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劉子厚 杜孟繁
信息發布單位：【最高人民法院執行局】 信息發布時間：【2018-04-21】 打印本頁
十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》提出“推動實行審判權與執行權相分離的體制改革試點”，而對于到底實現何種意義上的審執分離，《決定》并未明確，理論界和實務界也尚在爭論和探索之中。研究審執分離問題繞不開的，也是學界極富爭議的是執行權的屬性問題，即執行權到底是司法權還是行政權，抑或是復合權。本文的研究試圖走出對執行權性質難有定論的無休止爭論，從執行權運行機理、價值取向的理論維度，以及當前執行工作實踐的現實需要兩個層面出發，提出符合執行權運行特征，能夠提高執行辦案質效的制度構想，以期有助于解決深化審執分離和執行權運行機制改革所面臨的問題，以期有益于從機制設計上消除執行難面臨的障礙。
一、審執分離的法理和實踐基礎
執行權相對于審判權具有一些獨有的特征，這些特征在很大程度上也體現為執行程序相對于審判程序的獨有價值。審判權與執行權在運行機理上存在一些差異，也存在一些共性，這些差異決定了為什么要實現審判權與執行權相分離，而這些共性則決定了所謂的分離應該在某種限度之內。
（一）執行權的屬性與特征分析
1.對執行權屬性論爭的簡述。
關于執行權的屬性存在司法權說、行政權說、復合權說等觀點。其中，司法權說主要立足于審判權與執行權不可分割的聯系，認為“司法權應該屬于包括司法強制權的綜合性權力，而民事執行權就是司法權下獨立于審判權的司法強制權”。 行政權說主要立足于執行權運行的外在特征，從執行權所具有的主動性、命令性、確定性、強制性等特征的層面論證執行權應屬行政權。 復合權說則認為執行權兼具司法權與行政權的雙重屬性而為一種復核權。執行程序相較于審判程序有其獨立價值和自身特點，且執行程序中客觀存在著執行裁決和執行救濟等司法程序。 從論證思路看，司法權說更注重從執行權存在價值和運行目的進行論證，而行政權說則主要立足于執行權運行的外在特征。實際上，事物的內在性質決定事物的外部特征，但從事物的外在特征卻不見得可以當然地推知事物的內在性質。
申言之，首先，從行政權說對執行權特征的分析也尚有不充分之處，就主動性特征而言，執行權運行過程中執行人員會依職權啟動資產查控、評估拍賣、處置分配等具體程序，但整個執行程序的啟動仍依賴于執行申請人的申請，這與旨在實現社會管理目的，依職權對社會成員的行為進行干預的行政權存在質的不同。
其次，就確定性而言，作為強制執行的目標，執行程序意欲實現的法律效果具有確定性，即執行依據所確定的權利義務。但實際上最終實現到何種程度卻受到諸多因素的影響，從執行實踐來看，執行標的被完全執行到位的情形并不總能實現，在一些大標的執行案件中尤其如此。故就執行法院、申請執行人、被執行人三方而言，在執行程序終結前，由于被執行人履行能力、執行和解、異議復議程序等因素的影響，最終的執行效果往往難以確定。這與大多數情況下都能實現執法效果的行政執法又有所不同。
最后，就命令性和強制性而言，由于強制性本身廣泛存在于行政程序和司法程序中，即使是在審判程序中法官也有權對違反訴訟法規定的當事人處以訓誡、罰款、拘留等強制措施，故強制性本身并不足以用來識別權力屬性，亦不能因為執行權具有強制性，得出其為行政權屬性的結論。
2.執行權的內在特性考察。
撥開執行權運行的外部特征，通過考察執行權內在運行規律和價值，方能看到執行權運行的司法特性。
第一，意欲實現權利的確定性。相較于審判程序或行政執法，執行程序所依據的是已經生效的法律文書，該法律文書的效果并非指向不特定的多數人，而是明確了特定當事人的權利義務關系。執行人員對法律文書所確定的實體權利義務不需要再行判斷裁量，直接依據執行程序予以執行即可。
第二，實際實現權利的不確定性。最理想的狀態是，通過審判將當事人的權利義務關系確定的十分明確具體和具有可操作性，執行人員只需要機械地執行即可，而事實上執行程序的不確定性程度并不弱于審判程序。一方面執行依據作為法律文書本身可能就存在解釋的空間。此外，由于被執行人的責任財產可能出現合法或不合法的變動，被執行人的履行能力也隨之變動，以及執行中異議復議、執行和解等不確定情形的存在，故整體而言，無論是權利實現的具體程度還是具體時間，都處于一種不確定的狀態。
第三，價值追求的多元性。學界通說認為，審判程序的價值取向是公平，而執行程序的價值取向是效率。實際上，這樣的理解并不準確的。執行中執行人員必須依據一定的法律原則和方法對存在爭議的執行依據進行解釋，必須依法審查確定責任財產范圍，對財產線索進行核查判斷，依法制定和執行分配方案，現場作出罰款拘留處罰等過程中，都不同程度地伴隨著一系列審查判斷行為。同時，執行實施程序隨時都可能轉入異議復議程序。這就很難說執行程序僅僅是以效率為價值取向，也沒有理由認為，執行程序相較于審判程序，可以因效率而少考慮公正，對當事人而言尤其如此。不可否認的是，相較于審判，執行中的異議復議審理更具靈活性，可以通過書面審、聽證、開庭等程序進行，在一定程度上兼顧了執行效率。可以概括地說，執行實施程序偏重效率，執行裁判程序偏向公正。然而，不容忽視的是二者之間存在千絲萬縷、不容割裂的聯系，以及執行權對公正的價值追求。
第四，執行程序是最終的司法救濟程序。司法的意義在于依據抽象的法律規范，保障當事人之間的權利義務得以實現，所謂“定分止爭”。然而，審判程序僅僅是將法律文本上的權利變成法律文書上的權利，在社會誠信體系建設滯后，生效判決、裁定自動履行率極低的現實下，這僅僅是完成了“定分”的目標，要實現“止爭”，真正實現當事人的權利，還有賴于強制執行程序。故執行程序使司法救濟程序得以完整，具有最終性。從這個意義而言，司法終局原則體現在強制執行，而非僅僅是裁判上。
（二）執行權相對于審判權運行機理的異同
審判權的功能在于，依據法律規定，通過一系列訴訟程序，將當事人依法應享有的權利加以確認。執行權的功能在于，通過強制執行程序，將生效法律文書確定的權利義務關系付諸實現。從運行機理上看，二者存在一定的差異，也存在一定的共通之處。二者的差異決定了審執分離成為必要，而二者的共通性則決定了審執的分離必定在一定的限度內。
相對于審判權而言，執行權的重點不在于依據實體法查明事實和法律適用，而是依據當事人的申請，對執行依據進行合法性的形式審查后即予以執行。執行程序中，申請人意欲實現的權利內容已經確定，同時存在被執行人轉移、隱匿財產之虞，執行程序在運行上偏重效率。最理想的執行程序即是執行人員依據執行依據一以貫之地執行即可，不需要任何審查判斷，盡管前文已經論述這近乎不可能。相對于審判程序，除承辦人在辦案中遇到疑難的判斷事項和進入異議復議程序的情形外，執行中大多數情況下不需要合議。就程序事項特征而言，審判程序中的事項主要體現為裁判性，同時少部分地兼具事務性，而執行程序中的事項則主要體現為事務性，同時部分地兼具裁量性。但需要注意的是，執行事項的這種事務性與裁判性的程度是因個案而變動的。典型地體現為一些執行罰金刑的執行案件法律關系簡單，近乎不需要裁量，而在那些涉眾金融、擔保貸款等案件中，裁量行為則較多。試圖一勞永逸地對執行中的實施事項和裁決事項進行絕對的劃分顯然都是無法實現的。
執行權與審判權運行的目的都在于實現權利人依法應該享有的法律權利，具有解決社會糾紛的功能，二者在運行機理上存在一些共通之處。
首先，就程序啟動而言，審判程序和執行程序都是依當事人的申請而啟動的，審判人員和執行人員并不依職權啟動該程序。
其次，就權力運行程序而言，審判人員依據實體法和程序法的規定對雙方當事人權益予以平等保護。就執行程序而言，從外觀上看主要是執行人員對被執行人采取一系列強制行為，但實際上執行權的運行依然是依據法律和執行依據，對雙方當事人予以平等保護。這里的平等是指形式上的平等，而非實質上的平等，平等對待的根據是執行法律規定以及作為執行依據的生效法律文書，被執行人依法享有提起異議程序的各項救濟權。從某種層面講，執行權與審判權一樣，其運行仍是中立的。
再次，剝離開執行權運行中對被執行人一系列強制措施的外部特征來看，執行權運行與審判權具有高度的一致性，即作為對私權利的公力救濟，仍然適用處分原則。雙方當事人都可以放棄自己的權利，也可以達成和解（調解），強制執行亦不能對抗當事人對自己權利的處分。 此外，執行權的運行同樣適用時效制度，并適用訴訟時效的有關規定。
最后，如前所述，審判和執行是“定分”和“止爭”的兩個不可分割的子過程，共同構成民事權利司法救濟的完整程序。即使是在執行程序中，也很可能出現在執行實施事項與執行裁決事項之間的來回“穿梭”，強行割裂審判與執行，乃至執行裁決與執行實施之間的有機聯系，必然導致執行質效的降低。
二、審執分離的路徑選擇
執行權與審判權的外在特征和運行機制上存在差異，而在內在價值和功能上又存在一定的一致性，二者的差異構成了審執分離的必要性，二者的一致性又決定了審執分離應該把握在一定限度內。對于審執分離的實現路徑和具體改革模式，理論界有深化內分、徹底外分、適當外分等幾種模式。 幾種模式各有優缺點，需要根據審執關系的內在價值，以及執行工作實踐進行權衡和取舍。
（一）審執分離改革的幾種實現路徑
深化內分模式，是在現有審判程序與執行程序分離改革的基礎上，將執行權能進行進一步的細分，主要是區分出執行實施權能和執行裁決權能，并在此基礎上進行事項、機構、人員的分離改革。將執行實施權能交由執行局，執行局仍然保留在法院內部。同時建立獨立于執行局的執行裁判部門，對執行異議復議等執行裁決事項進行審查、審理。徹底外分模式，是指將將執行實施權能整體從法院中剝離出來，交由行政機關行使，具體可能是由司法行政機關或者公安機關行使，或者另行組建機關行使。徹底外分模式是在執行權為行政權屬性的理論觀點下的執行改革思路，旨在實現執行工作的專業化和法院審判工作的純粹性。 適當外分模式可謂是深化內分模式與徹底外分模式的折中選擇，具體是指將現有的執行實施事項按一定的標準進行劃分，部分由人民法院行使，其他部分交由行政機關行使。如民事執行采取深化內分模式，而財產刑執行和非訴行政案件采取外分模式。 從幾種改革路徑模式來看，可以肯定的是，對于執行裁決權應當由法院行使幾無爭議，幾種改革模式選擇的區別在于，執行實施權是應該分出法院由行政機關行使，抑或是應該繼續保留在法院內部。
無論是徹底外分還是適當外分模式，其立足點都在于對執行權屬性的判斷，以及執行實施與執行裁決的可分性認定。外分模式是將執行權不同程度地剝離法院交由行政機關行使，而剝離的程度卻并非基于權力屬性，而主要是針對具體的執行事項區別對待。相對而言，外分模式的優勢在于：一是凈化法院裁判業務，維護司法中立公正的形象；二是增強強制執行專業化程度，解決執行難；三是實現審判權和執行權的相互制約，提高國家權力運行的公信力。 主張將執行權交由法院外的行政機關行使存在理論和現實上的依據，理論上的依據在于執行權的行政權屬性，現實的依據在于執行實施本身對效率的追求。就前者而言，前文已述，執行權具有與行政權相似的外部特征不足以得出執行權的行政屬性，剝離開其運行的外部特征來看，執行權與旨在實現國家行政管理職能的行政權仍具有本質的區別。另一方面，能否實現純粹的執行實施與執行裁決的絕對分離是一個必須嚴肅對待的問題，執行實施中伴隨著大量的判斷審查事項。這樣一來外分模式將面臨兩個選擇：第一將包含審查判斷事項的各項實施行為一同外分到行政機關，法院僅保留執行異議復議等裁決事項；第二是將執行實施事項中進一步細化出來的純粹如出差跑腿、貼封條一類的事項分離出法院交由行政機關。就前者而言，將面臨的困境是行政機關是否適宜從事這些包含一定司法屬性的審查判斷事項，而如果當事人對作出的結果不服是否應該提起行政訴訟？如是執行程序會否嵌入大量行政訴訟程序？就后者而言，首先存在一個能否實現上述細分的問題，如果實現細分后，把這些“跑腿”事項交由行政機關的意義何在？如此看來，兩種思路都難免存在實質上降低執行效率之虞。
從具體實現外分模式而言，將執行實施權交由法院外的行政機關行使也面臨一系列的現實問題。
首先，就行使執行實施權的機關而言，需要面臨的問題是將執行實施權交由哪個機關行使，在執行實施權由法院行使，執行權威仍有待提升的情況下，將執行實施權交由司法行政機關行使，能否起到更好的效果存在疑問。 而如將執行實施權交由公安機關行使，也將導致一系列問題，公安機關本身由于承擔不堪重負的社會管理壓力，很可能心有余而力不足，同時還可能導致公安權力的過于集中，由“大公安”變為“超級公安”之虞。 重新設立獨立于法院和其他行政機關的強制執行機關，同樣存在新機關法律定位等一系列問題，最大的成本在于法律制度、機構、人員諸方面的另起爐灶。
其次，就當事人而言，案件進入執行程序后，隨著案件的推進，尤其是當事人和利害關系人提出異議后，案件將在法院內的執行裁決部門和法院外的執行實施部門來回流轉。當事人可能需要來回奔走，加之前期審判耗費的人力財力成本，如果再出現機關和部門間來回推諉扯皮的情況，不利于對當事人的權利保障。
再次，就法院而言，由于法院不再承擔執行實施職能，在前期的審判和執行中的執行裁決程序中，難以保證法院在審判和裁決中由于業務上的疏遠分割和職責上的疏忽，一判了之，導致裁判結果因不具有可操作性而無法執行。
最后，就整個執行程序而言，由于執行裁決和執行實施被人為地割裂開，必將面臨更大的司法成本，案件執行周期必將更長。
（二）對深化內分模式合理性的考察
執行裁決權和執行實施權都屬于執行權的下位概念。從權力運行機制看，執行實施權與執行裁決權相互鑲嵌，難以進行絕對的分割。從執行司法實踐來看，幾乎不存在所謂純粹的執行實施權，即執行實施過程中同樣面臨法律關系復雜和執行情況變化的問題，執行人員需要根據具體情況進行審查判斷，采取緊急措施等。如果將所有具有審查判斷性質的事項都交由執行裁決部門審理，其結果必然是執行良機的喪失和執行效率的大打折扣。對執行實施權和執行裁決權的劃分是相對的，由于司法實踐的變化必將進一步調整。這種相對性和變化性決定了二者不宜由完全獨立的機關分別行使，而由相互獨立的部門行使較為適宜，故對于執行實施權與執行裁決權的分離改革宜采用深化內分模式。
第一，深化內分模式符合執行權運行規律，有利于提高執行質效。理論上可以對執行權進行執行實施權和執行裁決權的大致劃分，但二者在運行中相互聯接鑲嵌，難以割裂。從理論來看，二者的邊界存在模糊之處；從實踐來看，執行實施事項和執行裁決事項也難以做出絕對的區分。 深化內分模式符合執行權的運行機理，較好地處理了執行實施權和執行裁決權的關系。對當事人而言，避免了為實現權利在多個機關間往返奔走。對法院內部而言，可以避免審判程序和執行程序脫節，使執行部門與審判部門保持必要的聯系，提早預估執行風險，避免作出不具有執行性的裁判結果。同時，相對于徹底外分模式，也有助于避免執行實施部門和執行裁決部門相互推諉扯皮的情況。就整個執行程序而言，可以提高執行效率，盡可能縮短執行周期。
第二，由人民法院行使執行實施權，可以對各種執行依據進行必要的司法審查和監督，減少不合法的執行依據進入強制執行程序的風險。作為執行依據的生效法律文書，包括人民法院作出的民事裁判、刑事判決（財產部分）、非訴行政強制執行決定、仲裁裁決、賦予強制執行效力的公證債權文書等。對人民法院裁決以外的執行依據進行必要的司法監督，符合司法審查的原則，有明確的法律依據。通過執行立案和執行中的相關審查，更便于實現對上述各種生效法律文書的有效監督，避免對明顯不合法或很不合理的執行依據予以執行，出現“錯上加錯”的不良后果。而對行政行為、仲裁和公證的司法監督具有較強的專業性，有理由認為，由法院進行執行審查并實施執行相較于行政機關更為適宜，也可以避免行政機關審查行政行為的弊端。
第三，由人民法院行使執行實施權，可以有效避免地方保護和部門保護，促進執行公正。從司法實踐來看，以往執行案件辦理中，政府及其職能部門、地方大型企業的意志和利益，在一定程度上會干預個案辦理，近年來隨著一系列規定的出臺，以及司法獨立的觀念深入人心，這些情況得到了一定改觀。而如果將執行實施權轉由行政機關行使，無論是交由現有的行政機關還是新設的專門機關。其作為政府的組成部門，都很難避免地方保護和部門利益對執行案件辦理的不良影響。由人民法院獨立行使執行實施權具有天然的合法性，加上通過提高統一管理的層級，可以有效避免人民法院行使權力中地方保護和部門利益的不良影響，從而提高強制執行的正當性和公正性。
第四，深化內分模式有助于維護人民法院司法權威，提高司法公信力。沒有付諸實現的判決書不過是將法律條文中的權利變成具體文書上的權利，司法的公信力和威信最終通過強制執行程序體現出來。在社會誠信體系建設滯后，生效裁判文書自動履行率偏低的當下更是如此。裁判文書作出后，就某種層面而言，除當事人外，人民法院最有動力實現裁判文書確定的權利，因為裁判文書內容的實現，在很大層面上意味裁判乃至法院的權威得到尊重和實現。同時，人民法院保持必要的強制權，有利于樹立和維護司法權威，避免出現法院裁判的執行依賴于其他行政機關的情形。
三、審判權與執行權二次分離的制度構想
在傳統審判權與執行權分離改革的基礎上，通過對執行權進行執行實施權和執行裁決權的界定，對二者進行權能、事項、機構、人員、程序的分離，即審判權與執行權的二次分離。審執分離改革的主要思路應該是，在對執行實施權和執行裁決權進行區分的基礎上，針對二者不同的特征和價值偏向進行制度改造。從執行實施權效率優先，兼顧公平的價值取向著眼，主要從隊伍建設專業化、權力運行、案件管理等方面對執行實施程序進行改革；從執行裁決權公平優先，兼顧效率的價值取向出發，視具體裁決事項的繁簡程度進行訴訟化改造。同時，在兼顧二者的共通性和內在聯系基礎上，確保執行實施程序和執行裁決程序合理的聯系與高效的移轉。最終通過多措并舉，保持統籌兼顧，實行“一體化”的執行機制改革，實現執行全運行機制從混權向分權、機制從單一向多元、模式從傳統向智能、管理從粗放向集約、監督從平面向立體的轉變。
（一）構建“一體化”的執行管理機制
就執行實施程序而言，其主要特點是對被執行人及其財產施加強制權力，主要以效率為價值取向。當前人民法院執行局的主要運行模式是，上級法院與下級法院分別獨立辦案，上級法院對下級法院主要是業務指導關系，同時可以通過指定執行和提級執行實現個案的執行管轄調整。當前的執行管理模式存在如下弊端：一是業務指導不精準，管理深度不夠，運行效率不高；二是執行案件利益牽涉廣泛，難以有效應對地方保護和部門保護的問題；三是不同轄區之間執行案件數量、執行資源差別懸殊，導致地域間案件質效差別過大；四是跨轄區交叉案件、關聯案件協調配合難度大，缺乏常態機制。
針對現行執行管理機制存在的問題，在考察執行權運行機理的基礎上，以提高執行實施運行效率和實現執行資源優化配置為導向，可以建立“一體化”執行管理體制，即建立由中級人民法院垂直領導的執行市局、執行分局、執行大隊三級行權模式。在中級人民法院設立執行市局，在中院執行局下設立若干跨基層司法區域的執行分局，執行分局作為中院執行局的派出機構，直接管理指導下轄的一個直屬執行大隊和若干基層執行大隊（執行大隊在原基層法院執行局的基礎上設立）。中院執行局主要負責對全局執行相關事務進行總體領導，主要履行共性問題指導、跨分局案件協調、對內對外聯動、隊伍建設、目標考核、信訪督辦等職能。執行分局主要負責對所轄執行大隊的靠前管理、精細管理，主要履行跨轄區交叉案件、疑難復雜案件的協調，通過指定執行和提級執行的形式實現執行資源的優化配置。各基層執行大隊具體辦理和接受指定的案件，對本轄區涉及地方保護、交叉執行、疑難復雜的案件提請分局提級執行或指定執行，實現“市局管總，分局管案，大隊管辦”。“一體化”執行管理機制旨在解決以下問題：
第一，針對在基層法院執行辦案中可能存在的地方保護、部門利益等問題，通過提級執行或者指定執行的形式，避免地方保護和部門利益的不良障礙。
第二，針對基層法院存在的同一被執行人有多個跨區域申請人，或者同一申請人有多個被執行人的案件，通過指定執行實現集中管轄。
第三，針對疑難復雜案件、涉眾涉穩案件，通過指定執行或提級執行，利用精干執行力量高效辦理。
第四，針對不同執行大隊轄區案件數量和執行資源差別懸殊的情況，通過中院執行局調案，實現整體上案件數量與執行力量的均衡和匹配，實現執行資源的優化配置。
在此基礎上，中院執行局通過執行指揮中心實現對具體突發、疑難、重大案件的應急指揮，提高執行權運行效率。通過“市局—分局—大隊”的三級權力運行模式，強化垂直領導和精準指導，實現整個轄區內執行案件的高效、優質辦理。
（二）建立專業化的司法執行人員隊伍
在執行實施權與執行裁決權相分離的前提下，針對二者的相對獨立性及不同的特征和價值取向，應分別進行制度和人員的建設和管理。相對于傳統審判權和執行裁決權，執行實施權需要在整合執行資源的前提下，通過快速、高效、精準的措施，對被執行人財產進行查控、處置，以實現申請人權利。就行權主體而言，執行實施人員需要具備快速采取執行措施，熟悉資產查控、處置相關知識，具有一定職業威信等能力和素質，這些特征和要求相對于傳統履行裁判職能的法官具有明顯的獨特性。簡言之：
第一，執行實施權的行使需要具備一定的強制和威懾，在當前社會誠信建設滯后，執行權威不高的現實下更是如此。
第二，執行實施人員需要不同于裁判人員的知識結構，包括執行程序法律規范、資產查控和拍賣變賣等專業知識，同時也必須熟悉《物權法》、《擔保法》等實體法的規定。
第三，執行實施權的運行需要突出效率價值取向，同時還必須具備妥善處理可能的審查判斷事項。
從這些需求來看，現有的執行法官辦案制度已難以滿足審執分離改革和執行實踐的需要，建立專業化的執行人員隊伍成為深化審執分離改革，實現執行專業化和提高執行效率的必然選擇。執行實施工作具有“效率”、“強制”、“威懾”、“審查”幾個突出的特征，需建立符合這些特征的專業化執行人員隊伍。在考察域外司法實務和國內改革實踐的基礎上，可以通過改革，實現執行隊伍由“執行法官”到“司法警察—執行員”轉變，建立由司法警察辦理執行實施案件的新機制。由同時具備司法警察身份和民事執行員身份的專業人員辦理執行實施案件，符合實施強制執行對效率、強制、威懾的強烈需求。
首先，由司法警察辦理執行案件，可以有效提升執行的強制力和威懾力，同時與現有的失信懲戒和打擊拒執制度相結合，在執行力度層面增強強制執行的司法權威。
其次，“司法警察—執行員”可以實現對執行隊伍的有效領導和靈活管理，提高執行實施效率，同時在處理涉眾執行、突發情況中具有不可比擬的優勢。
最后，通過與原有的審判職稱體系脫離，逐漸實現執行隊伍的整體換血，實現執行隊伍的“專業化”和“年輕化”，具備專門知識和技能的執行員隊伍可以有效提升執行案件辦理質效。由專業化的“司法警察—執行員”直接辦理執行實施事項，符合執行權運行機理，具有現行法依據，同時也有域外立法淵源。 需要注意的是，由于執行實施權與執行裁決權絕對的劃分，在理論和實踐上都難以實現，在具體改革中仍有必要保留部分員額法官，由員額法官處理執行裁決事項以外的審查判斷事項，并簽署文書向“司法警察—執行員”發出執行命令，由“司法警察—執行員”進行具體實施，同時員額法官可以根據緊急情況作出采取緊急措施、拘留、罰款等決定。在執行局內部形成以員額法官為主導、以司法執行員為主體的專業化執行隊伍。
（三）建立專門的執行裁決部門
傳統的執行裁決由執行人員作出，“自執自裁”的弊端已經廣為社會所詬病，近年的改革實踐中，不少法院嘗試將執行裁決事項交由審判執行監督庭，按審判程序辦理。隨著執行案件數量每年呈幾何式的增長，以及執行案件的法律關系、涉及因素日益復雜，由審判執行監督庭辦理執行裁決事項，已經難以滿足司法實踐的需要，建立專門的執行裁決部門，成為深化審執分離改革和執行專業化的必然選擇。
建立專門的執行裁決部門的必要性，首先在于執行裁決案件日益增多，以及執行案件本身的復雜性和專業程度不斷提升。在審執分離不斷細化深入的改革下，由于執行裁決本身相對于一般民事審判權具有一定的特殊性，故可以在執行局外，建立與其他民事審判庭相并列的執行裁決庭，由執行裁決庭專門辦理執行異議復議類案件，適用民事審判的相關規定。另一方面，由于執行程序整體上以程序審查事項為主，實體事實認定和法律適用為輔，對效率價值具有較高的追求。在執行的異議復議程序中，可以在具體審查審理的程序設置上分類處理，視案件具體繁簡情況適用書面審、聽證程序、開庭審理等不同程序，便于兼顧公正和效率。
（四）完善相關配套制度措施
首先，依托社會誠信建設，實現執行辦案工作的社會共治。執行辦案質效的提升，不僅依賴于人民法院，還必須依靠全社會的支持和努力。在資產查控、失信懲戒、打擊拒執方面必須加強與各部門的聯系，取得各部門支持，建立信息共享，相互支持的常態機制。
其次，充分發揮信息建設作用，促進執行辦案規范化。建立執行大數據管理系統，強化執行指揮中心建設。在案件辦理上通過節點管控，實現規范執行，同時充分發揮各級執行指揮系統在執行工作中統一指揮協調作用，實現“統管統分，管辦分離”。
最后，建立立體化監督體系，在執行辦案中引入當事人的監督和參與。通過將執行監督融入執行辦案系統的設置，建立“律師調查令”等制度，將當事人和社會各界的監督，引入執行辦案工作的全過程，進一步實現規范執行。
四、結論
執行權具有與行政權相似的外部特征，但從對其權力運行機理的考察來看，執行權與審判權具有運行程序和權力價值上的一致性。從執行權的外部特征推出執行權屬于行政權的結論并不嚴謹，而審執分離改革應采取何種模式，更需要從執行權與審判權內在聯系出發。就審判權與執行權二次分離改革而言，主要是實現執行實施權與執行裁決權的相對分離。基于執行實施權與執行裁決權在理論上和實踐上都難以絕對劃分，二者在程序上緊密聯系，旨在實現共同的司法目的。這就決定了二者的分離只能是相對的，即必須是在一定的限度內。同時，由于執行實施與執行裁決在具體程序運行中，存在運行機理和價值取向上的差別，需要在事項、機構、人員上進行相對的分離。從權力運行機理、執行改革實踐、我國國情來看，采深化內分模式更加合理。 |
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