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關于加強基層國土資源執法監察
工作的幾點思考
清徐縣國土資源局 李剛
近年來清徐縣以保護國土資源、保障經濟社會和諧發展為使命，大力開展查處土地違法違規案件專項行動、土地執法百日行動、衛星遙感土地執法檢查等為主要內容的違法用地綜合整治行動，并積極探索和施行國土資源執法監察長效機制，取得了一定的成效。但由于經濟發展中小企業用地需求矛盾仍未真正解決；村級集體經濟受利益驅動違法用地不斷出現；各類違法建設土地未批先建仍屢禁不止；千家用地，一家管地局面仍未改變，當前國土資源執法監察工作的形勢仍然十分嚴峻。為此，我們組織對清徐縣的國土資源執法監察工作進行了集中調研。
一、當前國土資源執法監察中存在的問題分析
（一）、全縣違法用地現象主要表現為“四多”：即違法用地數量多、涉案主體類型多和違法性質形式多歷史遺留問題多。
1、違法數量多。自2003年土地市場治理整頓以來，我縣每年查處的各類國土資源違法案件都在200件左右，違法用地面積在500畝至800畝之間，雖然每年都不斷加大巡查和案件查處力度，但違法案件數量仍居高不下。
2、涉案主體類型多。違法的主體主要有大中小企業、個體工商戶、村級集體經濟組織、農民個人違法建房違法等。
3、違法性質形式多。主要有未批先占、少批多占、非法出租、出法買賣、轉讓、破壞耕地、改變用途等。
4、歷史遺留問題多。主要是2008年以前各類違法行為查處、制止力度不夠，加上經濟發展對土地的剛性需求過大，用地指標有限，形成大量既成事實的違法用地，進而給全縣執法工作形成巨大壓力。
（二）、造成違法用地的主要原因體現在“三個矛盾”
1、經濟發展與用地的供需矛盾
清徐是太原地區民營、個私經濟發展較快的地區，由于受土地宏觀調控政策和土地資源的限制，用地指標較為緊張。我縣每年可用于建設的用地指標有限，有限的指標被重點安排在重點項目工程、公共建設以及部分重點骨干企業，很難分配到中小企業及其他項目的建設，農村村民建房十幾年來未安排用地指標。兩個規劃的銜接錯位以及受基本農田保護的影響，用地空間有限。農村村民建住宅因受建設規劃控制，中心村規劃過于超前，建設規劃與土地利用總體規劃存在脫節現象，用地指標相對緊張，造成了未批先建。
臨時用地審批的范圍太窄，用地需求難以得到緩減。法律法規只對因建設項目施工和地質勘查需要及從事種植業、養殖業需要臨時用地作了相應的規定，而沒有對中小企業需要臨時用地作出審批和管理的規定，這樣一來，大多數家庭作坊式企業受用地審批條件和資金實力限制無法進工業區，加上臨時用地無法解決，由于生產需要造成亂搭亂建，呈無序建設狀況，使得基層職能部門管理的難度較大。
2、新農村建設與利益驅動的矛盾
由于新農村建設，村級換屆選舉后，村干部急功近利，受利益驅動，以非法出租土地作為村主要經濟收益用于自身政績。由于用地報批手續繁瑣，過高的成本，小企業主們覺得不如來個租用土地未批先占，成本低、見效快，因此，要么利用自身的房前屋后土地，要么利用其他戶或村級土地搞建設。加上違法占地制止成本過大，及時性不夠，違法占地所承受的違法代價過低。
3、現行法律法規體制管理在執法實踐中存在矛盾
（1）法律法規在管理土地實踐中缺乏強制性、有效性。第一、多年來，我國在土地管理方面制定了一系列的法律法規，新《土地管理法》實行最嚴格的土地管理制度，實施土地用途管制，但是賦予執法監察的手段不強。第二、國土資源部門在處理違法的震懾力不夠。國土資源部門沒有像林業部門那樣設立公安派出所，難以采取強有力的措施使抗法分子受到震懾。第三、調查取證手段不足，如果當事人不配合，我們很難采取別的有效措施來督促當事人接受調查，直接導致我們整個國土資源違法案件的查處工作難以繼續。第四、嚴重的是村級集體經濟組織作為土地的所有權人，自己不守法，沒有有效保護集體所有的土地，反而監守自盜，大肆搞違法用地。
（2）土地管理的體制乏力，造成國土資源部門一家管地，多家用地。自國土資源部門實行省以下垂直管理以來，只是在人的問題上實行了垂直，而財和物仍然要依靠地方政府，而將基層國土所脫離了基層政府的管理，基層政府管地意識相比過去明顯淡化。
（三）、當前執法監察實踐中存在著“三個難”：即查處難、制止難、執行難
1、查處難
我們現行法律只賦予了國土資源監察人員對土地、礦產違法的制止權，沒有賦予土地、礦產管理的強制執行權，不能采取及時手段對土地、礦產違法行為實施強制措施。如果當事人不配合，我們沒有強制措施來督促當事人接受調查，直接導致我們整個國土資源違法案件的查處工作受阻，而違法當事人不能及時、有效地被打擊。在查處大要案時，國土資源執法監察人員的人身安全經常受到威脅。
2、制止難
暴力抗法致使執法難。當前國土資源執法環境不斷惡化，暴力抗法的情況時有發生，執法人員在正常的巡查中發現違法行為、制止違法行為過程中不斷地遭到不明真相的群眾和當事人的圍攻，執法人員多人次受傷，執法工具受損，使得一些違法行為在萌芽狀態未能得到有效制止。2009年-2010年，我縣就發生土地執法時圍攻抗法事件10多次。象這樣事例還很多，嚴重影響執法監察人員的身心健康和正常開展工作。
執法手段單一、缺少強制措施致使執法難。現行的土地、礦產資源管理法律法規未賦予國土資源行政主管部門的強制執法手段，對于違法行為，即使國土資源行政主管部門做出了處罰決定，當事人如不主動履行，國土資源行政主管部門只有申請法院強制執行。而法院處于復議期間和土地訴訟期間，一般不予強制執行，這個期間大多是幾個月，更為嚴重的是，法院口頭通知我們，凡是涉及土地違法的沒收、強拆法院內部有規定，不予受理。國土資源執法行政主管部門面對這種違法行為往往束手無策，從一定程度上也助長了新的違法用地發生。
執法力量相對薄弱。一方面內部力量不強。上下級之間、部門之間及基層所之間力量整合還不到位，尚未形成有機聯系的整體，難以產生強大的合力，在與違法行為作斗爭中常常力不從心，疲憊不堪。另一方面外援力量不足。在案件的制止、查處及調查取證中，甚少取得基層政府、公安、紀檢、監察等相關部門及新聞媒體等社會團體的支持與配合，長期面臨“難執法，執法難，法難執”問題。
3、執行難
為遏制違法用地的勢頭，打擊非法占地等各類國土資源違法行為，我縣國土資源部門不斷加強執法巡查和案件查處力度，每年的案件查處數不斷上升。2002年至2006年申請人民法院強制執行國土資源違法案件共計40余件，2006年以來，已整理可移送法院但法院不予受理的不下100件。每年我縣也要組織大規模的聯合集中強制執行活動，但是由于時間、人員、經費等原因限制，對違法用地打擊的及時性要大打折扣。
二、加強國土資源執法監察工作的幾點建議
（一）、強化國土資源聯合執法的作用
1、依法明確部門職責，建立共同責任機制
依照有關法律法規賦予部門鄉鎮的法定職能，進一步明確國土、建設規劃、水利、交通、水利公安、安監、工商等部門和鄉鎮、街道在國土資源執法中的具體職責，形成了齊抓共管的格局。
2、健全執法巡查網絡，加強一線執法人員裝備。
為及時制止涉土違法行為，降低執法難度，減少執法成本，我們可按照“快受理、快制止、快查處”的要求，構建以縣國土資源局為主體的三級巡查體系，提高快速反應能力，切實維護良好管理秩序。這一點最為關鍵，現行執法機制，一線執法人員裝備最差，待遇最低、責任最大，這種責、權、利最大的不一致，導致基層執法工作開展泛力。
3、加大執法查處力度，變獨家查處為聯合執法
為有效解決國土資源部門執法力量弱、強制措施少、執法功能不全的問題，可采取增加執法力量、開展聯動執法和嚴格責任追究等措施，加大土地執法查處力度。整合執法力量，縮減協調環節，綜合利用法律手段，使全縣的行政執法力量聯合執法。
(二)、建立相應國土資源聯合執法機制
1、建立聯合巡查制止機制
國土資源、建設規劃、發改、農林、水利、交通等部門要始終堅持“預防為主，預防與查處相結合”的執法監察工作方針，整合有限的執法力量，全覆蓋、全方位、全天候加強動態執法巡查，真正使違法用地早發現、早報告、早制止，把違法用地遏制在萌芽狀態。對國土資源聯合執法監察在實施巡查和查處違法案件等工作中，遇到當事人暴力抗法或者其他違法行為報警時，110指揮中心應優先安排出警，協助國土資源部門執法，按照《土地管理法》、《礦產資源法》和《治安管理處罰法》的有關規定依法進行處罰。
2、建立聯合查處機制
為整合行政執法資源，健全聯合執法辦案機制，按照依法行政、高效行政要求，明確職責，強化管理，落實責任，建設規劃、國土資源、農業林業等部門要按各自職責及時查處違法行為，涉及河道、公路等留地范圍的，水利、交通等相關部門依法應先予處理。遇到重大復雜案件需要多個部門聯合執法的，由牽頭單位組織，相關部門和有關鎮（街道）予以配合。
國土、監察、公安、檢察要建立聯合辦案制度，理順關系，形成合力，國土資源部門組織的涉及土地、礦產資源執法檢查和對重大案件的查處時根據需要可以邀請公安、檢察、監察、法院參與，堅持查事查人相結合，充分發揮聯合辦案的威力和震懾力作用，確保重大土地違法案件責任追究、行政處罰“兩到位”。
國土資源部門對違反《土地管理法》、《礦產資源法》的行為及國家機關人員失職、瀆職行為涉嫌犯罪的，要及時將案件分別移送至公安、檢察機關，公安和檢察機關要按照有關法律法規及時進行審查、立案，依法追究刑事責任。國土資源部門要積極協助公安和檢察機關調查取證，公安機關和檢察機關要及時將所移送案件處理情況書面通知國土資源部門。對國家機關工作人員失職、瀆職等尚未構成犯罪的需追究責任的，國土資源部門應將案件移交監察機關追究責任，監察機關應以書面形式將處理情況告知國土資源部門。對已處罰的國土資源違法案件，國土資源部門應及時的申請人民法院強制執行，人民法院應在規定時間內執行到位。
(三)要賦予基層國土資源執法部門先行拆除權
國土資源管理部門，作為土地管理法的第一執行主體，責無旁貸地承擔維護土地市場秩序的第一責任。不管共同責任機制如何建立，不管政府如何支持，始終國土資源部門是各級政府的一個主要職能部門，牽頭部門、責任部門。在違法占地形成事實難以拆除、復墾，要按照有關規定對政府做出問責處理時，國土資源部門再怎么說已依法履職到位，都有是一句蒼白無言的解釋，在當前這一體制下，國土資源工作人員既要保障發展，又要保護紅線，五加二、白加黑已成常態，流汗、流淚，一不小心又要流血。鑒于這一情況，要賦予基層國土資源執法部門先行拆除權，加強基層執支力量、提高基層執法人員待遇、及時對違法占地行為給予快速打擊為最為有效之途徑。
上有千條線，下邊一根針，國土資源執法的基礎、核心在基層，上級應充分考慮加強基層執法的有效辦法，行之以快，以有效遏制違法占地行為。
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