“十三五”時期用地政策之——關于增減掛鉤政策的思考

駱駝楊鑫 2016-01-14

展開全文

劃定“生態紅線”、建立系統完整的生態文明制度體系是“十三五”時期的一個重大任務。通過城鄉建設用地增減掛鉤，對存量建設用地布局優化調整，減少新增建設占用耕地資源、有效補充耕地，解決農村生產生活污水等生活垃圾無序排放等問題，將在保耕地、保生態方面起到積極作用。

成效與問題：

增減掛鉤政策的實施分析

從各地的實踐看，增減掛鉤政策實施已取得初步成效，大體表現在以下幾方面：

優化了城鄉用地布局，推動城鎮化發展進程。通過實施增減掛鉤，結合農村土地整治，引導農村居民點集中發展，農用地集中連片，有效改善了農村耕作條件，同時，結余的掛鉤指標用于提升城鎮建設用地發展空間，從而優化了城鄉建設用地布局。

緩解了耕地占補平衡壓力。通過實施增減掛鉤，將節余出來的掛鉤指標用于城鎮發展，從而減少了對年度用地計劃指標的過度依賴，對拆舊區實施復墾后，耕地占補平衡在項目實施過程中一并落實。這一政策的實施，緩解了經濟發展與供地緊張之間矛盾，耕地占補平衡壓力也得到了釋放。

盤活建設用地存量，促進了土地節約集約利用。在實施增減掛鉤過程中，確保建設用地總量不增加的情況下，通過建設農村新社區引導農民集中安置，解決農村居民點“多、散、亂”的特點，土地整治促進耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了農村居住環境，促進了土地節約集約利用。

創新土地管理機制，撬動了土地制度改革。在增減掛鉤試點實踐中，各地圍繞開展農村集體經營性建設用地流轉試點、改革農村土地產權制度、完善農村宅基地分配政策、農村宅基地退出機制等方面進行了積極探索。從而也撬動土地制度改革提供了平臺，實現了土地從單一的資源管理逐步向資源、資產、資本三位一體的管理方式轉變。

目前增減掛鉤政策在實施中也存在一些問題，主要有以下幾點：

政策針對性不足，項目實施緩慢。一些地方在增減掛鉤項目實施的過程中，缺失科學規范的引導與控制，導致項目拆舊進展緩慢。一些地方在項目、資金整合中也存在部門利益間的博弈，各行其道、相互掣肘，影響項目整體實施進度。此外，項目實施中，一些地區拆舊復墾的積極性不高，也導致拆舊工作進展緩慢。

公眾參與機制不健全。一些地方在增減掛鉤項目實施過程中，信息傳遞渠道不暢，導致公眾參與不足。補償信息不夠公開透明，信息不暢加劇了拆舊區農民對其權益保障的擔憂。農民沒有充分的參與權與知情權，就對項目實施缺乏熱情。

土地增值收益分配不合理。在土地收益分配上農民的相關權益并未充分體現，項目實施過程中缺乏系統的補償標準和失地農民的安置方案，被拆遷農戶應得利益得不到保障。

跨區域指標交易受限，交易平臺不暢通。增減掛鉤項目中掛鉤指標運行相對封閉，跨縣（區）交易指標受限，導致發展建設急需建設用地指標的區域，由于拆舊潛力小等原因無法開展增減掛鉤，而拆舊潛力大、能夠提供掛鉤指標的區域因找不到需求方而缺乏推進動力。

實施方案管理體制不夠完善。按照相關規定，增減掛鉤實施方案一經上報，調整次數和范圍都有嚴格限制，由于實施方案要先于項目具體實施，而項目真正實施過程又往往與實施方案存在較大差異，受限于現行的管理制度，項目實施存在一定制度障礙。

“ 十三五”時期完善增減掛鉤政策的建議

一、增減掛鉤政策的推進，必須嚴格執行土地用途管制制度，牢牢把握建設用地規模不突破、耕地數量與質量的提高的主旨，優化城鄉用地格局，釋放農村建設用地潛力，推動城鄉統籌發展。

二、應將公眾參與貫穿從選址現場勘測、實施規劃編制到拆遷補償安置等各環節，同時應加大項目信息公開力度，定期發布項目管理信息，強化輿論媒體監督。

三、增減掛鉤過程中的土地增值收益應根據增值來源公平分配。項目實施后的土地增值源于農民原本持有的土地，應提高農民收益在土地增值收益的比重。

四、對拆舊區農民安置，要結合區域條件，因地制宜。在尊重習慣、保障居住的基礎上，實施多元化的安置方式。

五、統籌增減掛鉤與農村土地流轉、國土綜合整治三項政策，整合各項資金、資源，有利于發揮資源最大效益，最大限度釋放政策紅利。

六、建議允許實施方案批準后在實施期限內可根據實際情況，調整一次，在編制實施方案時只確定建新區位置與范圍，不確定具體項目名稱，增強掛鉤項目實施方案的靈活性與可操作性；設立增減掛鉤臺賬，用地后直接核減相關指標，增加掛鉤實施方案的可操作性與靈活性。

七、將耕地數量質量建設與管理與驗收評定工作納入年度考核體系；新增耕地要及時上圖并完成變更，建立耕地數量質量水平動態監測點，以圖斑為單元重點加強對項目實施后新增耕地數量與質量的動態監測、追蹤，確保新增耕地數量不減少、質量不降低，逐漸完善省、市、縣三級耕地數量與質量監測網絡體系。（原文來自：中國土地網）