對掛靠經營違法行為怎么處罰？

　　道路旅客運輸和道路危險貨物運輸領域的掛靠經營是違法行為。那么問題來了：掛靠經營法行為承擔什么法律責任，或者說適用什么法律法規規章進行處罰？

　　禁止道路旅客運輸和道路危險貨物運輸領域掛靠經營的規章，是《道路旅客運輸及客運站管理規定》和《危險貨物道路運輸安全管理辦法》。

　　但是兩部部門規章只有禁則沒有罰則。查相關的部門規章，也沒有設定對掛靠經營違法行為的行政處罰。

　　有種觀點比較流行：“機動車掛靠實質是具有道路運輸經營許可證的被掛靠人向不具備道路運輸經營資格的掛靠人非法轉讓、出租道路運輸經營許可證的行為”。

　　在民事案件中，時不時有法官亮出這一觀點，主要是以此否定掛靠合同效力，判定被掛靠人與掛靠人承擔連帶責任。

　　一些行政執法人員將這一觀點搬到行政執法中，認為掛靠經營本質上是非法轉讓行政許可。掛靠的雙方都是違法行為人，都應當受到行政處罰。

　　其中：被掛靠人按非法轉讓許可（資質）論處；對掛靠人按未取得許可從事經營活動（無證經營）論處。

　　這在《行政許可法》中能夠找到源頭。

　　《行政許可法》規定：對“涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉讓行政許可的”，應當依法給予行政處罰（第八十條）。

　　同時規定，“未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的”，應當依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰（第八十一條）。

　　在道路客運和道路危貨運規章中也能找到相應的條款。

　　《道路旅客運輸及客運站管理規定》中規定對客運經營者“非法轉讓、出租道路運輸經營許可證件”的法律責任是：收繳有關證件，處2000元以上1萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得（第九十五條）。

　　掛靠人屬于“未取得道路客運經營許可，擅自從事道路客運經營”，罰則是：違法所得超過2萬元的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處1萬元以上10萬元以下的罰款（第九十三條）。

　　在《道路危險貨物運輸管理規定》中，道路危險貨物運輸企業或者單位“非法轉讓、出租道路危險貨物運輸許可證件”的，應處2000元以上1萬元以下的罰款（第五十六條）。

　　而對“未取得道路危險貨物運輸許可，擅自從事道路危險貨物運輸”的掛靠人，罰則是：違法所得超過2萬元的，沒收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的，處3萬元以上10萬元以下的罰款（第五十五條）

　　按照這一理論，可以繞開交通運輸部對掛靠經營的認定標準，對掛靠雙方實施“雙罰”，而且不僅僅可以在道路客運、道路危貨運領域應用，還可以推行到包括道路普通貨物運輸在內的所有需要許可的領域。

　　《海南經濟特區道路旅游客運管理若干規定》第三十七條：違反本規定，道路旅游客運經營者有下列情形之一的，由縣級以上道路運輸管理機構責令限期整改，處一萬元以上十萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得；逾期不整改或者整改不合格的，由原許可機關吊銷道路運輸經營許可證、車輛營運證：（一）允許掛靠經營或者轉包經營的;……

　　《山東省道路運輸條例》第六十三條：違反本條例規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府交通運輸主管部門責令改正，處三千元以上一萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得：（一）客運經營企業實行掛靠經營的；……

　　《浙江省道路運輸條例》第七十八條：道路危險貨物運輸經營者違反本條例第三十三條第三款規定，允許其他單位或者個人的危險貨物運輸車輛掛靠本單位經營的，由交通運輸主管部門責令改正，沒收違法所得，并處一萬元以上五萬元以下罰款。

　　《天津市道路運輸條例》第五十七條：違反本條例規定，客運經營者和危險貨物運輸經營者允許其他單位或者個人的道路運輸車輛掛靠本單位經營的，由交通運輸主管部門責令限期改正，處一萬元以上五萬元以下罰款。

　　《廣東省危險貨物道路運輸安全管理條例》第十九條：違反本條例第十一條第二款規定，危險貨物運輸車輛掛靠經營的，由企業注冊地縣級以上人民政府交通運輸主管部門責令改正，收繳掛靠車輛的道路運輸證，對危險貨物道路運輸企業處二千元以上一萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。

　　有關地方性法規的規定有著如下特點：

　　一是沒有對掛靠經營下定義。交通運輸部的復函，是對部門規章《道路旅客運輸及客運站管理規定》“掛靠經營”概念的解釋。地方性法規完全可以再對“掛靠經營”下定義，或者由地方立法機關另作解釋。然而并沒有。只有廣東省危貨運條例授權省政府制定具體認定辦法。于是就有了廣東版“危險貨物道路運輸車輛掛靠經營違法行為認定和清理辦法”的征求意見稿（本號已轉發）。

　　二是違法主體都是被掛靠企業。各條例設定的都是對被掛靠人的行政處罰。對掛靠人沒有專門的行政處罰，但既然掛靠違法，因此取得的許可（資質）也無效，所以可按無證查處。掛靠車輛的道路運輸證估計會被收繳，如廣東省危貨運條例有明文規定。

　　三是處罰額度差異較大。有關條例對客運領域的掛靠經營，罰款額度低的3千至1萬，高的1萬至10萬；而危貨運領域掛靠經營的處罰，從最低2千到最高5萬。差距較大。在海南掛靠經營客運還可能被吊銷道路運輸經營許可。這說明對掛靠經營的危害程度認識不夠一致。

　　對掛靠經營違法行為進行查處并不容易。

　　可能還是交通運輸部給出的掛靠經營認定標準，讓道路運輸市場幾乎“空無一掛”（本號《怎樣認定道路運輸領域“掛靠經營”》）。

　　那么，以非法轉讓許可（資質）對掛靠雙方實行“雙罰”，以及適用地方性法規查處掛靠經營的具體落實情況如何？

　　遺憾的是，在網上一番搜索后，沒能查到相關案例，也不見處罰的新聞報道。

　　其中的原因，可能有以下幾方面：

　　一、概念不夠清晰。

　　不僅交通運輸部的掛靠經營認定標準讓人困惑，其實其他相關概念也都不易理解。例如“轉讓”，許可（資質）權利的轉讓與一般物權轉讓不同，很難在出讓人與受讓人之間實現真正的轉移；許可（資質）的“出租（有償）”、“出借（無償）”也一樣不典型，“出租（借）方”都不同程度地保留著部分權利，與“承租（借）方”似乎更像是種共用關系。還有所謂“變相掛靠”，具體是種哪幾方式同樣不清楚。

　　二、證據不易取得。

　　行政機關對當事人掛靠經營或轉讓、出租許可(資質)的違法行為負有舉證責任。但取得足夠的證據難度極大。掛靠人是車主還是駕駛員，是最終受益人還是車輛實控人，都需要調查。掛靠經營只需雙方達成合意，協商內容、掛靠方式都沒有對外效力，一般也不公開。能證明掛靠關系的證據材料不好找，即便搜到了，也有可能是陰陽合同，或者不能反映真實情況。甚至可能只靠慣例、規矩操作，連書面材料都沒有。

　　三、性質難以認定。

　　簡單的掛靠經營如今已不大有，當事人不會這么坦誠地坐以待斃。而常見的承包、租賃、合作、合伙、聯營、入股等方式，與掛靠經營的邊界很難劃分。要界定掛靠經營，需要根據實際情況，結合行業慣例本地特點等因素綜合判定。即使收集到證據材料，也可能不足以直接定性而需要定量分析。如一些地方認定標準中要求調查出資份額。其實這樣也容易出現偏差，即便是公司也可以約定“同股不同權”。

　　前文提到，法院可能在民事訴訟中認定掛靠關系，但這種認定結果并不能簡單運用到行政處罰中。與行政處罰相比，民事訴訟認定事實的目的、認定的明標準以及據審查規則等都不同，行政機關恐不能直接運用。

　　之所以普遍認為道路運輸領域車輛掛靠經營不規范甚至“違法”，原因可能不在于道路運輸企業購置車輛是用了誰的錢，也不在于企業是否實行了定額承包、單車核算等經濟責任制度。那些行為很大程度上屬于企業經營自主權范疇。即便可能擦邊、越界，由交通運輸管理部門來管理也很勉強。

　　當前關鍵的問題，在于被掛靠企業疏于對所屬車輛運營的管理，也就是“掛而不管”，造成從業人員、所屬車輛放任自流，在經營中違法行為頻發。所以歸根到底還是要壓實運輸企業責任。

　　壓實企業責任，就需要交通運輸管理部門切實加強監管，嚴格規范執法，嚴厲查處道路運輸企業在經營活動中的違法行為。

　　如果企業內部管理能夠到位，那是不是掛靠經營，或許就不太重要了。