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行政區劃又稱“行政區”，簡稱“政區”，是國家對所轄領土進行分級管理的結構，是國家機器的重要組成部分，是行使國家和地區主權，推行任務的多級行政管理區。作為行政區，從政區角度考慮，必須具備如下要素：一是一定的地域空間。二是一定的界限。三是一定的層次。四是一個行政中心。
第一節 秦統一前地方行政區劃的出現
行政區劃是一個地域上的政治概念，形成的基礎必須是統一的中央集權制國家的建立。春秋以前，統一的中央集權制國家還沒有建立，地方組織機構是以血緣關系為基礎，以人群為紐帶而建立起來的。
一、分封制
分封制是一種用“封邦建國”的方式來劃分區域的統治方法。具體方式，王都附近的地方由天子直接進行統治，其它地方都分封給貴族和功臣，亦即諸侯。諸侯又將所屬土地分給卿、大夫，作為采邑。
西周在全國范圍內按地區大規模推行分封制。這種管理方式主要分為國、邑、鄙三級。這種制度是以血緣為主體的宗法制度為核心，以嫡長子繼承為標志，通過“大宗”和“小宗”的層層關系，將國家的統治體系緊密地維系起來，以達到鞏固統治、強化政權的目的。因此，分封制不是嚴格意義上的地方行政區劃。
二、郡縣制的產生和發展
作為行政區劃意義的縣有一個較為漫長的演化過程。春秋中后期兼并戰爭的加劇，大國常常將拓土開疆新征得的土地，不再進行分封，而由國君設縣直接統治。這種中央直屬，置官分守，地方官吏食祿不食邑，臨民不臨土，流動不世襲的地方行政制度特點均已具備，可見縣已具備地方行政區劃的特點。
郡的出現晚于縣，初期皆設于邊遠荒僻之地，為軍事防守而設，與縣互不同屬。隨著大國在兼并中邊郡地域的擴大，為便于通管，遂分置數縣；內陸事物亦千頭萬緒，遂在數縣之上置郡以統之。郡、縣的規模逐漸一致，以郡統縣漸成定制。秦統一后，郡縣制 正式成為全國統一的行政區劃。
第二節 郡縣制的確立與劃分
公元前221年，秦始皇統一六國，廢除分封制，在全國推行郡縣制，初“分天下三十六郡”（《史記-始皇本紀》），京師咸陽設內史，全國共有37個郡一級單位。
秦朝三十六郡：
1、因襲六國舊郡：秦國舊郡、韓國舊郡、趙國舊郡、魏國舊郡、燕國舊郡、楚國舊郡。
2、六國故都改置的郡、在軍事重鎮增置的郡、拓土開疆后新置的郡。加上內史，共計四十二個郡級單位。
秦在郡下設縣，實行郡縣兩級地方行政制度。邊地設道與縣同級，全國約有縣1000個。郡的行政長官為郡守、郡丞、郡尉；縣為令或長，縣丞、縣尉是縣令或縣長的佐理，丞管司法，尉掌武事。縣以下為鄉、亭，10里為1亭；10亭為一鄉。鄉官為三老，有秩、嗇夫、游徼；亭設亭長。
前202年伴隨著漢王朝的建立，劉邦分封功臣，以換取他們的支持。共計七個異姓王，轄有東部22個郡。而漢高祖劉邦直屬領土僅有15個郡。文帝即位用分地的方法削弱諸侯的勢力。景帝即位，用晁錯計大削藩封，引起七國之亂。平亂后，王國權利空前削弱，不僅版圖大為縮小，而且也剝奪了其行政上的“自置吏”、財政上的“得賦斂”的特權。諸侯僅食租稅而已，王國的地位與郡同。武帝時，復用主父偃的建議，頒布“推恩令”，其結果使諸侯王國不斷縮小，漢郡不斷擴大。
西漢除了正式的郡國之外，還存有一個特殊的行政區劃，即西域都護府。
漢代實行郡國并行制后，郡、國數目比秦朝有了很大的增加。
第三節 州制的確立與解體
一、 兩漢時期州制的形成
1、西漢十三州部刺史
州作為一種地方行政區劃始于西漢，成于東漢末年，橫跨了整個兩漢時期。
漢武帝在實行推恩令的同時，又開地斥境，按照先秦時代分州劃天下的辦法，在前106年將長安京畿附近7郡以外的全國郡國分成13個區域，成為“部”，每部派一個刺史（刺即刺探、監察之意），巡視吏治和豪強。
2、東漢州制的進一步發展
東漢初年，共13個州。刺史有了固定的駐地，在擁有監察的權利之外，還增加了黜陟之權，但仍不能視作地方一級行政區劃。
184年黃巾大起義風云驟起，東漢政府無以為應。遂于188年舉重臣鎮壓，并給予領兵治民的大權。同時將刺史改稱州牧，刺史與州牧的區分視以所派官員的地位而定。由公卿出任的稱為州牧，其他依舊稱為刺史。由此州由監察區逐漸成為行政區。州、郡、縣由西漢時的“虛”三級制變成了東漢時的實三級制。
二、 三國、西晉時期州制的發展
1、三國的州制
三國時期，州制大體上沿襲了東漢末年的制度而略有改變。
魏：擁有整個華北平原，共計12州。
吳：據有江東，領有荊、揚、交、廣四州。
蜀：僅據益州一隅之地。但蜀僅擁有涼州的武都、陰平二郡。此外，蜀還有一個（廣來）降都督，統管南中，雖未采用州的名號，實質與州并列。
在三國中，魏在郡、國之下設縣，省去邑、道。吳、蜀在州之下只有郡，郡之下有縣和侯國。
三國另設有農官，稱為典農都尉或屯田校尉，負責管理屯區的軍民，自成行政系**立于郡縣之外。
2、西晉的二十一州
西晉統一全國以后，于太康元年(280年)分全國為十九州，至懷帝永嘉年間，全國由十九州增至二十一州。
從州的分布狀況看，與兩漢時期南北分配比例來看，有較大的變化，即分布在淮河、秦嶺以南的州數之比例逐漸增大。晉武帝司馬炎分封諸王，各王國不僅自設屬官，而且擁有領地的經濟、軍事大權。最后釀成了歷時16年之久的“八王之亂”，導致王朝力量消耗殆盡和民族矛盾、階級矛盾的上升和加劇，在“永嘉之亂”中西晉王朝走向滅亡。由此，中國重新走向分裂，中國歷史進入了南北對峙的時代——南北朝。
西晉在州以下，仍為郡、縣制，即實行州、郡、縣三級制。
三、 東晉至隋朝州制的混亂與衰落
1、東晉僑置州、郡、縣設置
東晉實行州、郡、縣三級地方行政制。
東晉地方行政區劃最典型的特點是“僑置”州、郡、縣出現及地方行政管理的紊亂。這是“永嘉之亂”后，晉室南渡所造成的歷史上的特殊現象。當地政府為了招撫流民、安置世家大族，以維護起原有的顯赫的郡望，遂按照原來籍貫的州郡縣名就地安置，僑州郡縣成為一種行政制度被廣泛施行。此時，郡、縣的關系也與州、郡的之間的關系一樣。
2、南北朝州制的混亂
南北朝時期，南北對峙。其時行政區域的特點是：州制陷于混亂，最后走向衰落。南北兩方各朝之州均倍于前朝，州、郡之多達到頂峰。
整個南朝時期，由于廣置州郡，致使州郡縣的設置十分虛亂，其結果是州與郡實無差異；郡則無縣可屬，甚至出現“雙頭郡縣”。
北朝：州實際較漢郡為小，州制益加沒落。
3、隋朝州制沒落
隋代周立，隋文帝都于長安，在故長安城東南另建新都“大興城”。開皇三年(583年) “罷天下諸郡”，存州、縣，恢復地方行政制為二級制。煬帝大業元年(605年)，營洛陽為東京；三年(607年)，復廢州改郡，以郡統縣，恢復秦制，并仿照西漢舊制，在郡上設15州部，作為監察區域，由司隸和刺史15人分部巡查。至隋煬帝末年。全國設郡190，縣1255。
從西漢武帝至隋煬帝，州制之發展恰恰經歷一個循環。
第四節 道、路制度的形成和演變
一、唐朝的道制、府制、節度使制、羈縻制度
1、道制
隋末，建置紛繁復雜。唐興，唐高祖李淵為了擴展自己的勢力穩定政局，對歸附者和有軍功者，均賜予“刺史”的名號，一時間州縣之設倍增。
太宗貞觀初(627年)，對地方行政制大加并省，道制開始出現。實際上這是以自然地理現象作為依據劃分的十個監察區域。
分別為：關內道、河東道、河南道、河北道、隴右道、山南道、淮南道、江南道、嶺南道、劍南道。
以上十道是按“山河形便”劃分的，具有自然區域性質的分區，只是一種臨時性的監察區，并不是地方一級的行政區劃。
唐玄宗開元二十一年(733年)，將唐初的十道分為十五道，且有固定駐所，永為常式，掌管吏治大權。十五道的確立，標志著唐代的地方行政制度已由過去的虛三級制演變為實三級制：道——州——縣。
2、府制
唐代于道之外首創府制。府有三種類型：
京都和行在府、都督府、都護府。
3、節度使制
中唐(永徽)以后，又出現了節度使之制。至開元、 天寶間，全國共有十節度使：
分別為：河西節度使、隴右節度使、北庭節度使、安西節度使、范陽節度使、平盧節度使、河東節度使、朔方節度使、劍南節度使、嶺南節度使。
初期節度使制度僅行于邊疆，至德以后，內陸也遍設節度使。節度使位尊權重，至唐末成為割據一方的勢力。其轄下分為鎮、方鎮、節鎮、藩鎮或道。故節度使又稱“方鎮”、“藩鎮”。唐末，全國共有45個鎮，形成了鎮(道)——州(府)——縣三級制。五代十國就是唐末藩鎮割據的延續。
4、羈縻制度
唐代前期國勢強盛，周邊少數民族紛紛歸附。為了加強對這些地區的有效統治，唐朝政府仿效漢代西域都護的建制，采取了都護府和羈縻府州縣的制度。
二、 宋朝路、府(州)、縣三級制
1、“道”制的演變——“路”制
宋初仍沿行“道”制，分全國為十三道。太宗淳化五年(994年)，廢“道”為“路”。罷黜節度使所轄支郡，節度使只是空銜而已，不理州事，諸州直屬中央。并將全國府州軍監劃分為若干區域，每一區域設轉運使一名，負責征收和轉輸各地的財賦，由于轉運使轄陸路或水路，隨之有“路”名之出現。真宗時(998～1022年)增設了提點刑獄使，總攬一路司法和監察；安撫使主持一路軍事；提舉常平使主管一路儲備糧食平抑物價。而轉運使只負責一路財賦和民政。形成了宋代一路有四個長官的歷史現象。
2、北宋的二十三路
北宋路初期極不穩定，省并頻繁。997年(至道三年)始定為15路：
至1085年(元豐八年)定為23路。
另有開封府，屬路一級單位，為京師所在，統今河南省開封地區。但列在二十三路之外。
3、宋代的府州軍監制
宋代的州級行政區有府、州、軍、監之設，其中軍、監兩類頗為復雜，它既可與州平級，又可轄于州下與縣平行。州是基本的州級行政區，州的長官稱知州。軍是軍事管制區性質的行政區，多設于邊地，兵民合治。軍大多為州級，轄縣，也有的軍與縣同級。監始于五代而盛行于宋。主要設置在坑冶、鑄錢、牧馬、煮鹽等地區。縣是最基本的行政區，縣共計有1262(不含羈縻州、縣)。
4、南宋路的因襲
南宋偏安東南一隅，神宗時的二十余路尚存十五，后分兩浙路為東、西二路、分利州為東、西二路，因而南宋共計有十七路。地方行政制度基本因襲北宋。共有府、州、軍、監一百九十，縣七百零三。
5、遼的地方行政區劃
遼為契丹族所建立的少數民族政權，其地方行政體制效仿唐朝的建制，而有其本民族的特點。
遼的地方行政體系為道、州(府)、縣三級制。遼設有五京，并以五京為中心，劃分為5道，五京都設有京官。五京均有留守司，兼任府尹，各長官均由契丹貴族充任。
道下轄州(府)，州(府)下轄縣。遼在推行州縣制的同時，也因襲了契丹族原有的地方管理模式，形成了州縣制與部族制并行的地方行政區劃形式，前者行使于漢人（包括渤海人）地區；后者則實行于契丹人和其他游牧居民地區。諸州長官，或為節度使，或為觀察使，或為團練使，或為防御使，或為刺史，地位各有高下。
遼代的地方行政組織，還有一種“頭下軍州”。
6、金的地方行政區劃
金代的行政區劃因襲遼、宋的制度，大致為路、州(府)、縣三級行政體系。
金代與州、縣級平行的還有猛安謀克制。猛安謀克既是軍事組織，又是地方行政組織。
第五節行省制的確立與發展
省作為地方行政制始于元朝。但“省’’之起源可以追溯到三國時期的淮南行臺省。至金時，由于軍事的需要，因時、因地制宜，建立一些行省。至金章宗時，面對蒙古族的大舉進攻，遂于全國各地遍設行中書省及行尚書省，承擔守土之責的同時代表中央執行全國性政權機構的職能，是臨時機構，并非正式的地方行政區劃。
1、元代行省制的確立
元統一以后，為便于中央對地方的控制，金代的行省制即被長時期地保留下來，從此確立了以中書省為中央最高行政機構。中書省既為中央機構又兼領京畿最高一級地方政府。行中書省為地方行政區劃中一級政區名稱，簡稱“行省”、“省”。
中央設中書省；地方設行中書省，分別為嶺北行省、遼寧行省、陜西行省、甘肅行省、河南江北行省、江浙行省、江西行省、湖廣行省、四川行省、云南行省。
另于高麗國設置征東行省，丞相由高麗國王兼任，官員自命，財賦自理，與其他行省性質不同。
2、省、路、州(府)、縣四級制
元代之行省兼管軍、政大事。其組織機構同中書省，設丞相1員、平章2員、左、右丞各1員和參知政事2員。
府、州的地位比宋時高，直隸于行省，與路地位等同，稱直隸府、州。隸于路者稱散府、散州。府之下領州、縣，州下有屬縣。縣有隸屬于州者，也有直隸于府和路者，還有路、府、州皆轄縣者。路、府、州、縣的長官都稱為達魯花赤，由蒙古人出任。另派漢人分任總管、州尹、府尹、縣尹為達魯花赤的副職。
二、 明朝省制的演變
1、省制演變
明初曾沿襲元代的行省制度。洪武九年(1376年)，改行中書省為承宣布政使司，但習慣上仍稱“省”，成為明、清以后我國最高一級的地方行政區。永樂十九年(1421年)，明成祖遷都北京，更名為京師，應天府復南京舊稱，并以京師、南京所轄府、州置南北兩直隸，直屬六部。至宣德三年(1428年)，全國劃分為兩直隸和十三布政使司：
京師(北直隸)、南京(南直隸)和山東省、山西省、河南省、陜西省、四川省、江西省、浙江省、福建省、湖廣省、廣東省、廣西省、云南省、貴州省 。
明朝在將一省之權分屬“三司”：承宣布政使司，設左、右承宣布政使，掌管一省之行政權；提刑按察使司，設按察使，掌管一省之刑名按劾之事；都指揮使司，設都指揮使，掌管一省軍事。“三司”彼此互不統屬，互相牽制，分別向中央負責，以避免行省權力過分集中。自宣德以后開始有派部(六部)、院(都察院)大臣以“總督”、“巡撫”職銜督撫地方的臨時措施。總督主要署理軍務，巡撫主理民政，兼理軍務。有明一代，總督巡撫始終是中央的派出的欽差大臣，總督、巡撫某外地方，與三司之間名義仍是中央官與地方官的關系，重大地方事務三司聽其節制，地方上日常事務仍由三司管理。
布政使司之下，廢元代之路制改府。與府同級的為州，稱“直隸州”，直屬布政使司，下轄縣，上屬府。下轄縣之州為散州。明代實行布政使司(省)、府(州)、縣三級制。
2、都司、行都司、九邊
明代除各省設置都指揮使司主管軍事外，在邊防重地另置都司、行都司、九邊等軍事機構。
都司、行都司下轄衛、所。衛的長官稱指揮使，所的長官稱千戶、百戶。每衛統十千戶所，每千戶所統十百戶所。另有守御千戶所，專守御一地。
九邊：為了防御蒙古貴族南侵，明朝政府將北部邊防線分為九段，由大將率軍駐守，設置九個邊陲重鎮，合稱九邊(九鎮)，各設總兵、副總兵統之，佐以參將、游擊、守備等，構成了明朝北邊的防御體系。
三、清朝行省制的發展
1、 清朝內陸行省的發展
清初，沿襲明朝布政使司制，只因南京廢不為都，改南直隸為江南省。康熙以后，恢復行省的名稱。且將江南分為江蘇、安徽二省；陜西分為陜西、甘肅二省；湖廣分為湖北、湖南二省。由此明朝的十三行省增為十八行省，統稱為中國本部十八省。光緒九年(1883年)，新疆建省。光緒十三年(1887年)，改臺灣府為臺灣省。光緒三十三年(1907年)，增東北三省(奉天、吉林、黑龍江)。至此，清朝盛時共有二十三省。
清代行省的劃分，大致因襲明代布政使司的舊區，其行政制度在承明代之舊的同時，又有所發展。各省不僅沿襲明代的藩、臬二司，又將明代臨時性的總督巡撫發展成為常設機構。初期督撫數額時有變動，巡撫的設置依行省的區劃而置。到乾隆年間直隸、兩江、閩浙、兩湖、陜甘，兩廣、云貴，四川八總督成為定制。總督所轄由一省到二、三省不等，根據政務的繁簡來決定。至于巡撫除直隸、四川以總督兼巡撫，甘肅以陜甘總督兼任巡撫外，其余各省都置有巡撫一人。
清代省以下的政區基本因襲明制。省以下是府和直隸州；府以下為縣和散州；直隸州以下為縣；散州不統縣。
清代的地方政制較明代多了個“廳”。實行省——府(直隸州、廳)——縣(散州、廳)三級地方行政制。
2、清朝邊疆行政區劃
邊疆地區主要指東北、蒙古、新疆及青藏地區，這些地區的行政區劃與內陸各省不同。
東北為滿族發祥地。順治十四年(1657年)，在盛京轄區設奉天府。吉林、黑龍江地區，康熙元年(1662年)設為寧古塔將軍。康熙二十二年(1683年)，又分設黑龍江將軍。光緒三十三年(1907年)，將原奉天，吉林，黑龍江3將軍的統轄地區，分置奉天，吉林、黑龍江3省，通稱東三省。
在內蒙古地區實行旗盟制度。內蒙地區分為6盟、49旗。盟由若干旗組成，并非旗的上一級行政組織，而是代表清廷對所屬各旗實行監督的監察機構。烏里雅蘇臺將軍和西寧辦事大臣。
新疆地區，設有伊犁將軍總理全疆的軍政邊防事務。光緒十年(1884年)，清政府將伊犁將軍轄區改建為新疆省，統管伊犁將軍所統轄的天山南北路。
青藏地區，轄區為衛(前藏)、藏(后藏)、喀木(今昌都地區)、阿里(西藏西陲至克什米爾東部)四部，總稱為“西藏”。由達賴喇嘛及班禪喇嘛掌管西藏地區的政教。宗教事務則由達賴、班禪屬下的僧侶主持。雍正四年(1726年)，清政府置駐藏辦事大臣于拉薩。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式頒布《欽定西藏章程》。清政府還規定達賴和班禪，以及各地黃教呼圖克圖(活佛)的轉世政策，加強清政府對西藏的統治。
四、民國時期省制的改革與調整
1、民國時期地方行政制度演變
1913年，廢府，改州、廳為縣，縣直隸于省，實行省、縣二級制。省之外新建了四個特別行政區：綏遠、熱河、川邊、察哈爾。
1914年，繼續保留“道”，介于省、縣之間，實行省、道、縣三級制。
1928年，國民政府成立，遷都南京，廢“道”，復行省、縣二級制；特別行政區改稱省(熱河、綏遠、察哈爾、西康)；另建寧夏省、青海省；直隸和奉天改為河北省和遼寧省。
2、民國時期地方行政區劃
（1）．二十八省：江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山東、山西、河南、陜西、甘肅、青海、福建、廣東、廣西、云南、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠、寧夏、新疆。
（2）．三直轄市：北平、天津、上海。
（3）．二個地方：蒙古(治庫倫)、西藏(治拉薩)。
（4）．二個特別區：威海衛、東省。
1945年抗日戰爭勝利后，行政區域變為：三十五省、十二院轄市、一地方。
（1）．三十五省：東北三省改為九省：遼寧、遼北、安東、吉林、含江、松江、黑龍江、嫩江、興安；臺灣回歸祖國，外****。其余不改。
（2）．十二院轄市：北平、天津、上海、南京、西安、青島、沈陽、哈爾濱、大連、漢口、廣州、重慶。
（3）一地方：西藏地方。
第五節 歷史時期中國行政區劃的演變規律
一、縱觀中國二干多年來行政區劃的演變，盡管每個朝代都有各自的行政體制及特點，但我們也不難從中看出行政區劃發展演變的規律．
1．在中國歷史上，同一種行政區劃，通例都是越劃越多，越劃越小；而到一定程度這種行政區劃的級別就會降低。
2．長期以來，最常用的行政區劃是三級制。
3．歷代最高一級的行政區劃往往由吏治監察區或軍務督理區轉變而來，最高地方行政長官大多由派遣在外的中央官員轉變而來。
4．歷代各級行政區劃基本上都是先將一個地區劃定為一個政區，然后在這個地區內選擇一個城邑或聚落為政區的治所。
二、歷史時期行政區劃的演變規律
通過對我國2000多年來行政區劃發展演變過程的研究，可以看到其發展變化有如下規律：
(一)歷代行政區劃的建設，既有繼承，也有創新行政區劃自產生以來，已經經歷了2000多年的發展變化。
(二)同一個王朝行政區劃的數量表現出由少逐漸變多的趨勢。
(三)歷史時期行政區劃的變化，既發生在朝代與朝代之間，也發生在一個朝代之內。
(四)歷代地方行政區劃的變化，以最高一級最頻繁，最低一級最穩定從歷代地方行政區劃的設置狀況分析，無論是二級制、三級制或四級制，變化最大的為一級區的名稱。
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