“空心村”呼喚更靈活的宅基地機制

    李靖

    日前有媒體報道山東約2萬個自然村空心化，農(nóng)村建設(shè)用地浪費現(xiàn)象非常突出。當(dāng)前，我國農(nóng)村“一戶多宅”的情況大量存在，隨著農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，“空心村”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。另一方面，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，建設(shè)用地指標(biāo)極為稀缺。高效集約用地的要求與宅基地大量閑置之間的矛盾，表明宅基地雖然是資源，但還只是沉睡的資源，需要將其喚醒。

    閑置宅基地缺乏退出機制?，F(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，農(nóng)戶只有通過拆遷才能獲取補償。根據(jù)法律，宅基地僅能在村組集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)空心村的村莊，大多是人口外流嚴(yán)重的村莊，宅基地在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)缺少流入方，市場沒有活力。閑置的宅基地雖然沒有收益，但也沒有成本，所以在缺乏經(jīng)濟補償?shù)那闆r下，農(nóng)民沒有動力退出已有的宅基地。

    閑置宅基地缺乏盤活主體。從法律主體上來說，只有村組集體具備集體土地所有權(quán)人的資格，才能名正言順地承擔(dān)有償收回農(nóng)村空置房、閑置房的職責(zé)，但在村組集體內(nèi)實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的難度大，所以當(dāng)前大多數(shù)村組集體都沒有開展相應(yīng)的工作，沒有承擔(dān)起優(yōu)化閑置宅基地資源的責(zé)任和義務(wù)。

    閑置宅基地缺乏盤活資金。通過土地整理是化解“空心村”問題的一個好辦法，但“先補后占”的復(fù)墾模式需要大量持續(xù)的資金作為支撐。在政府財力有限且復(fù)墾指標(biāo)不予確認(rèn)、使用、轉(zhuǎn)讓的情況下，政府對宅基地退出制度的建立缺少積極性。

    在新的歷史條件下，需要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的高度，以確保農(nóng)民利益為底線，以改革創(chuàng)新為動力，按照市場化的思路，建立有效的農(nóng)村宅基地退出和盤活機制，在更廣闊的城鄉(xiāng)范圍內(nèi)實現(xiàn)“資金”和“土地”兩種資源的平衡，促進土地資源的高效集約利用。

    建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)機制。依據(jù)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，編制農(nóng)村居民點布局規(guī)劃，對居民點布局、用地空間和服務(wù)設(shè)施等方面進行總體安排，充分協(xié)調(diào)和銜接村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，特別要摸清農(nóng)村宅基地閑置率底數(shù)，為優(yōu)化閑置宅基地設(shè)計出總體方案。在區(qū)位條件好、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，利用閑置宅基地資源，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)居住區(qū)建設(shè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。

    建立農(nóng)村宅基地退出補償機制。整合增減掛鉤、宅基地置換、小城鎮(zhèn)試點、土地整治等政策，建立健全宅基地退出有償使用制度。在激勵“空心村”村民退出宅基地時，應(yīng)充分考慮到農(nóng)民補償需求的差異性，提供貨幣、土地和房屋等多種補償方式，賦予農(nóng)民自主選擇的權(quán)利。以保證農(nóng)民生活水平不降低為最低標(biāo)準(zhǔn)，同時對住房困難和低收入家庭給予保障措施。另外，對于農(nóng)民自愿騰退宅基地的，應(yīng)該給予必要的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障保險政策支持。

    建立閑置農(nóng)村宅基地收儲機制。整村開展復(fù)墾整理資金壓力大，且協(xié)調(diào)工作難度大，群眾利益訴求復(fù)雜。在農(nóng)村人口快速轉(zhuǎn)移的背景下，應(yīng)建立類似于城鎮(zhèn)土地收購儲備制度的農(nóng)村宅基地收購、儲備制度，積少成多，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

    建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易機制。在執(zhí)行“增減掛鉤”制度時，為了避免“占耕補劣”現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)結(jié)合農(nóng)用地分等定級的成果，按照耕地質(zhì)量折算成標(biāo)準(zhǔn)化的耕地數(shù)量指標(biāo)。宅基地復(fù)墾為耕地，特別是在區(qū)位條件較差、經(jīng)濟實力較弱的村莊，其經(jīng)濟價值更多地體現(xiàn)在“增減掛鉤”的建設(shè)用地指標(biāo)上。只有打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易的通道，才能吸引資金投入到閑置宅基地的優(yōu)化利用中來。因此，需要構(gòu)建“農(nóng)民退出宅基地——補償宅基地金給農(nóng)民——退出宅基地變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地——集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的政策體系，在指標(biāo)交易中實現(xiàn)閑置宅基地的優(yōu)化配置。