【竹立家：建立人民政府模式　強(qiáng)調(diào)政府規(guī)模適度化】

　　作者：國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任　竹立家

　　摘要：中國目前基本的制度框架包括三個層次：

　　憲法層次、法律層次、行政法規(guī)和規(guī)章層次。從制度本身的性質(zhì)來說，對一個國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有決定意義的是政治行政制度和經(jīng)濟(jì)制度。中國的政治行政體制改革是一個長期的、與社會主義發(fā)展過程相始終的漸進(jìn)過程，但在30多年的改革過程中所暴露出來的一些制度性問題，特別是社會轉(zhuǎn)軌時期容易產(chǎn)生的“制度漏洞”問題則亟待通過制度安排認(rèn)真解決。中國政治行政體制改革必須依據(jù)憲法和社會發(fā)展現(xiàn)狀有計(jì)劃、有步驟和漸進(jìn)式地進(jìn)行。從整體上來看，中國的政治行政體制改革基本上分為三個層面：

　　價值理念、政治制度和行政制度。中國社會主義公共行政體制改革和發(fā)展的基本方向是建立“人民政府模式”，強(qiáng)調(diào)“規(guī)模適度化政府”，這是由中國社會現(xiàn)實(shí)的特殊性所決定的，是提高政府效率的基本因素。我國社會主義公共機(jī)構(gòu)的民主化制度建設(shè)將是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的關(guān)鍵所在。

　　一般而言，所有文明社會的建立都依賴于穩(wěn)定、秩序和可預(yù)測性，而各種各樣的制度建立、發(fā)展和創(chuàng)新是文明社會穩(wěn)定、秩序和可預(yù)測性的基本保證。總的來說，中國目前基本的制度框架包括三個層次：

　　第一，憲法層次。憲法是一國的根本大法，它規(guī)定一個國家政權(quán)的基本性質(zhì)、界定政府權(quán)力的界限和政府的責(zé)任及義務(wù)、規(guī)定政府與個人互動的基本規(guī)則及政府間權(quán)力關(guān)系。憲法層次的制度作為國家的根本制度，也稱為政治制度，在任何文明社會，憲法秩序決定了各種具體制度在政體范圍內(nèi)變化的速度和方向。一個社會能否長治久安的關(guān)鍵在于政府權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)作是否符合憲法秩序。第二，法律層次。是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或全國人大及其常委會所通過的法律，它構(gòu)成了中國法律體系的基本框架。在這一制度層次，根據(jù)其立法對象的不同既有政治層面的也有具體層面的，它構(gòu)成國家制度體系的主體。第三，行政法規(guī)和規(guī)章層次。包括國務(wù)院、國務(wù)院各部委所頒布的法規(guī)和規(guī)章及依法或依據(jù)全國人大的決議享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)所頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章，這些具體的法規(guī)和規(guī)章在我國習(xí)慣上稱為政府政策。

　　無論是從政治層面還是從具體層面來看，一個國家的制度體系在具體操作過程中就表現(xiàn)為它的法律體系，都是“人的行為的一種秩序”或“許多規(guī)則的一個體系”[1]。但是，正如美國前總統(tǒng)林肯在1862 年 9 月 22 日頒布的《解放宣言》中所說：

　　“把話寫在紙上不足以解放曾經(jīng)是奴隸的人們”。同樣，寫在紙上的好的法律和制度條文也不足以證明現(xiàn)實(shí)中一種社會制度的好壞。一種具體的社會制度的好壞在實(shí)際操作過程中有兩個重要環(huán)節(jié)，其一是制度體系的建立與國家或社會發(fā)展的基本目標(biāo)和價值理念是否相符;

　　其二是一種與社會發(fā)展基本價值理念相符合的制度體系在具體實(shí)踐過程中被執(zhí)行的程度，即制度化程度。

　　在現(xiàn)代文明社會，按照本國的價值理念進(jìn)行制度改革、發(fā)展和創(chuàng)新已變成一種國際化潮流，從終極的意義上講，任何社會制度都有一個不斷完善的過程。與資本主義制度相比，由于中國的社會主義制度建立的相對較晚，世界上較為成熟的可供參考的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不多。因此，在21 世紀(jì)的競爭中，為了保證國家的健康和穩(wěn)定的發(fā)展，中國面臨著制度改革、發(fā)展和創(chuàng)新的繁重任務(wù)和巨大壓力。