公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的權(quán)責(zé)分配

公共數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)已經(jīng)走過十余年歷程，包括我國在內(nèi)的世界主要國家持續(xù)探索公共數(shù)據(jù)開放制度，但總體上看，實(shí)際效果并不理想，甚至沒有明確證據(jù)能夠證明公共數(shù)據(jù)開放為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了顯著價(jià)值。一方面，各國政府出于對(duì)數(shù)據(jù)開放利用安全風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，傾向放緩公共數(shù)據(jù)開放的推行進(jìn)度；另一方面，導(dǎo)致全球公共數(shù)據(jù)開放行動(dòng)受阻的原因還包括無力改變的高成本低收益現(xiàn)狀。

在既有制度安排未能有效實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放制度目標(biāo)的情況下，我國提出探索建立以效益價(jià)值為導(dǎo)向的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制。為充分釋放公共數(shù)據(jù)的資源價(jià)值，授權(quán)運(yùn)營在平衡數(shù)據(jù)開放利用與數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)張力的基礎(chǔ)上開辟了一條新路徑，即在政府和公民間形成的數(shù)據(jù)開放利用關(guān)系中引入第三方主體，通過發(fā)揮市場主體在創(chuàng)造公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值方面的積極作用，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放效益最大化的目標(biāo)。在后續(xù)出臺(tái)的地方立法中，運(yùn)營主體的中介作用得以進(jìn)一步闡明，即對(duì)授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)后向社會(huì)提供。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制具有明確增加數(shù)據(jù)開放利用效益的功能。一方面，授權(quán)運(yùn)營直接擴(kuò)大了可利用的高價(jià)值公共數(shù)據(jù)范圍，運(yùn)營主體因運(yùn)營活動(dòng)直接受益。另一方面，社會(huì)公眾也因授權(quán)運(yùn)營而間接獲益，公共數(shù)據(jù)開放的整體效益顯著增加。

政府應(yīng)通過構(gòu)建公益導(dǎo)向的制度規(guī)則，確保授權(quán)運(yùn)營最終實(shí)現(xiàn)的效益是公共利益。各國政府實(shí)施開放數(shù)據(jù)行動(dòng)的具體目標(biāo)雖有差異，但都可抽象概括為出于增進(jìn)公共福祉之考慮，旨在通過公共數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘?qū)崿F(xiàn)公共利益的最大化創(chuàng)造。公共數(shù)據(jù)是指具有較高開發(fā)利用價(jià)值和公共使用性的數(shù)據(jù)，其區(qū)別于企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的公共性特質(zhì)，也加深了公共數(shù)據(jù)開放制度的公益性定位。為確保授權(quán)運(yùn)營最終能夠增進(jìn)社會(huì)總體利益，政府需將公共利益融入授權(quán)運(yùn)營制度建構(gòu)的全過程，在公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)、開發(fā)利用、收益分配中，通過制度規(guī)則促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益，防止部門利益、個(gè)人利益等對(duì)不特定多數(shù)人之公共利益的侵蝕。本文將探索促進(jìn)公益的運(yùn)營主體權(quán)益配置方案。

授權(quán)運(yùn)營并非法律概念，現(xiàn)有成果對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的法律性質(zhì)存在行政許可、特許經(jīng)營、公私合作等不同認(rèn)識(shí)。對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的定性直接關(guān)系其制度如何構(gòu)建，權(quán)力（權(quán)利）和責(zé)任（義務(wù)）如何配置。判斷授權(quán)運(yùn)營的法律性質(zhì)，需透過現(xiàn)象看本質(zhì)。

（一）授權(quán)運(yùn)營不屬于行政許可

現(xiàn)有研究中，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營屬于行政許可。有學(xué)者提出先將授權(quán)運(yùn)營定性為具體行政行為，再根據(jù)授權(quán)運(yùn)營前相對(duì)人處于禁止?fàn)顟B(tài)將其歸類為行政許可。然而，這種對(duì)授權(quán)運(yùn)營的理解與事實(shí)相悖。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)生之前，政府依托普惠性開放機(jī)制向社會(huì)供給公共數(shù)據(jù)，公眾的數(shù)據(jù)利用行為不僅未被一般禁止，還要求政府積極履職予以保障和促進(jìn)。而授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)生也并未改變?nèi)窆蚕砉矓?shù)據(jù)使用利益這一事實(shí)基礎(chǔ)，其主要體現(xiàn)的是公共數(shù)據(jù)分類利用的思路。授權(quán)運(yùn)營對(duì)運(yùn)營主體提出的資格要求是此種數(shù)據(jù)利用途徑下利用者必須具備的基礎(chǔ)條件，并非對(duì)符合條件的特定對(duì)象解除一般禁止。對(duì)于全民共享的公共數(shù)據(jù)資源使用利益，法律的一般禁止在普惠開放和授權(quán)運(yùn)營等數(shù)據(jù)開放利用機(jī)制上并不存在。可見，此處并不存在行政許可的適用條件。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營不宜依托行政許可制度推行。如果國家在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用活動(dòng)上設(shè)禁，將與其治理目標(biāo)背道而馳。公共數(shù)據(jù)治理旨在促進(jìn)數(shù)據(jù)流通利用、激勵(lì)數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造，并非對(duì)公共數(shù)據(jù)實(shí)行嚴(yán)格管理。將倡導(dǎo)自由利用的數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動(dòng)設(shè)置為國家一般禁止的活動(dòng)，顯然有悖于公共數(shù)據(jù)流通利用的根本目的，給全民共享公共數(shù)據(jù)使用利益增設(shè)障礙。設(shè)置行政許可與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度目標(biāo)背道而馳，也帶來了限制競爭、權(quán)力濫用、增加成本等問題，違反了行政許可設(shè)定的原則。

（二）授權(quán)運(yùn)營屬于行政協(xié)議

授權(quán)運(yùn)營不是單方行政行為，而是雙方行政行為。有觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營不符合行政許可的形式要件，也不能納入特許經(jīng)營范圍，而是政府與社會(huì)資本合作的PPP模式。準(zhǔn)確地講，授權(quán)運(yùn)營實(shí)質(zhì)上并非具體行政行為，而是行政協(xié)議行為。首先，授權(quán)運(yùn)營具有合意性。授權(quán)運(yùn)營是經(jīng)過協(xié)商、形成合意的結(jié)果，不是單方的行政決定。政府為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而尋找具備相應(yīng)數(shù)據(jù)利用能力的市場主體，市場主體根據(jù)自身的利用能力和實(shí)際需要向政府提出運(yùn)營申請(qǐng)，雙方只有在意思表示一致時(shí)才能形成授權(quán)運(yùn)營法律關(guān)系。其中， “雙方意思表示具有同等價(jià)值，有別于一方命令他方服從之關(guān)系”。雖然從形式上看，授權(quán)運(yùn)營中雙方主體地位不對(duì)等，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，但授權(quán)運(yùn)營合意的形成中不存在行政恣意。對(duì)于是否申請(qǐng)授權(quán)運(yùn)營、申請(qǐng)哪些公共數(shù)據(jù)進(jìn)行運(yùn)營，市場主體完全基于其自由意志，其自由表達(dá)并未受到單方行政命令的強(qiáng)制。授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的最終達(dá)成是出于雙方自愿而非政府強(qiáng)制，協(xié)議的內(nèi)容也具有妥協(xié)性，運(yùn)營主體的訴求在與政府的協(xié)商中得到尊重與滿足。其次，授權(quán)運(yùn)營具有行政性。授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的締結(jié)是為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)，政府與運(yùn)營單位之間形成的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。在此，政府是通過行政協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)向社會(huì)主體供給公共數(shù)據(jù)資源、促進(jìn)開發(fā)利用的服務(wù)目標(biāo)。授權(quán)運(yùn)營協(xié)議不是民事合同，其基礎(chǔ)不是意思自治，而是為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。由此產(chǎn)生的法律關(guān)系具有公法屬性，并會(huì)隨著行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要而發(fā)生變化。授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的合意受行政目的限制，體現(xiàn)為“發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意”，這才是將授權(quán)運(yùn)營協(xié)議定性為行政協(xié)議的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。

授權(quán)運(yùn)營之所以會(huì)被誤認(rèn)為行政許可，是因?yàn)槠渚哂行姓S可的形式特征。授權(quán)運(yùn)營需要運(yùn)營主體申請(qǐng)，經(jīng)過政府授權(quán)才能從事公共數(shù)據(jù)運(yùn)營活動(dòng)。表面上看，只有符合政府設(shè)定的資格條件的特定主體才能從事運(yùn)營活動(dòng)，似乎是對(duì)特定對(duì)象解除了一般禁止。但實(shí)際上，授權(quán)運(yùn)營的資格條件只是對(duì)利用者能力的要求，只要具備相應(yīng)利用能力的任何主體均可參與授權(quán)運(yùn)營。雖然事實(shí)上排除了不具備相應(yīng)利用能力的主體參與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營活動(dòng)的機(jī)會(huì)，但即便不對(duì)利用者能力作出要求，此部分利用者也因自身能力限制而無法開展相應(yīng)活動(dòng)。此乃基于事實(shí)而非法律的限制。此種限制在普惠性開放利用機(jī)制中也存在。雖然法律上平等保障每個(gè)個(gè)體開發(fā)利用開放數(shù)據(jù)資源的機(jī)會(huì)，但由于現(xiàn)實(shí)存在的個(gè)體差異，每個(gè)個(gè)體實(shí)際獲得的使用利益并不同，甚至也只有少數(shù)具有開發(fā)利用需求、較高數(shù)據(jù)利用能力的利用者從中實(shí)質(zhì)獲益。可見，授權(quán)運(yùn)營雖具備行政許可的表征，但實(shí)質(zhì)上并不符合行政許可的機(jī)理。行政許可與行政協(xié)議在行為構(gòu)造和功能上具有高度相似性，導(dǎo)致實(shí)踐中廣泛出現(xiàn)行政協(xié)議許可化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為協(xié)議的實(shí)體內(nèi)容由行政許可規(guī)定，簽訂程序采取“申請(qǐng)—審批”制。授權(quán)運(yùn)營現(xiàn)今被誤認(rèn)為行政許可，也表露出行政協(xié)議的許可化傾向。但應(yīng)當(dāng)警惕，行政許可手段與公共數(shù)據(jù)治理目的并不匹配。行政許可只是規(guī)制工具的一種，考慮到其負(fù)面作用， “政府應(yīng)考慮其他能夠達(dá)成相同制度目標(biāo)的替代性工具”。

為了實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值創(chuàng)造最大化的行政目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度應(yīng)選擇行政協(xié)議作為推行手段。行政協(xié)議制度與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的功能定位十分契合。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與公共數(shù)據(jù)完全開放、有條件開放同屬公共數(shù)據(jù)開放制度中的開放利用機(jī)制。囿于普惠性開放機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境，授權(quán)運(yùn)營被提出并取代普惠開放機(jī)制成為公共數(shù)據(jù)開放利用的主渠道。但無論是普惠開放還是授權(quán)運(yùn)營，本質(zhì)上都是政府提供的公共服務(wù)，只是在公共數(shù)據(jù)資源供給方式上存在差異。普惠性開放機(jī)制由政府直接負(fù)責(zé)提供公共數(shù)據(jù)，授權(quán)運(yùn)營則是政府通過引入第三方合作的間接方式來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)。誕生于數(shù)字時(shí)代的公共數(shù)據(jù)開放不同于傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)， “已經(jīng)不僅是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)下去的生態(tài)性因素，而且是實(shí)現(xiàn)再生產(chǎn)的內(nèi)生因素”，其開創(chuàng)了政府服務(wù)的“共同生產(chǎn)”甚至“共同創(chuàng)造”的新形式。公共數(shù)據(jù)開放的制度功能也未止步于公共服務(wù)，而是經(jīng)由促進(jìn)公私合作、創(chuàng)造公共價(jià)值等驅(qū)動(dòng)政府完成治理改革。而行政協(xié)議本身即體現(xiàn)公共服務(wù)理念。相較于立法規(guī)制，行政協(xié)議作為行政規(guī)制手段所具有的靈活性優(yōu)勢使其能更好地適應(yīng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的服務(wù)目標(biāo)。政府通過與運(yùn)營主體締結(jié)契約的方式，不僅能夠滿足具體應(yīng)用場景的公共數(shù)據(jù)利用需求，還能彌補(bǔ)成文規(guī)則的不足提升規(guī)制的有效性。行政協(xié)議通過合意將雙方的權(quán)利義務(wù)明確化、具體化，也有助于提升公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)良好行政目標(biāo)。目前，北京、浙江、四川等地已明確要求依托行政協(xié)議開展授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)工作。

三、政府的特權(quán)與義務(wù)

“行政契約是用來推行行政政策的，必須保持政府在契約中的主導(dǎo)地位，才能引導(dǎo)契約向著行政機(jī)關(guān)所預(yù)期的特定行政目的實(shí)現(xiàn)的方向發(fā)展”。政府的主導(dǎo)地位集中體現(xiàn)在行政協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)配置上。為促進(jìn)行政目的之實(shí)現(xiàn)，在行政協(xié)議賦予政府一方特權(quán)已成為理論和實(shí)踐的共識(shí)，但特權(quán)的配置必須出于公益實(shí)現(xiàn)之需要，且受到嚴(yán)格限制。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，賦予政府一方何種特權(quán)，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)授權(quán)運(yùn)營目標(biāo)為限。同時(shí)，政府不僅享有特權(quán)，還應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)，從而在權(quán)利義務(wù)配置上達(dá)到平衡。具體而言，基于促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源流通利用、最大化創(chuàng)造公共價(jià)值的目標(biāo)，可賦予政府在公共數(shù)據(jù)資源配置、監(jiān)督管理和違約制裁等方面享有特權(quán)，同時(shí)也應(yīng)明確其具有公共數(shù)據(jù)資源供給義務(wù)，保障運(yùn)營主體公共數(shù)據(jù)利用權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（一）授權(quán)運(yùn)營決定權(quán)

在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營前，作為授權(quán)主體的政府享有授權(quán)運(yùn)營決定權(quán)。盡管國家層面尚未出臺(tái)公共數(shù)據(jù)專門立法，但政府具有公共數(shù)據(jù)管理職權(quán)已被地方數(shù)據(jù)立法所普遍確認(rèn)。例如， 《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》即明確了各政府主體的公共數(shù)據(jù)管理職責(zé)，其中，授權(quán)運(yùn)營決定權(quán)屬于政府公共數(shù)據(jù)管理職權(quán)的內(nèi)容組成。該條例第35條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府可以授權(quán)符合規(guī)定安全條件的法人或者非法人組織運(yùn)營公共數(shù)據(jù)，并與授權(quán)運(yùn)營單位簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議”。授權(quán)運(yùn)營決定權(quán)來自法律授權(quán)，屬于行政權(quán)力，行政協(xié)議是政府為履行授權(quán)運(yùn)營法定職權(quán)、實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)管理目標(biāo)而選取的行政手段。

（二）公共數(shù)據(jù)資源供給義務(wù)

公共數(shù)據(jù)原料供給不足，是各地方開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營工作面臨的關(guān)鍵問題之一。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，尚未滿足的數(shù)據(jù)需求占需求總數(shù)的四分之三，其中很多都與公共數(shù)據(jù)有關(guān)。公共數(shù)據(jù)供給是公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的前提基礎(chǔ)，供給不足將從根本上掣肘授權(quán)運(yùn)營制度功能的發(fā)揮。授權(quán)運(yùn)營已成為市場主體利用公共數(shù)據(jù)資源的主渠道，政府必須肩負(fù)起公共數(shù)據(jù)資源供給義務(wù)，履行好公共數(shù)據(jù)管理職責(zé)。

授權(quán)運(yùn)營作為破解公共數(shù)據(jù)開放制度困局的新舉措，承接其開放公共數(shù)據(jù)、促進(jìn)開發(fā)利用的制度功能，也同樣負(fù)有公共數(shù)據(jù)資源供給義務(wù)。政府在授權(quán)運(yùn)營中的供給義務(wù)也主要圍繞平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)提供兩方面展開，但由于授權(quán)運(yùn)營的制度機(jī)理不同于普惠性開放，其在履職的要求和方式上與既有的數(shù)據(jù)開放不同。

首先，在平臺(tái)建設(shè)上，政府不負(fù)有建立統(tǒng)一運(yùn)營平臺(tái)的概括義務(wù)，而是遵循行政效能原則履行運(yùn)營平臺(tái)建設(shè)義務(wù)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制作為功利主義思想的產(chǎn)物，追求效益最大化目標(biāo)要求其在履行平臺(tái)建設(shè)義務(wù)時(shí)也必須進(jìn)行成本收益評(píng)估。授權(quán)運(yùn)營不宜對(duì)平臺(tái)建設(shè)義務(wù)作統(tǒng)一要求，而是讓政府根據(jù)其實(shí)際情況和市場主體需求，在綜合分析成本投入和預(yù)期收益的基礎(chǔ)上作出最有益于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的選擇。授權(quán)主體在平臺(tái)建設(shè)上違反效能原則的應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任，授權(quán)主體要為其平臺(tái)建設(shè)是否符合效能原則接受監(jiān)督機(jī)關(guān)的質(zhì)詢和審核。

其次，在數(shù)據(jù)提供上，授權(quán)運(yùn)營也對(duì)政府提出了更加具體明確的履職要求。政府在公共數(shù)據(jù)開放中承擔(dān)的數(shù)據(jù)提供義務(wù)主要是在若干重點(diǎn)領(lǐng)域開放數(shù)據(jù)并保證開放數(shù)據(jù)具有可用性。這種旨在回應(yīng)數(shù)據(jù)利用需求的公共數(shù)據(jù)精準(zhǔn)配置思路，更有利于實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。由此，政府在授權(quán)運(yùn)營中的數(shù)據(jù)提供義務(wù)得以具象化，不再是回應(yīng)公眾普遍性、基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)利用需要，而是滿足特定運(yùn)營主體特殊性、個(gè)性化的數(shù)據(jù)利用需求。政府的數(shù)據(jù)提供義務(wù)與運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)利用權(quán)利的對(duì)應(yīng)關(guān)系由此形成。

（三）協(xié)議履行指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)

與其他類型的行政協(xié)議一樣，為保證授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的履行能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)定的行政目標(biāo)，有必要確立政府在協(xié)議履行中的主導(dǎo)地位，配置給政府指導(dǎo)、監(jiān)督運(yùn)營主體數(shù)據(jù)利用活動(dòng)的特權(quán)。政府在協(xié)議履行中行使指導(dǎo)和監(jiān)督特權(quán)，能夠起到督促運(yùn)營主體履行協(xié)議義務(wù)的作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)締結(jié)行政協(xié)議的公益目標(biāo)，運(yùn)營主體也因此負(fù)有相應(yīng)的接受義務(wù)。首先，政府的指導(dǎo)監(jiān)督特權(quán)體現(xiàn)為對(duì)運(yùn)營主體數(shù)據(jù)利用成效的監(jiān)管，包括對(duì)運(yùn)營過程的指導(dǎo)和運(yùn)營結(jié)果的評(píng)估。其次，政府的指導(dǎo)監(jiān)督特權(quán)還表現(xiàn)為對(duì)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)出產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管。公共數(shù)據(jù)具有公共性使其本質(zhì)區(qū)別于非公共數(shù)據(jù)，不能完全交由運(yùn)營主體自主定價(jià)，否則有違授權(quán)運(yùn)營的公益目標(biāo)，成為運(yùn)營主體逐利的資源。

（四）數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)和監(jiān)管職責(zé)

如前所述，我國創(chuàng)設(shè)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制的初衷是探索在確保安全的前提下促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用機(jī)制。因此，在授權(quán)運(yùn)營中，政府和運(yùn)營主體都負(fù)有保障數(shù)據(jù)安全這一大前提的義務(wù)。對(duì)政府而言，其開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，本身即負(fù)有數(shù)據(jù)安全保護(hù)的法定義務(wù)。將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營主體運(yùn)營后，政府還具有監(jiān)督管理運(yùn)營主體履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的職責(zé)。

首先，政府負(fù)有法定的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。政府在授權(quán)運(yùn)營中承擔(dān)公共數(shù)據(jù)資源供給義務(wù)，其建設(shè)平臺(tái)和提供數(shù)據(jù)都屬于數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，需履行《數(shù)據(jù)安全法》確定的安全保護(hù)職責(zé)。其次，政府負(fù)有監(jiān)督管理運(yùn)營主體履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的法定職責(zé)。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第40條的規(guī)定，政府具有監(jiān)督運(yùn)營主體履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的職責(zé)。此外，政府還具有約定的監(jiān)管職責(zé)。政府與運(yùn)營主體可在行政協(xié)議中對(duì)運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)作出詳細(xì)約定，政府基于行政協(xié)議而對(duì)雙方約定的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)負(fù)有監(jiān)管權(quán)。

（五）單方變更解除協(xié)議權(quán)

政府在授權(quán)運(yùn)營協(xié)議中享有單方變更或解除協(xié)議的特權(quán)。一方面，該特權(quán)是政府享有的協(xié)議履行指導(dǎo)監(jiān)督特權(quán)和運(yùn)營數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責(zé)的延伸。若政府在指導(dǎo)監(jiān)督運(yùn)營主體協(xié)議義務(wù)履行情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)運(yùn)營主體違反協(xié)議約定義務(wù)或數(shù)據(jù)應(yīng)用績效低下，致使運(yùn)營活動(dòng)偏離行政目標(biāo)，可以對(duì)行政協(xié)議作出有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的調(diào)整，即行使特權(quán)變更協(xié)議內(nèi)容或單方解除協(xié)議。當(dāng)然，運(yùn)營主體違反數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的法律后果不限于終止運(yùn)營協(xié)議，網(wǎng)信、公安等監(jiān)管部門還可以依法對(duì)其實(shí)施行政制裁。另一方面，當(dāng)授權(quán)運(yùn)營中出現(xiàn)了不可控的約定之外的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，政府可基于維護(hù)公共利益之必要行使單方變更解除協(xié)議的特權(quán)。授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的穩(wěn)定性可能會(huì)因情勢變化而被打破。除安全需求外，政府也可基于其他正當(dāng)需求行使該項(xiàng)特權(quán)，因?yàn)椤百x予行政主體在協(xié)議履行過程中以單方行為突破協(xié)議約定而享有單方變更解除權(quán)，就是為了回應(yīng)公共利益的新需求。”

為了確保授權(quán)運(yùn)營行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，作為手段的行政協(xié)議有必要賦予政府一方主導(dǎo)性的特權(quán)。但是，在政府和運(yùn)營主體的權(quán)利義務(wù)分配上也不應(yīng)過度失衡，否則授權(quán)運(yùn)營將偏離協(xié)商、合意的行政協(xié)議性質(zhì)，滑向支配、服從的高權(quán)行為。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的權(quán)利義務(wù)配置應(yīng)當(dāng)趨于合理、均衡，以免打擊運(yùn)營主體的積極主動(dòng)性，影響行政目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。結(jié)合政府的特權(quán)與義務(wù)，應(yīng)明確運(yùn)營主體享有對(duì)公共數(shù)據(jù)的利用權(quán)、對(duì)其產(chǎn)出的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營權(quán)、獲得補(bǔ)償權(quán)，以及協(xié)議履行義務(wù)和數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。

（一）公共數(shù)據(jù)利用權(quán)

與政府負(fù)有的公共數(shù)據(jù)資源供給義務(wù)相對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)配置給運(yùn)營主體利用公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)利。但需澄清，運(yùn)營主體的公共數(shù)據(jù)利用權(quán)并非來自政府授權(quán)。因?yàn)楣矓?shù)據(jù)不歸屬政府所有，政府不具有授權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)。作為生產(chǎn)要素的公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)不同，其公共性系基于其具有公共使用價(jià)值。這一本質(zhì)屬性決定了公共數(shù)據(jù)具有共享性，國家和政府都不應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)主張所有權(quán)。況且，公共數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)物權(quán)理論的客體，其具有非排他性、非消耗性等特征。政府如果套用物權(quán)原理對(duì)其確權(quán)進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行獨(dú)占支配，不僅不符合數(shù)據(jù)的基本特征，還與公共數(shù)據(jù)共享開放的治理目標(biāo)相悖。

政府與運(yùn)營主體可在協(xié)議中根據(jù)應(yīng)用場景需要協(xié)商確定公共數(shù)據(jù)利用權(quán)的具體內(nèi)容，包括詳細(xì)的使用權(quán)利及其限制條件。授權(quán)運(yùn)營對(duì)公共數(shù)據(jù)利用權(quán)的限制明顯區(qū)別于開放許可的歸屬聲明、相同方式共享等方式，可以對(duì)運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)利用活動(dòng)作出授權(quán)范圍、使用目的、使用行為等廣泛限制。例如，《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》要求專區(qū)數(shù)據(jù)使用遵循最小授權(quán)原則，運(yùn)營主體按需申請(qǐng)數(shù)據(jù)并在授權(quán)范圍內(nèi)使用，不得用于其他目的；《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》規(guī)定運(yùn)營單位不得泄露、竊取、篡改、毀損、丟失、不當(dāng)利用公共數(shù)據(jù)，不得提供給第三方等。目前地方立法對(duì)運(yùn)營主體利用權(quán)益的規(guī)范呈現(xiàn)出重限制、輕賦權(quán)的特點(diǎn)，對(duì)運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)利用活動(dòng)的限制頗多，但缺少對(duì)其使用需求、具體權(quán)能的同等確認(rèn)。在公共數(shù)據(jù)開放利用活動(dòng)中不宜創(chuàng)設(shè)法定個(gè)人利用權(quán)的情況下，采取行政協(xié)議的靈活規(guī)制手段同樣能對(duì)政府權(quán)力形成有效制約。通過約定方式落實(shí)的公共數(shù)據(jù)利用權(quán)利，也具有督促政府履行公共數(shù)據(jù)供給職責(zé)的作用，但需充分發(fā)揮行政協(xié)議的制度功能。授權(quán)運(yùn)營協(xié)議中不僅需要列明運(yùn)營主體的使用權(quán)內(nèi)容，還應(yīng)明確約定政府與之相應(yīng)的供給義務(wù)及違約責(zé)任。

（二）數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)

在公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素化過程中，數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)是在公共數(shù)據(jù)利用權(quán)基礎(chǔ)上的自然延伸。運(yùn)營主體對(duì)利用公共數(shù)據(jù)資源產(chǎn)出的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。從根本上講，運(yùn)營主體利用公共數(shù)據(jù)資源形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)供給市場的行為，與市場主體利用非公共數(shù)據(jù)資源產(chǎn)出產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行流通交易的市場行為并無差異。還是數(shù)據(jù)產(chǎn)品化過程創(chuàng)造了價(jià)值增量，市場主體為此付出的勞動(dòng)應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ㄅc保護(hù)。根據(jù)勞動(dòng)價(jià)值論，創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng)是（財(cái)）產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。這一原理在數(shù)據(jù)生產(chǎn)活動(dòng)中也同樣適用。《數(shù)據(jù)二十條》中已表明尊重?cái)?shù)據(jù)處理者勞動(dòng)貢獻(xiàn)的立場，提出要確立數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。運(yùn)營主體在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)中也享有這一權(quán)利。鑒于我國尚未出臺(tái)法律對(duì)該權(quán)利加以確認(rèn)，政府和運(yùn)營主體可在行政協(xié)議中以約定方式落實(shí)運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。

（三）合同變更解除補(bǔ)償權(quán)

運(yùn)營主體獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利是與政府單方變更解除協(xié)議權(quán)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利配置。政府在授權(quán)運(yùn)營協(xié)議中享有單方變更解除協(xié)議的特權(quán)，其基于公共利益需求的變化可單獨(dú)決定調(diào)整或終止運(yùn)營協(xié)議，無需征得運(yùn)營主體的同意。可以借鑒法國行政協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)配置模式，在肯定行政機(jī)關(guān)基于維護(hù)公益需要而享有單方解除合同等特權(quán)的同時(shí)，也承認(rèn)相對(duì)人受合同經(jīng)濟(jì)平衡原則的保護(hù)，要求政府對(duì)因行使上述特權(quán)給相對(duì)人造成的損失予以賠償。遺憾的是，目前出臺(tái)的授權(quán)運(yùn)營地方立法中，各地方僅規(guī)定政府享有單方變更解除協(xié)議之特權(quán)，尚未賦予運(yùn)營主體相應(yīng)的補(bǔ)償性權(quán)利。雙方可在簽訂運(yùn)營協(xié)議時(shí)，協(xié)商確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)。

除了獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，還可以在行政協(xié)議中約定運(yùn)營主體享有政策傾斜、優(yōu)先續(xù)約等補(bǔ)償性權(quán)利。由于授權(quán)運(yùn)營協(xié)議一般都有期限限制，政府在續(xù)約時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)運(yùn)營主體的成本補(bǔ)償，在同等條件下給予運(yùn)營主體優(yōu)先續(xù)約的權(quán)利。

（四）協(xié)議履行義務(wù)

追求行政效能的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)制要求政府與運(yùn)營主體簽訂的運(yùn)營協(xié)議應(yīng)具有明確的運(yùn)營目標(biāo)，雙方均負(fù)有按照約定履行協(xié)議實(shí)現(xiàn)締約目標(biāo)的義務(wù)。政府的協(xié)議履行義務(wù)主要體現(xiàn)為文章第三部分所述的公共數(shù)據(jù)資源供給義務(wù)，運(yùn)營主體則需按照預(yù)定計(jì)劃和目標(biāo)開展運(yùn)營活動(dòng)產(chǎn)出數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。運(yùn)營主體的協(xié)議履行義務(wù)并不因運(yùn)營協(xié)議中未對(duì)合同標(biāo)的預(yù)先作出具體明確的約定而被減免。鑒于授權(quán)運(yùn)營協(xié)議標(biāo)的不確定的特殊性，為確保運(yùn)營目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，文章第三部分給政府配置了監(jiān)管運(yùn)營主體數(shù)據(jù)利用成效的特權(quán)，運(yùn)營主體相應(yīng)的協(xié)議履行義務(wù)也不僅體現(xiàn)為最終的運(yùn)營結(jié)果，還包括過程性的利用成效反饋義務(wù)。此外，在政府行使單方變更協(xié)議特權(quán)的情況下，運(yùn)營主體也具有履行變更協(xié)議的義務(wù)。雙方應(yīng)在運(yùn)營協(xié)議中明確約定運(yùn)營主體的履行義務(wù)，并區(qū)分情形約定違約責(zé)任。如果因可歸責(zé)于政府的事由致使運(yùn)營主體未履行協(xié)議義務(wù)，如政府怠于履行公共數(shù)據(jù)資源提供義務(wù)，或?yàn)榛貞?yīng)公益新需求變更協(xié)議，根據(jù)具體情況免除運(yùn)營主體違約責(zé)任，給予運(yùn)營主體損失補(bǔ)償。如果因歸責(zé)于運(yùn)營主體自身原因致使協(xié)議義務(wù)未履行的，如履約能力不足或出現(xiàn)不可抗力、情勢變更等情況，參照適用民事合同之違約責(zé)任及法定解除規(guī)則。

（五）數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)

運(yùn)營主體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)包括法定義務(wù)和約定義務(wù)。首先，運(yùn)營主體作為數(shù)據(jù)處理者，負(fù)有《數(shù)據(jù)安全法》等法律規(guī)范中規(guī)定的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。具體來講，運(yùn)營主體在進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和應(yīng)急處置、重要數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、數(shù)據(jù)處理人員教育培訓(xùn)、明確數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)人和管理機(jī)構(gòu)等法定義務(wù)。如果運(yùn)營主體持有公共數(shù)據(jù)或受政府委托建設(shè)運(yùn)維運(yùn)營平臺(tái)，則與政府共同負(fù)有《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律規(guī)范中確定的數(shù)據(jù)處理者的安全保護(hù)義務(wù)。

其次，運(yùn)營主體還要履行授權(quán)運(yùn)營協(xié)議中的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。《數(shù)據(jù)安全法》雖對(duì)數(shù)據(jù)處理者應(yīng)建立健全全流程數(shù)據(jù)安全管理制度作出概括要求，但并未具體明確數(shù)據(jù)處理者的數(shù)據(jù)全生命周期安全保護(hù)義務(wù)，而是要求其履行相關(guān)保護(hù)數(shù)據(jù)安全的合理義務(wù)，賦予數(shù)據(jù)處理者較大彈性空間。據(jù)此，政府與運(yùn)營主體可以根據(jù)授權(quán)運(yùn)營數(shù)據(jù)的具體情況、政府的安保要求、運(yùn)營主體的利用需求和實(shí)際情況等，在運(yùn)營協(xié)議中協(xié)商約定更為詳細(xì)的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)。約定的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)不受法定義務(wù)限制，但必須基于雙方合意確定。在法定義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過行政協(xié)議進(jìn)一步補(bǔ)充、細(xì)化約定義務(wù)，有助于落實(shí)數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)、追究未履行義務(wù)的違法責(zé)任。特別是在政府委托運(yùn)營主體建設(shè)運(yùn)維運(yùn)營平臺(tái)、政府將公共數(shù)據(jù)資源提供給運(yùn)營主體持有、運(yùn)營主體引入其他合作方參與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營活動(dòng)等涉及多元數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)主體時(shí)尤為必要。

行政協(xié)議制度通過合意確定政府與運(yùn)營主體在授權(quán)運(yùn)營中的具體權(quán)利義務(wù)，為當(dāng)前法律缺位下的地方試點(diǎn)探索提供了合法依據(jù)。為實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的政策目標(biāo)，未來有必要通過法律或行政法規(guī)對(duì)授權(quán)運(yùn)營中的權(quán)利義務(wù)配置作出規(guī)范性確認(rèn)。但立法的抽象性使得單靠立法本身并不能完結(jié)權(quán)利義務(wù)，還需要后續(xù)的行政行為予以具體確定。政府仍需通過行政協(xié)議落實(shí)雙方在特定應(yīng)用場景的具體化、特殊性權(quán)利義務(wù)。追求效益最優(yōu)的授權(quán)運(yùn)營是政府基于良好行政目標(biāo)向社會(huì)提供的公共服務(wù)， “公共服務(wù)大多屬于客觀法，公民不具有請(qǐng)求權(quán)”。行政協(xié)議的契約性為運(yùn)營主體提供權(quán)益救濟(jì)渠道，其機(jī)動(dòng)性也能更好適應(yīng)政府積極履職的需要。當(dāng)然，履行公共服務(wù)職能要求政府充分發(fā)揮其能動(dòng)性，督促政府積極履職依靠行政內(nèi)部科學(xué)建構(gòu)的監(jiān)督制約和責(zé)任追究機(jī)制比外部的司法控制機(jī)制更為有效。