集體土地物盡其用 農民安享財產權利——黨的十八屆三中全會土地改革要點學習與建言
作者:林依標（中國人民大學土地政策與制度研究中心）來源:國土資源報發布時間:2013-12-18
集體經營性建設用地
何為“同權”，如何入市 建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。——《決定》要點 黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉統一的建設用地市場，比5年前十七屆三中全會的提法少了“逐步”兩個字，這意味著這一歷史進程既是漸進的，又是一步到位的。“漸進”是只從集體經營性建設用地切入，農村各類集體建設用地開始向科學、合理利用的方向改革，以期達到“物盡其用”的目的；而“一步到位”是指“同權同價”入市。 符合規劃和用途管制的方可入市 農村集體經營性建設用地入市，以出讓、租賃、入股三種方式進行，是土地一級市場的行為 集體經營性建設用地主要指鄉鎮村企業用地，從二調數據看，約占集體建設用地總量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修訂之前獲批的。為什么《土地管理法》修訂之后鄉鎮村企業用地少了？一是用地指標受到嚴格限制，二是集體建設用地受到權能的嚴格限制，所以用地者更傾向于接受國有建設用地。 農村集體經營性建設用地入市，以出讓、租賃、入股三種方式進行，這與國有土地一級市場入市的利用形式相一致，說明是土地一級市場的行為，而不是土地二級市場的行為，即土地“從頭開始”，第一次進入市場。《決定》強調了二級市場的完善，也說明集體經營性建設用地入市是一級市場的行為。由于農村集體經營性建設用地絕大多數是鄉鎮村企業用地，土地并不是完整的企業法人財產，權能受到限制，必須重新進入一級市場。 需要注意的是，并非所有農村集體經營性建設用地都允許入市，只有符合規劃和用途管制的部分可以入市，不符合規劃和用途管制的部分非但不能入市，今后還要轉變為農用地，說明農村集體經營性建設用地應是“雙向流動”，既可以入市，也可以轉為農用地，而不是“單向流動”。 如何理解“同權”與“同價”？ 農民集體仍保有根本性的權利——所有權，因此即使使用權主體擴大到與國有土地一樣的范圍，也不會動搖土地的集體所有制的根本 “同權同價”，其中“同權”是核心，“同價”是目標。權能決定價格，同權才能同價。也就是說，同一區位的集體經營性建設用地與國有土地具有同樣的法律地位和權利束，權利主體范圍相同、權利內容相同。 1998年《土地管理法》修訂前，沒有禁止集體經濟組織以外的單位或個人使用集體建設用地的規定。只是1998年《土地管理法》修訂后，強制性規定建設必須都使用國有土地，或者將集體土地征收為國有后再使用，集體經營性建設用地使用權才被剝奪與國有土地平等的法律地位。因此，集體經營性建設用地與國有土地“同權同價”并沒有意識形態上的限制，而且也有實踐依據。 首先，落實“同權”，集體經營性建設用地權利主體范圍可以擴大到與國有土地一樣的范圍。當前，國有土地使用權主體，屬于出讓土地的，幾乎沒有權利主體限制，包括外國自然人和外國法人都可以成為權利主體；屬于劃撥土地的，也只有用途上的管制，并不問用途的使用主體性質。由于集體經營性建設用地也只是集體土地所有權上派生出的一項用益物權，農民集體仍保有根本性的權利——所有權，因此即使使用權主體擴大到與國有土地一樣的范圍，也不會動搖土地的集體所有制的根本，是一種“復權擴能”的行為。 其次，實現“同權”還要在權利內容上實現突破。要堅持“管住規劃、放開產權”的原則，對于土地用途的設定，不看土地的所有權性質，只看是否符合規劃。唯有這樣，才能做到城鄉要素的平等交換。 再次，在收益權能與處分權能上與國有土地一致，享有同樣的抵押、租賃、轉讓和作價入股等權能。抵押能體現集體經營性建設用地的融資功能，租賃則能讓集體經營性建設用地帶來穩定、長期的現金流，轉讓與作價入股具體體現了集體經營性建設用地的資產與資本屬性。這樣才能符合《物權法》的立法原則：物盡其用。 改革的紅利與風險同在 地方政府、農村集體經濟組織和農民可以從集體建設用地用途改變的增值收益中，獲得一定的利益 集體經營性建設用地的總量雖然不大，但如果入市的節奏控制不好，也會對國有土地市場造成不小沖擊 允許農村集體經營性建設用地入市，主要有幾方面好處：一是盤活粗放利用的農村集體建設用地；二是現狀為建設用地的土地直接進入市場，不涉及耕地保護的難題；三是農民的補償已在只轉不征的前期解決，收益絕大部分情況下只在集體、企業與國家之間分配；四是可以拓展建設用地空間，地方政府、農村集體經濟組織和農民可以從集體建設用地用途改變的增值收益中獲得一定利益。 同時，潛藏的風險也不容小覷： 首先，土地征收難度有可能增大。例如，政府為興建公益性項目征地的補償價低于鄰近村的集體經營性建設用地出讓價，勢必引起被征地農民的不平衡心理。 其次，農村集體經營性建設用地的總量雖然不大，但如果入市的節奏控制不好，也會對國有土地市場造成不小沖擊。 再次，作為土地一級市場入市，要收回原土地使用人的土地使用權，有幾個問題要解決：如何合理補償；入市后的土地收入如何在國家、集體、個人之間合理分配；入市后農村集體經濟組織的收益急劇增加，這部分資金怎樣管理和保值增值，村民如何受益等等。 納入總量控制，體現分配公平 在收入分配中，集體應該拿大頭，國家代表全體公民，對于土地區位條件變化而產生的增值有貢獻，應該獲得一定收益 為了盡可能擴大紅利和控制風險，筆者建議在下一步的工作中： 摸清家底，心中有數。對農村集體經營性建設用地存量進行全面摸底，包括數量、類型、性質等。例如，福建省已經進行了初步調查摸底，全省農村集體經營性建設用地40多萬畝，約占集體建設用地總量的10%。 納入建設用地總量控制。對于允許入市的農村集體經營性建設用地，必須納入建設用地總量控制，一是納入土地利用總體規劃控制，二是納入土地利用年度計劃控制，分期分批入市，保證數量、時序可控，避免沖擊土地市場。 嚴格集體經營性建設用地審批。今后，集體經營性建設用地應在審批環節嚴格把控進入市場的通道，從總體上、數量上整體考量，與國有建設用地形成合理的比例。 設定入市程序。要參照現有國有建設用地入市的規范做法，盡快設定農村集體經營性建設用地入市程序，包括誰負責編制規劃、誰負責審批、如何從原權利人手中收回土地使用權并注銷土地使用權證、如何開展價格評估、如何對原權利人進行補償和拆遷交地、如何加強批后監管等等。 明確收益分配。由于農村集體經營性建設用地是第一次進入市場，所以純收益要在三者之間分配，一是所有權人，即農村集體經濟組織，二是原被征地農民，三是國家。對于原企業主，應通過設定收回土地的程序進行補償，但原企業主可以參加下一輪出讓的競爭，并享有同等優先的待遇。集體、農民、國家三者的分配比例定為“5∶3∶2”比較合理，集體應該拿大頭，因為被征地農民在原轉用時已經補償過一次了，而國家代表全體公民，對于土地區位條件變化而產生的增值有貢獻，應該獲得一定收益，以體現公平正義。 做好權屬變更。通過農村集體經營性建設用地出讓獲得的土地使用權，應及時登記發證，這種土地使用證應與國有建設用地使用證“同權”，允許轉讓、出租、抵押。 農民住房財產權 怎樣抵押、擔保、轉讓 保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。 ——《決定》要點 為賦予農民更多的財產權利，激活農村投資，近年來各地在農民住房財產權（下稱“農房”）抵押、擔保方面已有不少嘗試和創新。黨的十八屆三中全會《決定》明確要改革完善宅基地制度，推進農房抵押、擔保、轉讓，為實踐打開了更加廣闊的空間，同時也提出了一道難題，既要“改革完善”又要“慎重穩妥”，要求從“選擇試點”開始，說明現狀有弊端要改革，但這項改革又關系重大，不可輕率為之。在把握其先行先試的空間和界限時，應謹慎行事。 現存法律體系存在裂隙，實踐亦有操作難點 “房地合一”規則必然導向宅基地使用權一并抵押，而宅基地使用權抵押又被現行法律禁止，農房抵押在合法性上存在瑕疵 當下，農房抵押在合法性上存在瑕疵。農房是農民有權處分的建筑物，且不屬于法律禁止抵押的財產，可用于抵押似乎并無疑義。但在我國物權體系中，“地隨房走，房隨地走”是不動產流轉的基本原則，也已經體現在法律條文中，如《物權法》第182條、《城市房地產管理法》第32條 。“房地合一”規則必然導向宅基地使用權一并抵押。既然宅基地使用權抵押已經被法律禁止，那么連帶著農房抵押在合法性上自然也存在可商榷之處。 至于農房轉讓，《土地管理法》僅規定了“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，這里的“出賣、出租”，筆者認為受讓對象是特指的，結合《物權法》第39條有關“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”的規定，是否就此可以認為法律并不禁止農房轉讓，同樣存在一定程度的模糊性和不確定性。當然，也正是這種規則的模糊性為各地的農房抵押、轉讓實踐提供了先行先試的操作空間。 實踐中，首先應考慮到走這一步，會不會導致部分農民因此居無定所？農村的穩定問題事關重大，這也是“慎重穩妥”、“選擇試點”最重要的原因，必然要在制度上想出防范風險的辦法。 其次應考慮抵押、轉讓價值如何評估。實際操作中，農房價格相對較容易評估，抵押人或者轉讓人對農房享有的所有權權能完整，只需根據重置成本、成新和區位等因素進行評估即可得較為公允的價格。而宅基地使用是農村村民福利，不具有入市的完整權能，法律雖然賦予了宅基地使用權人占有、使用、收益和處分權，但是對收益及處分權卻存在較大限制，表現為禁止單獨轉讓和抵押宅基地使用權，僅間接默認宅基地使用權隨著地上建筑物的轉讓而轉讓，且受讓對象有嚴格限制。宅基地使用權權能的不完整性造成了對其價格評估的障礙，難以形成公允的、被市場認可的價格。此外，宅基地的所有權屬村集體所有，在轉讓中集體也應有受益。 再次，明確受讓人應具備的條件。受到“房地合一”規則以及宅基地使用權流轉的法律限制，農房轉讓勢必難以對所有人放開，比如，國家已經明確禁止城鎮居民在農村購置宅基地，城鎮居民不能成為農房的買受主體。因而，誰能成為受上人，必須在推進農房轉讓的實踐中予以明確。 設“蓄水池”抵御風險，經濟發達地區試點先行 應當考慮由政府制定區域農房轉讓公示價格，避免農房以不合理低價出售 可以構建“儲水池”，出現到期無法償還的債務時，農房由銀行或擔保公司回收，并變更登記到位，再重新租給債務人 重構頂層法律。從長遠看，要根本消除農房抵押、轉讓存在的法律障礙，必須注重頂層設計，不僅從“房”著眼，更應當從“地”入手。最為根本的是在立法層面改變現行的集體土地管理制度，改革完善宅基地制度，通過修改《物權法》、《土地管理法》等法律，從源頭上解決農房抵押、轉讓的法律障礙。同時，建立健全相應的配套制度，加快不動產統一登記制度的步伐，明晰農村不動產的權利歸屬，保障交易安全。 設計操作細節。其一，應當考慮由政府制定區域農房轉讓公示價格，避免農房以不合理低價出售。可以探索“房地分離”方式，即對抵押或者轉讓涉及的價格評估僅針對農房，暫不涉及土地，待農房所有權發生轉移后，由符合條件的受讓方再與村集體簽訂土地租賃合同，按期交付租金，以租賃的方式享有宅基地使用權。 其二，應要求抵押人或者轉讓人提供除用于抵押、轉讓的住房之外仍有其他適當居所的證明，比如因城鎮化已遷居、已隨子女異地居住、因長輩去世晚輩多出房屋等，防止農房流轉后原所有人居無定所。在抵押、轉讓前必須征得村集體的同意，而農房的受讓人，則不應局限于本村集體的居民，可將轉讓對象適當可擴大到本鄉鎮，甚至擴大到所在縣的居民。 其三，應從嚴控制資金投向，抵押貸款的用途宜局限于生產經營項目，不宜用于大額消費，用于投資的資金要有風險評估。用于消費的資金要有還款能力評估，關鍵要設置資金監管程序，對不按照約定使用貸款的，及時采取貸款處置和資產保全措施，避免違約風險。 其四，探索適合的抵押模式，近年大致存在以下三種模式：直接抵押融資、在抵押人與抵押權人之間引入擔保公司作為第三方的“擔保公司+反擔保”模式、農村合作社會員承擔連帶責任的“農戶之間的共同擔保模式”。其中，第二種模式有專業擔保公司的居間運作，既方便農民辦理相關抵押手續，又能及時與金融機構進行專業的溝通協調，顯然更具優勢。 構建防控機制。對于因抵押處置可能引發的社會風險，一方面，應當完善農村社會保障體系，加大城鄉公共租賃房和廉租房建設力度。另一方面，可以構建“儲水池”，出現到期無法償還債務時，農房由銀行或擔保公司回收，并變更登記到位，再重新租給債務人；債務人每月按貸款利率一定的比例繳納一定的租金，還可以住在原來的房子里，以租金體現權利的轉移，說明債務人已經沒有產權。假如今后其經營收入提高，還可以償還債務，領回原有的房屋和宅基地。“儲水池”是風險的緩沖器和社會和諧的避風港，應發揮政府、金融機構的共同作用，由政府建立相應的風險補償資金（或者基金）。比如，福建省級財政安排專項資金，對為農戶生產性貸款提供擔保的擔保機構按年度擔保額的1.6%給予風險補償，每年擬安排2000萬元。 選擇適當的試點。首先，試點應是封閉的、可控的。特別是農房的抵押處置、轉讓必然涉及宅基地流轉，與農村土地管理制度密切相關，若國家層面尚未就此問題作出明確回應，則仍應以封閉式試點為主，不宜大范圍開展。其次，試點宜選擇條件比較成熟的地區進行，建議著重考慮以下指標：農業產業化經營程度或者城鎮化程度高；工商較發達，農民融資需求量大；農房具有較高市場價值；農村社會保障體系已初步建立；農村所屬地區金融創新能力較強；農村村民具備一定防抗風險的意識；房與地權屬明確、房產證與土地證“兩證”齊全。例如在福建省，福州、廈門、泉州的部分地區就比較適合展開試點。 |
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