行政行為程序違法的類型及后果

free-flight 2024-09-11 發布于四川

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行政機關作出行政行為必須遵守法定程序，程序違法的行政行為根據其違法程度的不同將導致相應的法律后果。本文對行政行為程序違法的類型和后果進行梳理，對個別爭議或者不明確的地方提出個人見解。

一、程序違法的類型

根據《行政訴訟法》第70條、第74條、第75條及其司法解釋第96條、第99條的規定，行政行為程序違法主要分為三大類，分別為程序輕微違法、違反法定程序、重大且明顯違法。

（一）程序輕微違法

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第96條規定：“程序輕微違法是指以下三種情形，且對原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權利不產生實質損害：（一）處理期限輕微違法；（二）通知、送達等程序輕微違法；（三）其他程序輕微違法的情形。”

對于何為程序輕微違法，應當從法條的規定來把握，“對原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權利不產生實質損害”是判斷程序輕微違法的唯一標準。而對于何為“重要程序性權利”，法條進行了列舉，包括聽證、陳述、申辯，但是并不限于此。比如，《最高人民法院公報》2021年第11期的中國石化銷售有限公司江蘇鹽城石油分公司訴江蘇省射陽縣國土資源局撤銷行政許可案認為：“根據正當程序原則，行政機關作出影響當事人權益的行政行為時，應當履行事先告知、說明根據和理由、聽取相對人的陳述和申辯、事后為相對人提供相應的救濟途徑等正當法律程序。本案射陽住建局在對原告作出[2017］第1號《撤銷行政許可決定書》時……應當聽取行政相對人即本案原告就其在申請改建加油站罩棚維修改建時是否隱瞞真實情況進行陳述和申辯，即應受正當程序的控制。”結合法條規定和最高院公報案例，重要程序性權利包括從行政行為作出前到作出后的全過程中的一些重要權利，至少包括以下內容：回避、事先告知、說明根據和理由、聽證或聽取相對人的陳述和申辯、事后為相對人提供相應的救濟途徑等。

程序輕微違法具體表現為以下幾個情形：

1、超期作出行政行為。有的行政行為雖然沒有在法律規定的期限內作出，但是并不會對當事人的權利造成實質損害，這種違法就屬于程序輕微違法。比如，根據《政府信息公開條例》的規定行政機關應當自收到申請之日起15個工作日內對公開信息的申請予以答復，但是行政在15個工作日之后才答復，超過了法定期限。這種超期限答復對于申請人的權利可認定為沒有造成實質性損害。

2、非重要程序欠缺或瑕疵。雖然有的步驟沒有完全按法律規定的程序進行，或者程序存在瑕疵，但是欠缺的步驟或者瑕疵對相關人員的實體權益不構成實質影響，因此不影響行政行為的有效性。人民法院案例庫（ 2024-12-3-006-003）金某訴蘇州市吳江區國土資源局房屋登記管理案認為：“金某對案涉房屋不享有所有權。被訴房屋所有權登記行為具有相應事實根據，但因吳江區國土資源局現無法提供金某到現場申請的證據，也無其書面委托他人代為申請的證據，在登記程序上有所欠缺，但該程序瑕疵對金某的實體權益不構成實質影響，屬于程序輕微違法，依法應當確認違法。”

3、相關文書送達不規范但不影響當事人知悉文書內容。這里主要指在送達文書時并沒有按程序要求進行，但是文書送達的目的已實質達到。比如，雖然沒有按要求留置送達, 但是被送達人實際上已收到了文書，或者通過其他途徑已知曉文書內容，此時送達上的違法行為并沒有實質影響當事人的權益，故可認定為輕微程序違法。

4、其他違反了程序規定但不會實質損害當事人程序性權利的。由于司法實踐中各種各樣的情形都可能存在，只要對原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權利不產生實質損害，就可以認定為程序輕微違法。

（二）違反法定程序

依據《行政訴訟法》第70條的違反法定程序，主要是指介于程序輕微違法和重大違法之間的一種類型。《最高人民法院公報》2021年第11期的中國石化銷售有限公司江蘇鹽城石油分公司訴江蘇省射陽縣國土資源局撤銷行政許可案認為，“程序合法的底線在于正當程序原則，行政機關在此情況下應當遵循這一法律原則。”因此，行政機關在遵守相關法律條文具體規定的同時，還必須遵守程序正當原則（亦稱正當程序原則）這一行政行為合法的底線，違反這一原則就意味著必然程序違法。對于程序正當原則的理解，可以從以下兩個方面把握。

1、從行政公開、公眾參與、回避三個子原則看。國務院于2002年3月22日發布《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）在第5小點“依法行政的基本要求”中對“程序正當”有專門的表述：“程序正當。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。”以上是國務院對于程序正當原則的界定，包括三個方面的子原則，分別為行政公開原則、公眾參與原則以及回避原則。

需要指出的是，上述程序正當原則及其所包含的三個子原則，這是程序合法的底線，是依法行政的基本要求。對于違背上述依法行政要求的，即使相關單行法律沒有條文的具體規定，也應當遵守程序正當原則的要求，否則就是違反法定程序。比如，《最高人民法院公報》2018年第8期紅旗文工團訴射陽縣文化廣電新聞出版局行政許可案認為：“雖然現行法律對行政許可注銷行為的程序沒有具體規定，但行政機關在注銷行政許可時仍應遵循程序正當原則……行政機關在注銷行政許可前未告知行政相對人，未聽取行政相對人的陳述申辯，違反了程序正當原則。”

2、最低限度公正。最高院行政審判庭編著的《行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》（人民法院出版社2015年版）對于“程序正當”進行了相關界定，在該書中指出：“所謂正當程序，是指要求一切權力的行使在剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利……從正當程序的適用看，法院并沒有明確指出正當程序要求行政機關以何種程序行使權力，但應當明確，如果行政程序不能滿足'最低限度公正’，就是不可接受的。”之前從程序正當原則的三個子原則進行了具體分析，而最高院對程序正當則從規范層面提出了具體的標準，即行政權力的運行必須符合最低限度的公正標準。換言之，即使法律規范沒有明確要求行政機關以何種程序行使權力，但是行政機關行使權力時不得違反最低限度公正的標準，這些程序對于保障該行政行為公正來說是最基本的、不可缺少的，否則無論該行為有無違反法律、法規或規章的規定，都會讓人感受到該行政行為的程序是不公正的、難以接受的。比如，《最高人民法院公報》2000年第4期蘭州常德物資開發部不服蘭州市人民政府收歸土地使用權批復案認為：“市政府在第42號批復中，對收回常德公司土地使用權所適用的法律依據，只籠統提到根據《中華人民共和國土地管理法》和《甘肅省實施土地管理辦法》的有關規定，但未引出適用的具體條文，違反了法定程序。市政府未向常德公司送達第43號批復，違反了法定程序。”

（三）重大且明顯違法

《行政訴訟法》第75條規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”不過，如何理解“重大且明顯”，《行政訴訟法司法解釋》第99條進行了列舉，規定以下四種情形屬于行政訴訟法第七十五條規定的“重大且明顯違法”：“（一）行政行為實施主體不具有行政主體資格；（二）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據；（三）行政行為的內容客觀上不可能實施；（四）其他重大且明顯違法的情形。”同時，最高院公報從文義解釋角度也提出了判斷標準。《最高人民法院公報》2022年第5期的最高院（2022）最高法行再509號濮陽市華龍區華隆天然氣有限公司因濮陽華潤燃氣有限公司訴河南省濮陽市城市管理局、河南省濮陽市人民政府確認行政協議無效一案認為：“'重大’一般是指行政行為的實施將給公民、法人或者其他組織的合法權益帶來重大影響；而'明顯’一般是指行政行為的違法性已經明顯到任何有理智的人都能夠作出判斷的程度。行政行為只有同時存在“重大且明顯”違法的情形，該行為才能被認定為無效。”

二、三類程序違法行為的區分

從上述分析可知，這三類程序違法彼此之間如何區分，在法律上沒有給出十分明確的界定，法官在實踐中通常根據違法程度把握。不過，從法律規定看，對于“程序輕微違法”和“重大明顯違法”在法律條文上有相對明確的界定，對于程序違法的判斷，胡建淼教授提出的方法較為可行：“先確定程序違法的各種情形；接著把程序違法中的輕微違法和重大且明顯違法'拉’出來，剩下的就是程序的一般違法。”也就是說，由于“程序輕微違法”和“重大且明顯違法”相對易于判斷，故對于程序違法的行政行為，按以下步驟進行區分：①先判斷是否屬于“程序輕微違法”；②已突破“程序輕微違法”界限的，則進入“違反法定程序”和“重大且明顯違法”范疇；③再判斷是否屬于“重大且明顯違法”；④不屬于“重大且明顯違法”的，則屬于“違反法定程序”之范疇。

三、程序違法的后果

根據《行政訴訟法》第70條、第74條、第75條的規定，行政行為違法的后果為三種，分別為：①確認違法，但不撤銷行政行為。②判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。③確認行政行為無效。

（一）確認違法，但不撤銷行政行為

對于程序違法的行政行為，人民法院只確認違法，但不撤銷行政行為，主要包括以下三種情況：

一是行為程序輕微違法。《行政訴訟法》第74條第1款：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。”對此，需要注意法條中對程序輕微違法的但不撤銷還有一個并列的條件，即對原告權利不產生實際影響。對于程序輕微違法的，只有其對原告權利不產生實際影響，同時具備這兩個條件的，對于該行政行為人民法院只對其作出違法評價，不否定該行政行為的效力。而對原告權利產生實際影響的，該如何處理？全國人大常委會法工委行政法室在其編寫的釋義書中認為：行政行為雖屬程序輕微違法但對原告權利產生實際影響的，適用撤銷判決。

需要注意的是，根據《行政訴訟法》第74條第1款的規定，此處的“程序輕微違法”與“對原告權利不產生實際影響”是并列關系。而《行訴法司法解釋》第96條規定對原告“重要程序性權利不產生實質損害的”，第96條的“不產生實質損害”與訴訟法第74條的“對原告權利不產生實際影響”，二者到底是什么關系？個人認為訴訟法第74條的“對原告權利不產生實際影響的”應當作限縮解釋，此處的原告應限縮為實體權利，即對原告的實體權利不產生實際影響。這樣才能與《行訴法司法解釋》第96條規定的“重要程序性權利不產生實質損害”進行區分。

二是不需要撤銷或者判決履行的。根據《行政訴訟法》第74條第2款的規定，以下三種情況屬于不需要撤銷或判決履行的：“（一）行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；（二）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。”

三是給撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的。《行政訴訟法》第74條第1款的規定，雖然行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。

（二）判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為

根據《行政訴訟法》第70條的規定，對于違反法定程序的人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。因此，除了“確認違法，但不撤銷行政行為”和“確認行政行為無效”這兩類之外，行政機關作出的行政行為違反法定程序的，原則上人民法院應該撤銷被訴行政行為，并根據具體情況及必要性判決被告重新作出行政行為。

需要注意的是，行政行為被撤銷后，是否應當將當事人的權利義務恢復到撤銷之前的狀態？對此，應當視情況而定，關鍵看行政行為存在的合法性是否從根本上被法院否定。如果人民法院從根本上否定被訴行政行為存在的合法性，則當事人的權利義務應當恢復到撤銷前的狀態；如果人民法院判決撤銷被訴行政行為的理由，僅僅因行政行為認定事實不清，主要證據不足，或者認為行政行為適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權等，需要有權的行政機關重新作出行政行為的，則不能認為生效判決已經確認當事人的權利義務需要恢復到撤銷前的狀態。最高院（2018）最高法行申4932號北京北大教育投資有限公司等訴海南省工商行政管理局及原審第三人海南京灝實業有限公司等工商登記一案即持此觀點。該案認為：“行政訴訟中，人民法院判決撤銷被訴行政行為后，是否意味著應當將當事人的權利義務恢復到撤銷之前的狀態，行政機關作出將當事人權利義務恢復到撤銷前狀態的行政行為，是否屬于執行人民法院生效判決的行為，應當根據生效判決認定的事實和作出撤銷判決的理由具體判斷……如果生效行政判決撤銷被訴行政行為的理由，僅僅是認為被訴行政行為認定事實不清……需要有權的行政機關重新作出行政行為的，則不能認為生效判決已經確認當事人的權利義務需要恢復到撤銷前的狀態，即便是撤銷判決未在判決主文中作出責令被告重新作出行政行為的判項，也是需要行政機關依職權重新進行處理。”

因此，即使行政行為被復議機關或司法機關撤銷，行政機關與相對人的權利義務關系也并非不加區分地全部回到最初狀態，而要根據行政行為的合法性是否被根本性否定的具體情況再判斷。只有據以作出被訴行政行為的事實認定或法律適用等被徹底否定后，該行政行為存在的合法性也完全喪失的情況下，當事人的權利義務才需要恢復到撤銷前的狀態。

（三）確認行政行為無效

根據《行政訴訟法》第75條的規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，人民法院判決確認無效。被確認無效的行政行為，其效力應當自始無效，無效的效果可以溯及到行為的起點。

行政行為被確認無效后，應當恢復到沒有作出該行政行為之前的狀態。也就是說，行政相對人不再受該行政行為約束，無須再履行該行政行為確定的義務，行政機關因該無效行為取得的一切利益均應返還相對人，并賠償給相對人帶來的相應損失。