創新和規范農村集體經營性建設用地入市

一、集體建設用地流轉存在的主要問題

除國家法律法規對集體建設用地流轉有較多限制外，以下幾方面也同樣存在問題。

1.試點地區集體建設用地流轉的政策體系和運行機制不規范、不完善

（1）集體建設用地流轉的對象和范圍不明確。第一，流轉對象不明確。由于缺乏政策規范，各試點地區流轉集體建設用地對象不盡相同，主要有以下幾類：一是鄉鎮企業用地。全國各典型試點地區如蘇州、蕪湖、廣東省等地，早期均把集體建設用地的流轉對象限定為存量鄉鎮企業用地。從調查情況看，各試點地區合法取得的存量鄉鎮企業用地首次流轉已告一段落，現主要是再次流轉問題。二是農村宅基地。將農村土地整治后的宅基地轉為集體建設用地并模仿增減掛鉤的方式在本鄉（鎮）范圍內流轉，形成了獨特的集體建設用地指標流轉模式。三是未辦理合法手續的集體建設用地。有擅自租用農民的耕地轉為建設用地形成的；有租用集體未利用地形成的；有些是租用農民宅基地擅自改變用途形成的等。由于集體土地沒有退出機制，這類集體建設用地到今天遺留了大量復雜的歷史糾紛問題。第二，流轉范圍不明確。一是部分地區將集體建設用地流轉范圍限制在城鎮規劃區外。他們認為，如果集體建設用地流轉在城鎮規劃區內，勢必將會影響土地征收，即城鎮化規劃區內的集體建設用地可能要被征收為國有土地，同時還會影響到政府征收土地的收益。二是大多數試點地區并沒有對集體建設用地流轉范圍進行限制。如在蕪湖市、廣東省、成都市等地，只要符合土地利用總體規劃、城市規劃或集鎮、村莊規劃的集體建設用地均可納入流轉范圍。

（2）流轉主體不符合法律要求，流轉決策機制不健全。一是多數地區的流轉主體不符合法律要求。不少試點地方都將村委會規定為集體建設用地流轉的供給主體。計劃經濟下“政企合一”的村委會不符合市場經濟運行規律，因而不能成為法律意義上的流轉主體。二是部分地區流轉決策機制不健全。大量的集體建設用地流轉是在政府指導下的行政行為。

（3）村莊規劃體系不完善導致集體建設用地用途隨意化。一是規劃體系不完善使得集體建設用地在用途上較為隨意；二是用途的隨意性給流轉主體提供了不透明交易的可能。

（4）集體建設用地抵押權受限，流轉交易方式僵化。一是抵押權受到限制。包括集體建設用地在抵押登記、貸款等方面受到歧視；二是流轉交易方式僵化。各試點規定集體建設用地流轉必須公開交易。由于大多數社會投資企業看中的是某些特定農村區域的集體建設用地，并

在事前進行了大量的投資和相關活動，不適合采取公開掛牌方式交易。

（5）部分地區的流轉收益分配辦法引發爭議。由于國家層面沒有制定流轉收益分配辦法，各試點地區均根據自己的實際情況進行了一些探索。廣東省規定，流轉收益納入農村集體財產統一管理，扣除流轉過程產生的相應稅費、彌補年度虧損等后，農村集體經濟組織與農民按比例進行收益分配。成都市規定，政府可收取基礎設施配套費、契稅和耕地保護基金；蘇州市規定，政府可在第一次流轉和第二次流轉中按比例收取，市、縣級市（郊區）和鄉（鎮）政府三級分成；蕪湖市規定，流轉收益和增值收益在縣（區）、鄉（鎮）、行政村之間按比例進行分配。

（6）集體建設用地流轉缺乏相應的市場管理制度和機制。主要是缺乏對流轉申請雙方進行審查的規范性管理制度；缺乏監督機構和法律咨詢中介；缺乏產權交易中心和市場信息系統；缺乏對流轉需求主體的培育和激勵機制；缺乏土地估價機構和流轉價格的定價機制；缺乏對集體建設用地使用過程中的監測評估和退出機制等。

（7）缺乏對集體建設用地指標流轉的政策支撐體系。一是對集體建設用地整理項目審批沒有依據，試點地區均是比照增減掛鉤項目的做法在進行。二是對農民跨村居住中涉及宅基地的跨村辦證、項目落地區中的農地轉用及補償、對原農民宅基地和房屋等補償無依據。三是對項目區的集體建設用地缺乏統一規劃。四是對集體建設用地指標沒有統一規范的管理辦法等。

2.集體建設用地在產權上與國有建設用地不平等，主體不明晰、權能殘缺

（1）集體建設用地與國有建設用地權益尚沒有實現基本的平等。不平等主要表現為典型的二元特征。一是建設用地產權的城鄉二元結構；二是城鄉土地市場二元化；三是城鄉土地用途的二元性；四是土地所有者權力不平等；五是城鄉土地規劃和土地管理二元化；六是城鄉集體建設用地價格機制二元化；七是城鄉集體建設用地取得的二元化。

（2）集體建設用地所有權主體虛置、權能殘缺。一是農村土地所有權主體虛置。現行法律對于農民集體的內涵、法定代表人以及所有權的方式、內容和程序等具體內容沒有明確的規定；二是農村土地產權權能殘缺。我國法律法規總體上對集體建設用地流轉和用途進行了限制，也明確禁止宅基地以抵押等形式流轉，導致集體建設用地使用權權能殘缺。

（3）宅基地確權登記頒證工作面臨實際困難。一是地方政府擔心將土地證書發到農民手中，會帶來征地上的困難，擔心土地確權登記頒證過程中會出現新的權屬糾紛；二是由于集體土地權利受到限制，農民認為農村土地確權登記辦證的作用不大而缺乏確權辦證的積極性；三是土地確權登記辦證執行的法律政策層次低，不能滿足依法行政的需要；四是相關保障措施落實不到位，影響工作進度；五是集體經濟組織法律規定不明確，村民小組普遍職能弱化，無法人資格等。

二、創新和規范集體建設用地流轉的相關政策建議

1.創新和規范集體建設用地流轉的基本原則

（1）產權明晰。一是通過明晰集體所有權主體、內部權能結構，使集體建設用地所有權和使用權發揮正常功能；二是從法律上賦予農民集體擁有完整的集體建設用地用益物權，包括占有權、使用權、收益權以及處置權；三是在開展集體建設用地流轉之前，盡快對符合土地利用總體規劃和依法取得的集體建設用地進行確權登記發證。

（2）規劃管控。一是對增量集體建設用地實行嚴格管控，對需要農轉用的集體建設用地，必須嚴格按照《土地管理法》中的相關規定辦理轉用手續。二是集體建設用地流轉必須符合土地利用總體規劃確定的用途，在城鎮規劃區范圍內的集體建設用地要加強用地統籌，不得隨意調整城鎮土地利用規劃。在城鎮規劃區外流轉的，要嚴格禁止占用基本農田。

（3）市場運作。市場運行的基礎是依靠市場定價，市場定價的基礎是必須有相應的需求和供給。所以，建立以農村集體經濟組織成立的企業法人實體為供給主體，以及多元化的市場需求主體的集體建設用地流轉市場，是實現市場定價的充分和必要條件。同時，通過市場機制引入集體建設用地流轉所需的各類評估、擔保及金融服務機構等。

（4）保障權益。一要堅持保障農民的合法權益，讓農民在流轉過程中獲得更大的增值收益分配比例。二要保障集體建設用地所有者的合法權益，鼓勵集體經濟組織將流轉收益用于促進農村經濟社會的長期持續發展。三要正確處理各級政府是否參與流轉收益分配、以什么方式參與分配等一系列問題。

（5）管理規范。一要建立流轉的準入制度。二要建立流轉的信息平臺、交易平臺、中介組織等服務機構以及相應的監管制度。三要建立包括集體建設用地的節約集約利用、集體建設用地開發、利用以及相應的退出管理機制等。

2.對集體建設用地流轉的主要內容實行規范管理

（1）在國家層面清晰界定農村集體經營性建設用地。國有經營性建設用地是該宗土地的規劃用途或取得后的實際用途而言的。從平等權利出發，建議把農村集體經營性建設用地界定為該宗土地是否事先規劃為經營性用途和取得該宗土地后是否用于經營性用途等作為標志來進行區分。

（2）明確界定集體建設用地流轉的對象。第一，建議將集體建設用地（含宅基地）劃分為兩種不同類型的權屬。一是劃撥集體建設用地權屬。此類集體建設用地的取得應符合國家對

集體建設用地管理的相關規定，其中宅基地面積必須符合地方政府對農戶宅基地人（戶）均面積的規定，并享有劃撥用地的權利。二是出讓集體建設用地權屬。對超過地方政府規定人（戶）均面積外的宅基地面積統一設定為出讓集體建設用地權屬。這類出讓用地可以通過整理等途徑轉化為流轉對象。第二，集體建設用地流轉的對象。一是已經確權登記辦證的集體建設用地。二是宅基地經過整理后節約獲得并轉為集體使用的出讓集體建設用地，包括集體建設用地指標。三是歷史遺留下來的既成事實建設用地，但這類建設用地在進入市場流轉前必須依法辦理農轉用手續并進行確權登記。第三，集體建設用地流轉的初始條件。一是符合土地利用總體規劃、產業發展規劃或者村莊、鄉規劃及鎮總體規劃。二是依法取得并經過確權登記頒證。三是農村集體經濟組織經過合法程序同意流轉。四是社會需求主體通過公開交易取得該集體建設用地，并用于規定用途。

（3）明確集體建設用地再次流轉的形式。在符合鄉（鎮）土地利用規劃、國家規定的土地用途等前置條件下，社會投資者對受讓的集體建設用地進行三產開發或一、三產業聯動開發后，對集體建設用地進行再次流轉的，國土管理部門應遵循房產和地產一致原則辦理土地的分割登記，即地上建筑物流轉分割登記，土地也分割登記辦證。

（4）嚴格管控集體建設用地流轉用途。一是實行嚴格的規劃管控。集體建設用地用途必須符合依法批準的土地利用總體規劃和村莊、鄉（鎮）總體規劃。二是通過政策細化規范集體建設用地流轉的用途；三是開辟非公益性建設用地從統一的城鄉建設用地市場獲取的途徑，對依法取得的集體建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等用途的權力。

（5）參照國有土地確定集體建設用地流轉價格、年限和登記辦法。一參照國有建設用地的基準地價評估辦法，制定集體建設用地的基準地價評估機制。二參照國有建設用地出讓年限制定集體建設用地流轉年限。在試點期間，出讓年限原則上由農民集體同土地使用者協議決定，但不得高于同類用途的國有建設用地出讓年限。期限屆滿后，參照國有土地使用權相關規定處理，但國家有明確規定的除外。三參照國有建設用地登記辦法，對集體建設用地進行統一登記管理。

除此之外，還應對集體建設用地流轉具體環節實行差異化管理。一是允許現階段集體建設用地初次流轉主體多元化。二是試行多元化的集體建設用地流轉邊界范圍。三是逐步從法律上允許包括抵押在內的多種流轉形式。四是實行多種形式的集體建設用地流轉公開交易方式。五是把集體建設用地的儲備和指標交易、落地等納入流轉范圍。六是允許地方根據實際情況制定集體建設用地流轉收益分配制度。

（作者單位：四川大學經濟學院）