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任人唯親的代價：來自大英帝國的證據(jù)

      國家能力是發(fā)展與增長的根本。官僚是國家能力的關(guān)鍵要素：他們體現(xiàn)著國家的人力資本，并且負責提供公共服務(wù)以及執(zhí)行政策。從歷史上看，政治庇護一直是公職任命的主要方式。

      本文聚焦大英帝國殖民部，研究政治庇護對有社會關(guān)系高級官僚晉升和激勵的影響。該部門鼎盛時，殖民地總督管理近五分之一世界陸地，由殖民地國務(wù)大臣自由裁量任命。研究將 3000 多卷歷史報告數(shù)字化，構(gòu)建涵蓋 1854 - 1966 年 456 名殖民地總督的個人數(shù)據(jù)集。

      研究通過兩種變化確定政治庇護影響：一是倫敦選舉周期導(dǎo)致國務(wù)大臣更替，引發(fā)總督社會關(guān)系變化，可研究關(guān)系變動對同一總督職位分配和績效的影響；二是研究期內(nèi)，總督任命從完全自由裁量到受獨立委員會監(jiān)督的變化。為了衡量社會關(guān)系，依據(jù)族譜和傳記數(shù)據(jù)來構(gòu)建國務(wù)大臣與總督之間聯(lián)系的替代指標，這種聯(lián)系由共同的祖先、諸如貴族之類的群體成員身份，或者就讀同一所精英學(xué)校或大學(xué)來定義。

      本文實證分析得出兩個結(jié)果。首先，倫敦部長更替導(dǎo)致同一總督與國務(wù)大臣關(guān)系變化，研究發(fā)現(xiàn)政治庇護期間，有社會關(guān)系的總督薪資高出10%，這源于晉升到更富裕殖民地的更高薪職位。1930年改革取消庇護后，這一現(xiàn)象消失。 其次，總督與殖民地、國務(wù)大臣關(guān)系變化顯示，庇護期間有社會關(guān)系的總督年收入減少4%，因海關(guān)收入降低且投資減少。研究分析表明，這類總督給予更多稅收豁免，績效更差，社會動蕩更多，負面評價更頻繁。庇護取消后，差異消失。  

      研究表明，政治庇護扭曲職位分配并降低官僚積極性，支持從庇護制轉(zhuǎn)向規(guī)則制是現(xiàn)代國家形成的關(guān)鍵。本文通過研究大英帝國官僚任命對殖民地績效的影響，補充了國家能力文獻，并聚焦公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)人對財政結(jié)果的作用。

A.背景和自然實驗

圖 1：殖民部管理的土地

      研究對象是成立于1854年的殖民部，負責管理英國海外屬地，鼎盛時期覆蓋全球近五分之一的陸地面積。研究利用殖民部的兩種制度變化：

      1.部長更替：殖民地國務(wù)大臣（政治任命職位）平均任期約3年（1854-1966年）,其變動導(dǎo)致與總督關(guān)系的變化。

      2. 任命制度改革：1854-1930年，總督任命基于政治庇護，依賴人脈關(guān)系；1930年后改為公開招聘，結(jié)束庇護制。

      歷史資料表明，總督任命長期受政治庇護影響，直至1930年沃倫·費舍爾改革才建立正式招聘制度。殖民地與倫敦之間的關(guān)系以國務(wù)大臣和下屬總督為核心。作為王室任命的代表，總督的固定任期為6年，他將直接向國務(wù)大臣匯報工作。總督雖名義上從屬于英國政府，但實際擁有廣泛的自治權(quán)，尤其在最偏遠的殖民地，他們甚至能直接立法。由于通訊不便，倫敦難以監(jiān)管細節(jié)，只能依賴總督的決策。這種權(quán)力下放形成了典型的委托—代理問題：總督需平衡地方精英需求與中央指令，同時謀求個人利益。正如班頓所言，英國政府只能通過任免進行約束，而這一權(quán)力完全掌握在國務(wù)大臣手中，使得政治庇護深刻影響著總督的任命和施政動機。

      B.數(shù)字來源與數(shù)字化

      本研究構(gòu)建了1854-1966年殖民部個人層面數(shù)據(jù)集，整合四個數(shù)字化來源：

      1.《殖民部名錄》（1860-1966年）：完整數(shù)字化，記錄總督任職、薪資及殖民地信息；

      2.《殖民地藍皮書》（1821-1949年）：數(shù)字化3905卷檔案，提供70個殖民地的標準化財政、人口及社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)；

      3.傳記資料：來自《德布雷特貴族年鑒》《英國名人錄》等，補充總督背景信息；

      4.族譜數(shù)據(jù)：基于《貴族譜系》建立英國精英家族網(wǎng)絡(luò)，量化國務(wù)大臣與總督的關(guān)聯(lián)程度。

表1：總督與英屬殖民地的描述性特征

      表1展示了總督和殖民地的主要特征。A組顯示：9%總督出身貴族，84%有公務(wù)員背景，44%有軍事經(jīng)歷，18%和15%分別畢業(yè)于牛津和劍橋。平均任職年齡49歲，任期8年，管理過1.8個殖民地。B組數(shù)據(jù)顯示：貿(mào)易稅占收入近半，總督薪資差異顯著。

      C.衡量聯(lián)系程度

      本研究需要一個有效的衡量國務(wù)大臣與總督之間社會關(guān)系的指標。這個指標必須滿足兩個標準。首先，它必須能夠捕捉客觀的關(guān)系。其次，社會關(guān)系的衡量指標必須解決內(nèi)生網(wǎng)絡(luò)形成的問題。如果能力較強的總督更有可能既獲得晉升，又與上級建立社會關(guān)系，那么由此得出的估計值會在解釋晉升模式時錯誤地將未觀察到的能力差異歸因于聯(lián)系程度的影響。為了滿足這兩個標準，研究結(jié)合了幾個預(yù)先確定的指標來替代未觀察到的社會關(guān)系：共同的祖先、貴族身份以及曾就讀于同一所精英學(xué)校或大學(xué)。

      共同的祖先——是使用外生的家族網(wǎng)絡(luò)來替代未觀察到的社會關(guān)系。通過血緣關(guān)系衡量聯(lián)系程度，得出一個既預(yù)先確定又可使用家族樹客觀測量的網(wǎng)絡(luò)指標。族譜數(shù)據(jù)主要來源于在線數(shù)據(jù)庫《貴族譜系》。提取數(shù)據(jù)創(chuàng)建二元關(guān)系數(shù)據(jù)集，將關(guān)系限制為血緣關(guān)系，通過匹配全名和出生日期，識別出456名總督和37名國務(wù)大臣。94%的國務(wù)大臣在系譜數(shù)據(jù)中可靠匹配，而總督匹配率僅34%。在選擇定義“親近度”的臨界值時存在一種權(quán)衡。較低的分隔度增加了實際存在社會關(guān)系的可能性。同時，較近的臨界值會減少被歸類為親屬的國務(wù)大臣和總督的數(shù)量。

      貴族身份和共同的學(xué)校教育經(jīng)歷——作者用另外三個指標來補充共同祖先這一衡量指標。首先，定義“同為貴族” 為虛擬變量，若總督和國務(wù)大臣均為擁有世襲貴族頭銜的英國貴族成員，該變量取值為1。其次，構(gòu)建“都曾就讀伊頓公學(xué)”虛擬變量，二者均就讀則取值為1。最后，使用“都畢業(yè)于牛津或劍橋”虛擬變量，二者均畢業(yè)于兩校之一則取值為1。因國務(wù)大臣平均年齡較大，共同的學(xué)校教育經(jīng)歷可視為校友網(wǎng)絡(luò)。

圖2 不同時期有社會關(guān)系的總督與無社會關(guān)系的總督的平均薪資對比

      圖2通過呈現(xiàn)不同聯(lián)系狀態(tài)下總督平均薪資隨時間的變化，為分析提供依據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，與國務(wù)大臣有聯(lián)系的總督平均薪資更高，這種差距在19世紀后期最為顯著，1930年改革后有所縮小。不過，該薪資差距可能受多種因素干擾，比如能力差異、非殖民化進程中的薪資調(diào)整等。

      為探究政治庇護期間，同等能力下有聯(lián)系的總督是否更易獲得高薪職位，文章采用雙重差分法，分析社會關(guān)系對總督薪資與職位分配的影響，以此確定政治庇護的作用程度。

      A. 社會關(guān)系帶來的薪資溢價

      對于在時間  t  時殖民地  s  的總督  i ，估計了以下模型：

      結(jié)果見表2，有聯(lián)系的總督薪資高得多。第1—4列分別納入單獨聯(lián)系程度衡量指標，顯示同一位總督與國務(wù)大臣有聯(lián)系時，基于四個衡量指標薪資都更高。點估計中，總督和國務(wù)大臣同為英國貴族成員時薪資溢價最大，與基于共同祖先等衡量指標結(jié)果相當，四個指標正相關(guān)，意味著有聯(lián)系個體履歷和社會經(jīng)濟背景相似。納入四個指標（第5列）點估計值小，無法拒絕所有點估計值相等假設(shè)。為提高檢驗效力，第6列將指標合并，若基于至少一個維度有聯(lián)系則取值為1，合并后估計薪資溢價9.7%。

      表2  總督薪資與和國務(wù)大臣的關(guān)聯(lián)情況

     表3  總督調(diào)動與國務(wù)大臣的關(guān)聯(lián)情況

       有聯(lián)系總督薪資大幅增加引人關(guān)注，因為官僚機構(gòu)內(nèi)薪資通常固定。表3探索了其驅(qū)動因素：為同一殖民地有聯(lián)系總督加薪，或?qū)⑵湔{(diào)往高薪殖民地。第1列報告聯(lián)系程度綜合衡量指標的薪資溢價。為檢驗9.7%薪資增加是否由同一職位加薪驅(qū)動，用殖民地固定效應(yīng)重復(fù)分析（第2列），結(jié)果表明，同一殖民地內(nèi)聯(lián)系產(chǎn)生的薪資溢價幾乎為零，說明薪資增加是因?qū)⒂新?lián)系總督調(diào)往更大職位。第3 - 5列提供證據(jù)，有聯(lián)系總督更易晉升到更大殖民地（第3列），聯(lián)系溢價幾乎相當于多服務(wù)一個殖民地收益的一半（第1列）。國務(wù)大臣通過重新分配增加下屬薪資，與私營部門不同，晉升自由裁量權(quán)可能削弱固定工資制度限制偏袒的能力。其次，雖總督行政職責類似，但擔心薪資差異是補償性差別，雖然殖民地的開支通常由王室承擔，從而緩解了地方價格水平差異的擔憂，但由于各殖民地之間的設(shè)施差異，薪酬差異仍可能發(fā)生。例如，總督在疾病負擔更重或距離倫敦更遠的殖民地任職時，會獲得更高的薪酬。第4、5列檢驗測試了高薪和較大的殖民地是否也更可能位于熱帶地區(qū)或遠離倫敦。結(jié)果并非如此，說明高薪總督職位更可能是更理想工作。 

      B.政治庇護的取消：1930年沃倫·費舍爾改革

      1930年殖民部實施沃倫·費舍爾報告，全面變革任命制度。報告指出原制度是政治庇護制，國務(wù)大臣私人秘書有挑選候選人獨權(quán)，建議以更權(quán)威獨立招聘制度取代。

      改革用殖民服務(wù)任命委員會取代私人秘書任命職責，委員會由主席和兩名英國公務(wù)員委員會提名成員組成。雖人選最終交國務(wù)大臣、任命以其權(quán)力為準，但委員會監(jiān)督招聘任命，大幅限制自由裁量權(quán)。沃倫·費舍爾改革以公開申請面試程序取代百年政治庇護制，分離招聘職能，成立人事部門，推動殖民地官僚機構(gòu)專業(yè)化，被譽為“殖民服務(wù)的大憲章”。

      1930年改革提供自然實驗，用于研究取消政治庇護任命對限制國務(wù)大臣偏袒行為的作用，研究通過估計雙重差分檢驗改革后社會關(guān)系的差異效應(yīng)：

表4 沃倫?費希爾，1930 年：取消庇護制

      結(jié)果如表4最終顯示，1930年改革后，有聯(lián)系與無聯(lián)系總督間的晉升薪資差距消失。改革前，有聯(lián)系總督薪資比無聯(lián)系者高12.7%，改革后薪資差距在統(tǒng)計上與0無異。這表明沃倫·費舍爾改革限制國務(wù)大臣自由裁量權(quán)后，人脈關(guān)系對總督職位分配的優(yōu)待效應(yīng)消失，有效削弱了其對公共領(lǐng)導(dǎo)職位分配的影響。

四、總督與殖民地績效

      對薪資溢價的解釋取決于有聯(lián)系的總督的績效。如果有聯(lián)系的總督表現(xiàn)更好（例如，由于更高的忠誠度），那么對有聯(lián)系的總督的優(yōu)先分配不一定對組織績效有害。

      為了研究對績效的影響，實證檢驗將總稅收創(chuàng)收作為核心結(jié)果指標。作為“現(xiàn)場負責人”，總督對其殖民地的公共財政行使直接控制權(quán)。在“稅收需求”下，稅收創(chuàng)收是衡量績效的關(guān)鍵指標。由于總督被要求在當?shù)鼗I集收入，預(yù)算規(guī)模自然是衡量國家能力的直接指標。有了績效指標，在年份  t  時殖民地  s  的總督  i ，估計了以下模型：

表5報告了績效結(jié)果，在政治庇護制度下，與上級有聯(lián)系的總督表現(xiàn)更差。在同一個殖民地，同一位總督在與國務(wù)大臣有聯(lián)系的年份里，相比無聯(lián)系的年份，年稅收收入低4%。與沃倫·費舍爾改革對薪資差距的緩解效應(yīng)一致，負面的績效差距在1930年廢除政治庇護后消失了。因此，政治庇護影響了由有聯(lián)系的總督管理的殖民地的稅收績效，這表明領(lǐng)導(dǎo)者的激勵可以影響宏觀經(jīng)濟結(jié)果。

      表5 財政績效與總督和國務(wù)大臣的關(guān)聯(lián)情況

      支出方面，有聯(lián)系總督稅收與總體支出均下降，按改革時期分解后，支出差距顯著，表明負面差距由政治庇護時期驅(qū)動。公共支出下降可歸因于殖民地自籌資金下稅收減少必然導(dǎo)致支出縮減，以及低支出可視為績效衡量指標。分類研究發(fā)現(xiàn)，稅收征管和公共工程方面“非常規(guī)”支出顯著減少，總督減少稅收收入導(dǎo)致財政和公共工程投資降低。事件研究顯示，聯(lián)系沖擊影響后續(xù)財政績效，且無預(yù)期效應(yīng)。

      A.稅收政策和免稅

      稅收收入下降4%引人關(guān)注。有聯(lián)系的總督可能通過減少監(jiān)管、腐敗等隱蔽渠道影響財政績效，但難以驗證。為尋找可觀察渠道，探究稅收收入減少是否因稅收政策變化。總督在稅收立法上有較大自由裁量權(quán)，有聯(lián)系的總督可能違背王室利益，屈服于當?shù)貕毫蛲ㄟ^稅收豁免謀私。

    表6 稅務(wù)條例、免稅規(guī)定以及與國務(wù)大臣的關(guān)聯(lián)性

     回歸分析顯示，有聯(lián)系的總督更可能發(fā)布法令，且主要由稅收和海關(guān)法令驅(qū)動，與海關(guān)稅收下降相符，取消政治庇護后差距縮小。

      為進一步明確政策變化，編碼405年法律內(nèi)容，聚焦進口關(guān)稅豁免。這一選擇因豁免記錄系統(tǒng)、易識別、海關(guān)法統(tǒng)一、經(jīng)濟重要且爭議大。結(jié)果表明，有聯(lián)系的總督僅在政治庇護期間更可能制定進口豁免立法，且對社會項目、公共工程等其他立法無顯著影響，與財政影響渠道一致。 

      B. 額外的績效衡量指標

      稅收創(chuàng)收或許并非衡量總督績效的完美指標，有聯(lián)系的總督可能降低稅收提取力度，或在其他維度投入努力，而本分析聚焦于總督與上級的委托代理關(guān)系，將偏離稅收目標視為績效較低。為減少對稅收指標的疑慮，采用額外替代指標驗證結(jié)論，包括報紙對社會動蕩的報道、議會辯論情感分析和個人公共獎項。

      以社會動蕩為例，它與不均衡稅收和糟糕殖民地狀況相關(guān)，借助英國報紙報道衡量，這既能統(tǒng)一評估沖突，又能體現(xiàn)殖民地狀況在倫敦的可見性對委托代理關(guān)系的影響。同時，對倫敦議會辯論進行文本挖掘，提取特定殖民地相關(guān)內(nèi)容并計算情感傾向。個人獎項方面，關(guān)注圣邁克爾勛章和巴斯勛章的大十字騎士勛章，其推薦由國務(wù)大臣負責，王室批準。

表7 替代績效衡量指標與（總督和國務(wù)大臣的）關(guān)聯(lián)情況

      表7采用相同雙重差分設(shè)定呈現(xiàn)結(jié)果：政治庇護期間，有聯(lián)系的總督所轄殖民地社會動蕩報道可能性高3.8個百分點，取消后差距消失；其管轄殖民地在議會辯論中雖提及次數(shù)無顯著差異，但情感傾向更負面，取消庇護后負面差距消除；有聯(lián)系的總督獲得最高獎項可能性低3.1個百分點，經(jīng)濟意義顯著。這些結(jié)果與財政績效結(jié)論相符，表明有聯(lián)系的總督績效較低。