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《中華人民共和國人民警察法》 根據《人民警察法》第六條的規定，公安機關既是刑事司法機關，依照《刑事訴訟法》的授權，行使預防、制止和偵查違法犯罪活動的刑事司法職能；又是行政管理機關，依照行政法律、法規、規章的授權，行使治安、交通、網安、內保、反恐、出入境、禁毒、人口、公共交通安全、技術防范、環食藥旅、國保等行政管理職責。執法面寬量大，且刑事、行政執法交織，特別是刑事犯罪與治安違法行為往往在客觀上表現相似，只是社會危害程度不同而已。所以，公安刑事、治安、行政案件緊密銜接，且常常發生轉化。 《公安機關辦理刑事案件程序規定》 根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百七十八條第一款，不符合刑事立案標準的情形包括：沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微不需要追究刑事責任，或者具有其他依法不追究刑事責任情形。 根據第一百七十七條，對公安機關管轄的案件，不符合刑事立案標準但構成治安違法的，公安機關必須轉成治安案件依法處理；不構成治安等公安行政違法的，雖無需轉成治安等行政案件處理，但必須全面查處并告知是否有公安行政違法事實；對不屬于公安機關管轄的行政案件，必須移送其他行政部門。 實踐中，對不符合刑事立案標準的案件，公安機關在制作并送達《刑事不予立案通知書》后，往往忽略在法定兩個月的行政辦案期限內，對報案事項是否構成公安行政違法做進一步查處，或者忽略對不屬于公安機關管轄的事項依法移送有關行政部門。這兩種情況均構成不作為，民警執法時必須注意。 裁判案例 北京市公安局海淀分局在處理秦某報案反映房屋被不明身份人員非法強拆一案時，在按刑事程序作出《不予立案通知書》后，又在兩個月的行政辦案期限內，查明報案事項無違法事實并作出《告知書》，告知秦某案件經全面審查，沒有違法犯罪事實。兩審法院均認定海淀公安分局在法定期限內履行了法定行政職責，故判決勝訴。 基本案情 2017年11月2日，秦某通過郵寄方式向北京市公安局海淀分局報案，請求依法對2017年1月27日其居住的涉案房屋被非法強拆案件進行立案調查，并追究相關責任人員的法律責任。海淀公安分局于2017年11月3日收到秦某的報案申請并進行受案登記，認為秦某的報案屬于其管轄的刑事案件，建議調查處理。 2019年7月11日，海淀公安分局經審查認為沒有犯罪事實，決定不予立案，作出《不予立案通知書》并向秦某送達。秦某不服該通知書，向海淀公安分局申請復議，海淀公安分局于2019年8月13日作出《刑事復議決定書》，決定維持原決定，并同時向秦某送達《告知書》，告知其案件經全面審查，沒有違法犯罪事實。秦某認為海淀公安分局未在規定期限內按照《治安管理處罰法》的規定進行調查處理，未向其告知調查處理結果，未履行法定職責，遂于2019年9月19日向北京市海淀區人民法院提起行政訴訟。 一審判決 海淀區人民法院經審理認為，海淀公安分局在2019年8月13日對秦某作出的《告知書》中，告知了秦某其向公安機關所報案件，經全面審查，沒有違法犯罪事實。根據該《告知書》內容，海淀公安分局認為秦某所報案件不屬于違反治安管理的行為，無需行政處理，因此未給予治安管理處罰，海淀公安分局在規定期限內對秦某所報案件是否存在違反治安管理的行為進行了處理和告知，履行了法定職責，其處理并無不當，故依法判決駁回秦某的訴訟請求。 二審判決 北京市第一中級人民法院經審理認為，本案爭議焦點在于，海淀公安分局對于秦某2017年11月2日報案反映不明身份人員侵犯其房屋并造成經濟損失是否依法履行了法定職責。根據在案證據及雙方當事人的陳述可知，海淀公安分局在接到秦某的報案后，指派民警進行調查，也針對秦某報案的事實糾紛進行了情況了解，作出《告知書》，告知秦某其向公安機關所報案件，經全面審查，沒有違法犯罪事實。 根據上述情況，可以認定海淀公安分局認為秦某所報案件不屬于違反治安管理的行為，無需行政處理，因此未給予治安管理處罰。故海淀公安分局已對秦某報案事項進行處理，已經履行相應法定職責，當然也包括《治安管理處罰法》規定的相關法定職責，其處理并無不當。秦某關于海淀公安分局將刑事程序與行政處罰程序相混淆，未按《治安管理處罰法》履行相關法定職責的上訴理由，不予采信，故依法判決駁回上訴，維持一審判決。 案件評析 本案涉及對公安機關管轄的案件，不符合刑事立案標準的，是否必須轉成治安案件處理的問題。把握的原則是：公安機關對不符合刑事立案標準的案件，在作出《不予立案通知書》后，還要在兩個月的行政辦案期限內，查明是否有治安等公安行政違法行為并作出處理：在有治安違法行為的情況下，必須轉成治安案件依法處理；在沒有治安等公安行政違法行為的情況下，必須將查明的無違法情況一并告知報案人，不能僅告知無犯罪行為；在有其他行政違法行為的情況下，要將案件移送其他行政部門。民警執法中，具體應在以下方面注意： 01 全面查清案件事實 根據《人民警察法》第六條的規定，公安機關既是刑事司法機關，又是行政管理機關，履行刑事司法和行政管理雙重職能。所以，公安機關必須對報案事項進行全面調查取證，必須全面查清報案事項是否構成刑事犯罪、治安違法或其他公安行政違法。 本案中，海淀公安分局在接到秦某的報案后，認為屬于其管轄的刑事案件，建議調查處理；后指派民警進行調查，也針對秦某報案的事實糾紛進行了情況了解，查明既沒有犯罪事實，也沒有違法事實，全面查清了案件事實。 02 對涉嫌犯罪的，依法履行刑事司法職責 公安機關對報案事項進行受案登記后，經調查，認為有犯罪事實的，要根據《刑事訴訟法》第一百零七條或者第一百一十條制作《立案決定書》,依法追究刑事責任；對沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任，或者有其他依法不追究刑事責任情形的，要根據《刑事訴訟法》第一百一十條制作《不予立案通知書》，并送達報案人；報案人對《不予立案通知書》不服申請復議的，要根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百七十九條第一款依法進行復議，并制作《刑事復議決定書》送達報案人。 本案中，海淀公安分局對秦某的報案事項進行受案登記后，認為屬于其管轄的刑事案件，建議調查處理。后經調查，認為沒有犯罪事實，決定不予立案，于2019年7月11日作出《不予立案通知書》，并向秦某送達。秦某不服該通知書，向海淀公安分局申請復議，海淀公安分局于2019年8月13日作出《刑事復議決定書》，決定維持原決定。海淀公安分局依法履行了刑事司法職責。 03 對不符合刑事立案標準的 依法履行行政職責 《人民警察法》第六條賦予了公安機關刑事司法和行政管理雙重職能，《公安機關辦理刑事案件程序規定》第三條、第一百七十七條更明確規定：公安機關經過審查，認為不夠刑事處罰需要給予行政處理的，要依法予以處理或者移送有關部門。故對報案事項，公安機關在查明不符合刑事立案標準、作出《不予立案通知書》后，刑事辦案部門還要將案件移交治安、派出所等部門，對是否有治安等違法行為進行查處。對有治安違法行為的，要將案件轉成治安案件處理，依法作出治安處罰；對沒有治安等公安行政違法行為的，要向當事人全面告知沒有違法犯罪事實；對屬于其他行政部門管轄的，要移送其他行政機關。 那種認為對報案事項作出《不予立案通知書》后，未再進行治安等行政案件處理，即是默認了相對人無違法行為，故無需再告知沒有違法的觀點是不妥當的。“無罪推定”只適用于相對人，對相對人來說，沒有被處罰即推定為無違法行為；但對行政機關來說，未依法對是否有違法行為進行查處，即是行政不作為，而不能推定行政機關已履責、查明了相對人無違法行為。 如：故意傷害案，在正式傷情鑒定未作出前，分局對嫌疑人刑事拘留；后正式鑒定結果為輕微傷，分局就必須將該不夠追刑的案件轉為治安案件依法處理。不依法查處，即是行政不作為，而不能推定分局已查明相對人無違法行為、已履行職責。 本案中，海淀公安分局于2019年7月1日作出《不予立案通知書》后，于2019年8月13日作出的《告知書》，告知秦某：其向公安機關所報案件，經全面審查，沒有違法犯罪事實。兩審法院均認為海淀公安分局在法定兩個月的行政辦案期限內進行了行政處理和告知，并且根據該《告知書》，海淀公安分局認為秦某所報案件不屬于違反治安管理的行為，無需行政處理，因此未給予治安管理處罰。故海淀公安分局已對秦某報案事項進行處理，已經履行刑事、治安法定職責，當然也包括《治安管理處罰法》規定的相關法定職責，其處理并無不當。 本案中，秦某報案事項屬于公安機關管轄范圍。海淀公安分局進行全面調查后，發現既沒有犯罪事實，也沒有違法事實，也就無需將前期按刑事程序辦理的案件轉成治安案件處理；并且在作出《不予立案通知書》、結束刑事程序后，在法定兩個月的行政辦案期限內，向秦某全面告知了所報案件無違法犯罪事實，依法履行了刑事、行政職責。故兩審法院均認為海淀公安分局依法履行了法定職責，秦某認為海淀公安分局行政不作為的訴訟理由不成立，故判決駁回了秦某提起的行政不作為之訴。 作者：彭楊 來源：法制總隊三支隊 法青苑 |
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