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一、概念辨析 有關農(nóng)村的論述中，常提到閑置土地、閑置宅基地、閑置房屋、空心村等概念。無論是法律規(guī)定還是理論研究,對這些概念的定義還沒有統(tǒng)一的認識。 1、閑置土地 閑置土地就是一定年限內(nèi)未被有效利用的土地。問題出在“一定年限”究竟多長，半年、一年或三年？何謂“有效利用”？可參考《閑置土地處理辦法》和有關學者的觀點。 ◆國土資源部于1999年頒布、2012年修訂的《閑置土地處理辦法》中,規(guī)定閑置土地是“指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五,終止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地,也可以認定為閑置土地?！?/span> 《閑置土地處理辦法》第31條規(guī)定，集體所有建設用地閑置的調(diào)查、認定和處置，參照本辦法有關規(guī)定執(zhí)行。宅基地作為農(nóng)村集體建設用地的重要組成部分，可以參考這一規(guī)定來認定哪些屬于閑置宅基地。 ◆有學者提出,“農(nóng)村閑置土地是指在農(nóng)村由于各種人為原因未得到充分利用甚至荒廢的、具有生產(chǎn)力或生產(chǎn)潛力的土地。農(nóng)村土地閑置包括農(nóng)用地的閑置和非農(nóng)用地的閑置，其中包含多種土地類型。” 還有學者認為:“所謂閑置土地,通俗地講,是指空閑擱置而未得到利用的土地，即拋荒地、撂荒地。衡量農(nóng)用土地閑置與否的條件，一般以主要農(nóng)作物的生長周期為準，假若某塊農(nóng)田已拋荒半年以上,就可稱其為閑置地。” 2、閑置宅基地 仿閑置土地的定義，閑置宅基地是指一定期限內(nèi)沒有被充分利用的宅基地，而不論宅基上是否有建筑物存在，包括占而不建和建而不住兩種情形。具體有以下6種類型： ◆一戶擁有多處宅基地，且面積超過政府規(guī)定標準以外的宅基地（屬于多占或亂占宅基地）； ◆經(jīng)批準后兩年內(nèi)未建成住宅且不再需要使用的宅基地； ◆新建房屋后，未拆除舊房的宅基地； ◆廢棄的、無主的宅基地； ◆空閑或房屋滅失兩年以上未恢復使用的宅基地； ◆法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。 3、閑置（空置）房屋 指宅基地上建筑物的閑置（空置）和荒廢。這里的閑置（空置）應不是指某一時刻的“短暫”現(xiàn)象，似應指某一段時間的“經(jīng)?！爆F(xiàn)象。 閑置房屋必然導致閑置宅基地，但因有些閑置宅基地上根本就沒建房屋，閑置宅基地卻不一定導致閑置房屋，有必要區(qū)分閑置宅基地和閑置房屋兩個概念。 4、空心村 “空心村”“外面像個村，進村不是村，老屋沒人住，荒地雜草生?！逼溲芯繌纳蟼€世紀末就開始了，但是關于“空心村”定義目前還沒有統(tǒng)一的認識。個人認為，“空心村”應用一年中絕大部分時間常住人口占戶籍人口比例低于50%或30%來定義，而不應用閑置宅基地或閑置房屋來定義。以下是部分學者的觀點。 ◆“空心村就是村莊面積盲目擴大，新住宅多向村外發(fā)展,村莊內(nèi)部出現(xiàn)了大面積的空閑宅基地的一種特殊結構布局的村莊。” ◆“空心村是在農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和就業(yè)結構的轉變造成村莊內(nèi)部建設用地閑置的一種聚落空間形態(tài)的異化現(xiàn)象?！?/span> ◆“空心村是在城市化滯后于非農(nóng)化的條件下由迅速發(fā)展的村莊建設與落后的規(guī)劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發(fā)展而內(nèi)部衰敗的空間形態(tài)的分異現(xiàn)象。” ◆“即新建住宅大部分都集中在村莊外圍，而村莊內(nèi)卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地，形成了內(nèi)空外延的用地狀況?！?/span> 二、閑置宅基地的現(xiàn)狀及成因 1、閑置宅基地現(xiàn)狀 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所及社會科學文獻出版社于2019年4月28日發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測（2018~2019）》報告，2018年，農(nóng)村宅基地空置率為10.7%，樣本村莊房屋空置率最高達71.5%。東部、中部、西部、東北部村莊宅基地的閑置率分別為13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，呈現(xiàn)東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局。另據(jù)測算，全國約有360萬畝農(nóng)村宅基地空置。 2、宅基地閑置的原因 ◆直接的也是表象的原因是“人走房空地閑置”，具體表現(xiàn)主要有長期外出務工、在城鎮(zhèn)購房和在村外建房3種。城市虹吸效應吸引農(nóng)民長期外出務工和在城鎮(zhèn)購房是農(nóng)村宅基地閑置的主要原因。為改善居住條件，在村內(nèi)建有其他住房，是第二個主要原因。 根據(jù)《2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，到2018年全國農(nóng)村戶籍人口56401萬人，其中外出農(nóng)民工多達17266萬人，其中不少是拖家?guī)Э谕獬?/span>務工，造成房屋和宅基地空置。 東部地區(qū)宅基地閑置成因比例，城鎮(zhèn)有房比例高達30.8%，家庭成員長期外出務工比例達27.3%。 中部地區(qū)宅基地閑置成因比例，城鎮(zhèn)有房比例為27.6%，房屋損毀無法居住造成宅基地閑置比例高達27.3%。 西部地區(qū)宅基地閑置成因比例，農(nóng)民外出務比例38.0%，村內(nèi)有房27.0%，只有城鎮(zhèn)有房20.5%。 東北地區(qū)宅基地閑置成因比例，城鎮(zhèn)有房34.3%，家庭成員長期外出務工32.6%。 ◆深層次原因主要是， （1）法律制度的因素。根據(jù)我國《物權法》、《土地管理法》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，宅基地由本集體經(jīng)濟組織的村民以“戶”為單位、根據(jù)“一戶一宅”原則申請和無限期無償使用。宅基地轉讓受到嚴格的限制。 根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定,農(nóng)村村民出賣、出租住房再申請的不予批準； 國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見中》規(guī)定：嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證； 《物權法》第184條第2項和《擔保法》第37條第2款規(guī)定，宅基地使用權不得抵押； 宅基地的轉讓只限制在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部、宅基地不得單獨轉讓等。 有些地方也已經(jīng)開始試行宅基地的抵押等措施，但是從法律規(guī)定來看，這些都沒有明確得到法律的承認，對農(nóng)民宅基地流轉還有很大的制約，造成大量宅基地被閑置。 隨著城市生活節(jié)奏的加快，不少城市居民想到農(nóng)村買一塊宅基地蓋房子，但現(xiàn)行法規(guī)政策是不允許的。但受法律法規(guī)約束，宅基地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民只有該村的宅基地使用權，不能轉讓給本集體經(jīng)濟組織成員之外的人。 （2）規(guī)劃管理的因素。從村莊規(guī)劃的角度看，多數(shù)自然村依然是以當?shù)氐匦蔚孛?、水源、氣候等為基礎自然形成和發(fā)展起來的，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，在村內(nèi)隨便選址建設，且不退回原宅基地或沒有舊宅基地的改造利用規(guī)劃，凌亂無序。從村莊管理的角度看，造成宅基地閑置的原因主要是管理措施不到位和力度不夠。 （3）城鎮(zhèn)的虹吸效應。城鎮(zhèn)資源優(yōu)勢明顯，城鎮(zhèn)務工收入明顯高出種地收入，國家鼓勵城鎮(zhèn)化，鼓勵農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房。 （4）人口變化的因素。從上個世紀八十年代開始的計劃生育政策導致農(nóng)村人口出生率降低，對宅基地的需求隨之減少，導致原有宅基地的閑置。而且有些是獨女戶，一旦父母去世，女兒出嫁，原有的宅基地也會被閑置。 （5）傳統(tǒng)文化的因素。傳統(tǒng)的“祖宅”觀念導致舊宅基地“永久”保留，傳統(tǒng)的分家方式可能導致一家占有兩套或更多的宅基地，傳統(tǒng)迷信的思想導致宅基地廢棄閑置。 三、閑置宅基地的改造利用 閑置宅基地不僅浪費土地資源，而且極易成為衛(wèi)生死角、影響村容村貌、導致安全、治安隱患，急需改造利用。如何改造利用，尤其是偏僻鄉(xiāng)村的閑置宅基地如何改造利用，是一大課題。各地可根據(jù)閑置宅基地主要成因思考對策。 |
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