人的陳述和申辯可能涉及對基本事實和關鍵事實的辯解、反駁，或者對事實的定性和法律適用提出不同見解。行政機關應仔細記錄這些內容，確保沒有遺漏，并充分考慮其中的觀點和證據。 （四）方法層面 主要分為“聽”和“取”兩個部分。具體而言，“聽”就是記錄陳述、申辯的內容；“取”就是進行判斷，審查決定是否采納這些內容。二者缺一不可。 三、如何“復核”當事人陳述、申辯 復核是行政執法單位對當事人陳述和申辯進行審查判斷的過程。根據當事人陳述、申辯的內容和影響，復核的內部流程可以分為以下幾種情形： （一）陳述、申辯無實質性內容和影響 如果當事人的陳述、申辯內容主要是表達悔改的態度或對未來行為的承諾，而并不涉及對案件定性、情形、處罰等提出實質性的事實陳述、觀點和抗辯理由，即對案件處理明顯不存在實質性影響的情形，行政執法單位可以簡化復核程序，無需進行調查核實。 （二）陳述、申辯有實質性內容和影響 如果當事人的陳述、申辯內容涉及對案件定性、情形、處罰等提出實質性的事實陳述、觀點和抗辯理由，即對案件處理存在實質性影響的情形，執法單位需要嚴格履行復核程序，必要時還應啟動調查核實程序。具體而言，又主要包含以下情形： 1.當事人提出事實、理由的同時，提供了相應證據的。 執法單位需對當事人提供的證據加以審查核對，查驗其真實性、合法性、關聯性，并與已經掌握的事實和證據加以比對，再進行綜合判斷。 2.當事人提出事實、理由的同時，由于自身能力限制，未能提供相應證據，但能夠說明證據線索，且該證據對處罰事實的認定或者法律適用具有較大影響的。 在此情形下，執法單位需要根據當事人提供的線索進一步對相關事實和證據進行調查和收集，并與執法單位已經掌握的事實和收集的證據進行比對和核實，以判斷當事人提出的事實、理由是否成立。 3.當事人提出事實、理由的同時，對其能夠提供的證據拒不提供，且其對此不能作出合理解釋，或者客觀上確實無法提供證據，但也不能說明證據線索的。 在此情形下，執行政機關應認真做好筆錄，特別是告知當事人對自己提出的事實、理由負有舉證義務，否則需要承擔不利后果。當事人在告知之后仍不能提供的，如執法單位已經掌握的事實和證據確鑿，且與當事人陳述、申辯的事實、理由不一致的，則對其陳述、申辯不予采納。
（一）當事人的舉證責任 行政機關在聽取當事人陳述、申辯過程中，是否有權要求當事人舉證？對于當事人未按要求提供證據證實其主張，應承擔何種后果？一直是行政執法過程中的一個爭議問題。對此，實務中主要有以下兩種看法： 1.行政機關承擔全部舉證責任，行政機關無權要求當事人提供證據；無論當事人是否按要求提供證據，行政機關均應主動取證。理由是《行政處罰法》并未規定當事人對其主張負有舉證義務，而根據《行政處罰法》第五十四條的規定，除了法定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或其他組織有依法應當給予行政處罰的行為時，必須全面、客觀、公正地進行調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。這意味著行政機關要求負有主動收集證據的責任，需要確保所收集的證據能夠全面反映案件事實，保證處罰決定的準確性和合法性。 2.如當事人在陳述、申辯中提出與行政機關調查結論不同的主張，行政機關有權要求當事人提供證據，當事人不能提供證據的，應視為舉證不能。理由是，參考訴訟法的舉證責任分配，根據“誰主張誰舉證”的基本原則，在行政機關已收集足夠證據材料以支撐其主張違法事實和情節的情況下，如果當事人認為自己的行為不構成違法或有減輕、免除處罰的情形，則應當提供相應的證明材料，否則應視為其主張不能成立。 筆者認為，從兼顧實質公平和行政效率兩者出發，舉證責任不能簡單地全部分配給行政機關或者當事人某一方。實踐中，行政機關應從利益衡量的角度出發，在案件辦理過程中綜合考慮當事人提出待證事實的邏輯性、合理性和獲取證據的難易程度，以決定是自行主動收集證據還是要求當事人提供；而在復議機關和人民法院在審查調查取證程序合法性的過程中，也應據此判斷行政機關要求當事人舉證的合法性和合理性。 （二）當事人放棄陳述、申辯的問題 《行政處罰法》第六十二條的但書部分規定了當事人明確放棄陳述或者申辯權利情形下，處罰機關可以作出行政處罰決定的除外情形。但實踐中，即便當事人放棄陳述、申辯，仍存在一些令執法人員困惑和糾結的問題，歸納起來，主要包括以下兩個問題： 1.當事人明確放棄陳述、申辯后，處罰機關是否可以在陳述、申辯期內處罰決定？ 此問題在實踐中有一定爭議，支持的意見認為，當事人明確放棄陳述、申辯是對個人權利的處分，根據誠實信用原則，不應予以反悔；否定的意見則認為，在《行政處罰法》無明確規定的情況下，依照公民法無禁止即可為的一般原則，在陳述、申辯期內，當事人可以多次行使自己的權利，當事人是否提出陳述、申辯，應當以其在陳述、申辯期限屆滿前最后的意思表示為準。 基于上述爭議，筆者建議，無論當事人是否明確放棄陳述、申辯，處罰機關均不宜在陳述、申辯期內作出處罰決定。 2.當事人明確放棄陳述、申辯后或者在告知的陳述、申辯期限內未提出陳述、申辯，又在處罰機關作出處罰決定書前提出陳述、申辯意見的，是否應當復核？ 一般意見認為，復核應針對有效的陳述、申辯進行，在當事人明確放棄陳述、申辯或者超期提出陳述、申辯的情形下，當事人提出陳述、申辯因不符合陳述、申辯的法定要求而缺乏程序要件上的有效性，處罰機關當然有權不予復核。 但筆者認為，基于行政處罰法對于行政機關查明事實，以及比例原則和過罰相當原則的要求，從案結事了和實質性化解行政爭議的角度出發，還是應根據陳述、申辯內容分情況對待。其關鍵在于陳述、申辯內容是否對案件定性、情形、處罰等具有實質影響。如果當事人的陳述和申辯能夠提供新的證據，或有可能改變原先的事實認定和法律適用，則行政機關還是應當認真對待，進行必要的復核。  （三）復核結果的告知問題 對于復核結果是否應當告知當事人，《行政處罰法》均未作出明確規定，但其實從《行政處罰法》第四十四條關于行政機關作出處罰決定前應事先告知處罰的事實、理由、依據、處罰內容的規定來看，其實可以推導出如下結論： 1.行政執法單位經復核，采納了陳述、申辯意見，予以撤銷案件或決定不予處罰，此種情形下行政執法單位并無聽取當事人陳述、申辯的法定義務，復核結果對當事人權利無實質性影響，當然無需告知； 2.行政執法單位經復核，采納了陳述、申辯意見，但仍然擬作出行政處罰，同時改變了處罰的事實、理由和依據，從保障當事人充分行使陳述、申辯權的角度，即應當重新向當事人送達行政處罰事先告知書，并告知當事人有權就新處罰的事實、理由和依據提出陳述、申辯；此時因復核結果對當事人權利產生了實質性影響，也應一并予以告知； 3.行政執法單位經復核，未采納陳述、申辯意見，也未改變處罰的事實、理由和依據，此種情況下，執法單位并無重新向當事人送達行政處罰事先告知書并告知提出陳述、申辯的法定義務；此時，復核結果并未對當事人權利產生實質性影響，原則上并無告知的必要。 由于復核結果是否應告知，何種情況下告知并無明確規定，極易在實踐中產生爭議，因此筆者建議，對于一些案件情況復雜、當事人身份敏感和具有重大社會影響的案件，即便復核后執法單位未改變處罰的事實、理由和依據，也應及時向當事人告知復核結果，以避免不必要對抗和爭議。此外，復核結果的告知內容，除包含對陳述、申辯意見是否采納的情況外，還應包含理由和依據，當然，如當事人提出的事實和理由成立的，則無需再做重復說明。 （四）執法單位未對陳述、申辯進行復核的后果 司法實踐中，對于執法單位未對陳述、申辯進行復核，各地各級法院雖然基本上均持未復核屬于程序違法的基本觀點，但是否屬于可以導致行政處罰決定被撤銷的嚴重程序違法，認識并不統一，以下是兩個比較具有代表性的案例： 1.未復核相當于拒絕聽取陳述、申辯，是嚴重的程序違法，將導致行政處罰決定被撤銷的后果。 例如，在劉某與柳林縣公安局劉家山派出所、柳林縣公安局及一審第三人李某因治安行政處罰及行政復議一案中，山西省呂梁市中級人民法院（2020）晉11行終118號判決針對關于未履行復核程序是否構成行政行為被撤銷的理由這一問題，作出如下論述： “行政相對人在受到行政權力不利行為的影響時，均有獲得告知、說明理由和提出申辯的權利，而復核程序恰恰是對當事人陳述、申辯權利實施的保障。通過復核程序，處罰機關在聽取當事人陳述、申辯理由的同時，可以充分確保行政處罰的程序合法；通過復核程序，處罰機關可以發現尚未掌握的事實與證據，有利于全面考慮案情，確保行政處罰的結果無誤。因此，行政處罰過程中的復核程序，是確保處罰結果公正的重要保障，是正當程序的基本要求，處罰機關對當事人提出的陳述、申辯理由不予復核，其本質是拒絕聽取當事人的陳述、申辯。按照上述法律規定，被上訴人劉家山派出所拒絕聽取上訴人的陳述、申辯，其作出的行政處罰決定依法不能成立，應當予以撤銷?！?/span> 2.未進行復核的行為并未對當事人權利產生實際影響，屬于程序輕微違法，但并不導致行政處罰決定被撤銷的后果。 例如，在梅蘭嘉德公司訴中華人民共和國財政部財政行政處罰一案中，北京市高級人民法院（2017）京行終4824號行政判決針對梅蘭嘉德公司提出的財政部在收到其陳述、申辯后未進行復核的問題，認為： “……本案在對梅蘭嘉德公司進行處罰的過程中，在該公司提出陳述、申辯的情況下，財政部應當對其陳述、申辯履行復核的程序，但財政部未提供有效證據證明其履行了復核程序。鑒于本案一、二審審理程序中，財政部通過提交答辯狀、當庭陳述等方式，進一步說明了其未予采納梅蘭嘉德公司陳述、申辯的理由，結合本案已認定梅蘭嘉德公司存在惡意串通的事實等情況，財政部沒有履行復核程序，未對梅蘭嘉德公司的陳述、申辯權造成實質損害，對此應確認財政部作出除沒收違法所得決定以外的其余決定程序輕微違法，但不撤銷該部分處罰。” |
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