林鴻潮中國政法大學法治政府研究院講師，中國政法大學應急法研究中心執(zhí)行主任，法學博士。
在認定行政訴訟被告時，有幾種相對特殊的情況需掌握：
新組建機構(gòu)的被告資格
行政機關(guān)可能為了行政管理的需要而組建新的行政機構(gòu)，這些新組建機構(gòu)有三種可能：
一是不具有獨立職權(quán)，有的時候行政機關(guān)新組建一個機構(gòu)只是為了輔助自己處理某方面的事務，不需要賦予其獨立職權(quán)，這就是一個純粹的內(nèi)部辦事機構(gòu)或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不具有行政主體資格，不能作為被告。
二是合法賦予其獨立職權(quán)，即行政機關(guān)在組建新的機構(gòu)之后，根據(jù)法律、法規(guī)，有時候根據(jù)規(guī)章，賦予該機構(gòu)獨立的行政管理職權(quán)，這實際上是一個行政授權(quán)的過程，此時新組建機構(gòu)就具備了行政主體資格，可以作為被告。
三是違法“賦予”其獨立職權(quán)，這種情況下，行政機關(guān)也對新組建機構(gòu)“賦予”了一定的獨立職權(quán)，但其授權(quán)依據(jù)卻并不合法、充分，如依據(jù)一般行政規(guī)范性文件進行授權(quán)。這種情況下，被“授權(quán)”的新組建機構(gòu)不能獲得行政主體資格，不具有獨立承擔法律責任的能力，應當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)作為被告。
內(nèi)設(shè)與派出機構(gòu)的被告資格
行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與派出機構(gòu)，在職權(quán)狀況上有兩種可能，一種是沒有獨立職權(quán)，不能以自己的名義對外做出行政行為，因而不具備行政主體資格；另一種是具有獨立職權(quán)，在一定范圍內(nèi)可以自己名義對外做出行政行為，具備行政主體資格，如國土資源分局、國土資源所等。
在第一種情況下，內(nèi)設(shè)機構(gòu)與派出機構(gòu)自然不可能成為行政訴訟的被告，它們對外實施行政行為，應當視為所在行政機關(guān)對它們的委托，由其所在的行政機關(guān)作為被告。
在第二種情況下，內(nèi)設(shè)機構(gòu)與派出機構(gòu)就有充當訴訟被告的可能，需要進一步分析，可分為三種具體情況：一是內(nèi)設(shè)機構(gòu)與派出機構(gòu)完全在自己的授權(quán)范圍內(nèi)實施行政活動，當事人提起行政訴訟的，應當以內(nèi)設(shè)機構(gòu)或派出機構(gòu)自己作為被告。二是幅度越權(quán)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)與派出機構(gòu)在實施職權(quán)時，超越了法定授權(quán)的幅度，此時，仍以做出行政行為的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或派出機構(gòu)為被告。三是種類越權(quán)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)與派出機構(gòu)在實施職權(quán)時，“行使”了某類法律、法規(guī)、規(guī)章根本沒有賦予它的職權(quán)。此時，這些機構(gòu)就沒有資格充當行政訴訟被告，而應當以其所在機關(guān)作為被告。總之，在確定這些機構(gòu)被告資格時，應當以其做出行政行為時的職權(quán)狀況為判斷標準，只有在“種類越權(quán)”時才由其所在機關(guān)為被告，其他情況下仍以該機構(gòu)自己為被告。
共同行政行為的被告
共同行政行為，指的是多個行政主體以共同名義一起做出的行政行為。按照一般原則，當事人對共同行政行為提起訴訟時，應當以實施這些行為的多個行政主體作為共同被告。需要注意：
遺漏部分被告時的處理。有時原告只將其中一部分行政主體列為被告，這一部分行政主體當然成為被告，但法院并不能直接將剩余的行政主體也列為被告。正確的做法是：要求原告追加其他行政主體作為共同被告，如果原告堅持不追加的，只能將其列為第三人。
與虛假共同行為的辨別。實踐中存在一些案件，被訴行政行為除行政主體之外，還有一些非行政主體參與署名共同做出這一行為。當事人如果對該行為起訴，只能以其中的行政主體作為被告，那些非行政主體應當被列為第三人。
與聯(lián)合行為的辨析。行政機關(guān)為了提高工作效率，可能采取聯(lián)合辦公的方式，如聯(lián)合進行執(zhí)法檢查，或聯(lián)合辦理、統(tǒng)一辦理行政許可。但在作出某一個具體行政行為時，這些機關(guān)并沒有共同署名做出，這樣的行為仍不能被認定為共同行政行為，這些機關(guān)在行政訴訟中也不充當共同被告。此時，應當由對該行為的做出具有實質(zhì)影響的機關(guān)作為被告。
經(jīng)批準行為的被告
有時候，具體行政行為是經(jīng)過上級行政機關(guān)批準后，由下級行政機關(guān)具體實施的。此時，當事人不服起訴的，應當按照名義標準，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。
在行政許可案件中，對于下級機關(guān)根據(jù)上級機關(guān)批準做出的（不予）許可決定，當事人可以單獨起訴該決定，也可以一并起訴上級機關(guān)的（不予）批準行為。如果單獨起訴（不予）許可決定的，以做出該決定的下級機關(guān)為被告；如果一并起訴（不予）許可決定和（不予）批準行為的，應當以兩級機關(guān)作為共同被告。
行政主體被撤銷后的被告資格
做出具體行政行為的行政主體機關(guān)被撤銷，而該行為又被提起行政訴訟時，應當以繼續(xù)行使職權(quán)的新行政主體替代其成為被告；如果沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的其他行政主體，就以撤銷它的行政主體代替。
復議后被告資格的確定
當事人經(jīng)復議后，對復議決定仍然不服提起行政訴訟時，其訴訟被告的確定包括三種情況：
復議維持。復議機關(guān)維持了原來的具體行政行為，當事人對此仍然不服再行起訴，其訴訟的對象仍然是原來的具體行政行為，應當以最初做出該行為的主體為被告。
復議改變。復議機關(guān)改變了原具體行政行為時，當事人對此仍然不服提起訴訟的話，其訴訟的對象不再是原來的具體行政行為，而變成了復議決定，此時應當以復議機關(guān)作為被告。具體包括三種情況：改變原行為所認定的主要事實和證據(jù)的；改變原行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響的；撤銷、部分撤銷或變更原行為處理結(jié)果的。
復議不作為。指的是復議機關(guān)在法定期限之內(nèi)沒有受理復議申請或沒有做出復議決定的情況。此時，如果當事人繼續(xù)起訴原來的具體行政行為，就應當參照復議維持時的被告確定規(guī)則，以最初做出具體行政行為的主體為被告。而由于復議機關(guān)的行為本身已經(jīng)構(gòu)成了行政不作為，這又產(chǎn)生了另外一個訴因，當事人又可以起訴這種行政不作為，構(gòu)成一個新的行政訴訟，這個訴訟的被告當然就是復議機關(guān)。因此，在復議不作為的情況下，首先應當明確當事人訴訟的對象，再據(jù)此確定被告。
練習題
甲市政府批復同意本市乙區(qū)政府征收乙區(qū)某村丙小組非耕地63畝，并將其中48畝使用權(quán)出讓給某公司用于建設(shè)商城。丙小組部分村民認為，征地中的責任田32畝，區(qū)政府雖以耕地標準進行補償?shù)苑歉貓笈淖龇ㄟ`法，遂向法院提起行政訴訟。下列哪一選項是正確的？
A．袁某等32戶村民可以以某村丙小組的名義起訴
B．袁某等32戶村民可以以自己名義起訴
C．應當以乙區(qū)人民政府為被告
D．法院經(jīng)審理如果發(fā)現(xiàn)征地批復違法，應當判決撤銷
集體土地使用權(quán)人可以用自己的名義提起行政訴訟，因此本題答案為B。但C最有迷惑性，需要注意案中的征地行為是區(qū)政府經(jīng)市政府批準做出的，但以哪級政府名義作出并未交代，因此被告處于不確定狀態(tài)，C是錯誤的。D的錯誤在于，撤銷征地決定可能使公共利益遭受重大損失，故應轉(zhuǎn)為確認違法判決
