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我國行政訴訟法第二十五條第三款規定：“兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告”。這一規定明確了行政訴訟共同被告的基本含義。行政訴訟共同被告應具備兩項主要條件： （一）主體條件 共同被告是兩個以上被告在同一個案件中的合并，屬于訴訟主體的合并，在行政訴訟中作為共同被告的主體必須是兩個以上的行政機關。 行政訴訟法第二十五條第四款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第三款規定：“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出所機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。”這里所稱的“組織”、“機構”是非行政機關的組織和機構，但它們依法律、法規或者規章的授權而有權實施某些具體行政行為，由此也會引起相對一方的不服而被起訴，成為行政訴訟的被告。在理論上和實踐上都不能排除另外兩種共同被告的形成。 第一，兩個以上由法律、法規或者規章授權的組織或者機構作出同一具體行政行為，共同作出具體行政行為的該類組織和機構也是共同被告。 第二，一個以上行政機關和一個以上法律、法規或者規章授權的組織或機構共同作出同一具體行政行為，該行政機關與該組織或者機構也將是共同被告。 （二）主體的客觀行為條件 兩個以上的主體，并不就是共同被告，兩個以上的行政機關（包括法律、法規或者規章授權的組織和機構）不能任意結合為共同被告，它們必須要具有能成為共同被告的必須聯系，這涉及主體客觀行為的條件，即它們必須共同作出同一具體行政行為。 1．在共同作出同一具體行政行為中，所謂“共同作出”應如何認定？ 兩個以上行政機關共同作出具體行政行為通常有一種法律形式，就是相應的法律文書，即兩個以上行政機關共同制作和簽署蓋章，共同作出具體行政行為的有關法律文書。如兩個行政機關均有署名蓋章的一份《行政處罰決定書》或者《行政處理決定書》等。有這類法律文書，即能證實兩個以上行政機關共同作出了具體行政行為。除此之外，還會有以下幾種狀況： 第一種，兩個以上行政機關共同作出同一具體行政行為，如共同對某個行政相對人實施扣押財物的行政強制措施，但都未制作相應的法律文書，無法從法律文書上來確定兩個以上的行政機關是否共同作出了同一具體行政行為，這就需要從客觀事實來認定“共同”的問題。筆者認為應從兩個方面來掌握。 首先，共同作出同一具體行政行為需要兩個以上的行政機關，因此，這兩個以上行政機關中的任何一個均應以自己的獨立的身份和名義參與同一具體行政行為。如果一個行政機關以自己獨立的身份和名義實施某具體行政行為，而另一個行政機關雖參與該具體行政行為卻并未以自己獨立的身份和地位出現，事實上只有一個行政機關出現，不存在兩個行政機關的問題，因而也不能認定是兩個行政機關作出同一具體行政行為。 其次，兩個以上行政機關作出同一具體行政行為，還需兩個以上的行政機關中的任何一個均要有作出該具體行政行為的真實意思表示，并實際參入了該具體行政行為。如果一個行政機關有作出具體行政行為的真實意思表示并實際實施了該具體行政行為，而另一個行政機關雖有作出該具體行政行為的名義卻沒有此種真實意思表示和實際參入。那么，則屬于前一個行政機關虛列了后一個行政機關，而實際上只有一個行政機關實施了具體行政行為，因而不能認定是兩個行政機關作出同一具體行政行為。 第二種，兩個以上行政機關事實上共同作出了同一具體行政行為，但制作的有關法律文書與上述事實不完全吻合。如兩個行政機關共同對某個行政相對人作出一項行政處理決定，但只有一個行政機關制作的法律文書即行政處理決定書，另一個行政機關未制作法律文書，也未在前一個行政機關制作的法律文書上署名蓋章。此時，又如何認定這兩個行政機關是否屬于共同作出了同一具體行為呢？若以客觀事實作標準，則兩個行政機關應屬于共同作出了同一具體行政行為，可以成為共同被告；若以法律文書為標準，則只應認定制作了明確的法律文書的行政機關作出了具體行政行為。筆者認為，行政機關制作的有關法律文書，能表明兩個以上行政機關是否共同作出了同一具體行政行為這種客觀事實。當其正確反映了客觀事實時，可以其作標準認定兩個以上行政機關共同作出了同一具體行政行為的客觀事實的存在，而當其不能正確反映客觀事實時，則不能受其影響，而應根據行政訴訟法中“以事實為根據，以法律為準繩”的基本原則，直接以客觀事實來認定兩個以上行政機關是否共同作出了同一具體行政行為。 2．在共同作出同一具體行政行為中，所謂“同一具體行政行為”應如何認定？ 同一具體行政行為是指能引起兩個以上當事人有共同權利、義務的一個具體行政行為。有三種類型： 第一種，一個行政機關針對兩個以上行政相對人作出的一個具體行政行為，該具體行政行為能引起兩個以上行政相對人之間有共同的權利和義務； 第二種，兩個以上行政機關共同針對一個行政相對人作出的一個具體行政行為，該具體行政行為能引起兩個以上行政機關之間有共同的權利和義務。 第三種，兩個以上行政機關共同針對兩個以上行政相對人作出的一個具體行政行為，該具體行政行為既能引起兩個以上行政機關之間有共同的權利和義務，又能引起兩個以上行政相對人之間有共同的權利和義務。 本文所指的“同一具體行政行為”，僅指上述后兩種類型：即一定要是兩個以上的行政機關共同作出的同一具體行政行為。本文只論及能引起共同被告的同一具體行政行為，而只有后兩種類型的同一具體行政行為，才能導致兩個以上行政機關成為共同被告。 |
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