【安監(jiān)執(zhí)法】安監(jiān)執(zhí)法工作如何定位？“一法一文”有何規(guī)定?

安監(jiān)執(zhí)法機構如何設立？安監(jiān)執(zhí)法工作如何定位？安監(jiān)執(zhí)法工作如何開展？這些問題一直是安監(jiān)執(zhí)法部門責權界定的難題，2014年出臺的“一法一文”對安監(jiān)執(zhí)法提出了新的要求。所謂“一法一文”是指2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《安全生產法》（修正案）（以下簡稱“《安法》”），和《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)[2014]20號）（以下簡稱“《意見》”）。“一法一文”的頒布出臺，對安全生產尤其是安監(jiān)執(zhí)法工作提出了新的更高要求，安全監(jiān)管工作的體制機制必須進行調整完善。

一、安監(jiān)執(zhí)法機構如何設立

　　《意見》第二十一條提出，“市場監(jiān)管部門直接承擔執(zhí)法職責，原則上不另設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍”。當前，各級安監(jiān)部門承擔的執(zhí)法職能，主要是通過另設的具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍來實施，如省安監(jiān)局通過監(jiān)察總隊，市局通過支隊，縣局通過大隊。執(zhí)法隊伍多為受同級安監(jiān)部門領導的二級事業(yè)單位，受同級安監(jiān)部門委托開展執(zhí)法工作。按照《意見》規(guī)定，安監(jiān)部門要直接承擔執(zhí)法職責，同時不另設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍，就要求將當前已經設立的安監(jiān)執(zhí)法機構進行調整，即將原為具有獨立法人資格，屬于事業(yè)單位性質的執(zhí)法機構，改為安監(jiān)部門內設機構，不再受同級安監(jiān)部門委托而是直接以安監(jiān)部門的名義行使執(zhí)法職責。

　　《意見》第二十二條提出，“設區(qū)的市，市級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，區(qū)本級不設執(zhí)法隊伍；區(qū)級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，市本級不設執(zhí)法隊伍。加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構，原則上不另設執(zhí)法隊伍。”對照該條規(guī)定，當前設區(qū)的市安監(jiān)局承擔執(zhí)法職責且設立了執(zhí)法隊伍，區(qū)安監(jiān)局也承擔職責并設立了執(zhí)法隊伍，縣安監(jiān)局同樣如此。要達到《意見》要求，就要求設區(qū)的市和區(qū)兩級安監(jiān)局只能保留一支執(zhí)法隊伍，市、區(qū)兩級安監(jiān)部門的執(zhí)法隊伍“垂直管理”勢在必行。對于設立市場綜合監(jiān)管機構的縣級政府來說，同樣不另設執(zhí)法隊伍，亦不能設立分局，形式上類似于“省管縣”，但設區(qū)的市安監(jiān)部門對縣市場綜合監(jiān)管部門則無法進行直接有效的業(yè)務指導。

二、安監(jiān)執(zhí)法工作如何定位

　　《意見》第二條提出：“法不禁止的，市場主體即可為；法未授權的，政府部門不能為。”該項規(guī)定雖是法律的一項基本原則，但在我們當前的法律體系尤其是行政執(zhí)法的指導思想中，并沒有得到有效貫徹和積極落實。《意見》對此予以鄭重明確提出，其意在進一步擴大市場主體的自主權，同時對政府部門行為進行限制和約束，這也是安監(jiān)執(zhí)法工作的定位和今后發(fā)展方向。

　　《意見》第十九條提出：“推行地方各級政府及其市場監(jiān)管部門權力清單制度，公示行政審批事項目錄”、“依法公開監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)、內容、標準、程序和結果。市場監(jiān)管部門適用一般程序作出行政處罰決定或者處罰決定變更之日起20個工作日內，公開執(zhí)法案件主體信息、案由、處罰依據(jù)及處罰結果。”當前，安監(jiān)執(zhí)法工作雖然主要以《安全生產法》、《安全生產違法行為行政處罰辦法》（國家總局令第15號）、《安全生產監(jiān)管監(jiān)察職責和行政處罰責任追究的暫行規(guī)定》（國家總局令第24號）等作為依據(jù)，但還有數(shù)量眾多的法規(guī)、規(guī)章以及數(shù)以千計的國家標準或者行業(yè)標準，這些使得安監(jiān)部門開展監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)、內容、標準等，不但數(shù)量巨大，有些也過于冷僻甚至相互沖突，讓安監(jiān)執(zhí)法人員難以熟悉掌握，也讓執(zhí)法對象面對查處可能感到難以理解和冤枉。要達到《意見》要求，就必須將監(jiān)管部門開展監(jiān)管執(zhí)法工作的依據(jù)、內容和標準進行整合，摒棄一味求細求全求量化的傳統(tǒng)思維，回歸到“法不禁止的，市場主體即可為；法未授權的，政府部門不能為”這一科學理念上來。

　　將上述內容進行公開的目的，是讓企業(yè)知道哪些行為是非法違法行為，一旦存在這些非法違法行為會受到怎樣的處罰，既便于企業(yè)自覺遵守，也利于對安監(jiān)部門的執(zhí)法行為進行監(jiān)督。同時，也能有效預防安監(jiān)執(zhí)法工作的隨意性，防止不作為、亂作為。

三、安監(jiān)執(zhí)法工作如何開展

　　國家安監(jiān)總局曾經專門出臺文件，要求各級安監(jiān)部門要制定年度執(zhí)法工作計劃，并按工作計劃開展執(zhí)法工作。文件對執(zhí)法工作計劃的內容、要求、標準等也進行了明確。在實際工作中，安監(jiān)部門都據(jù)此制定了年度執(zhí)法工作計劃，有的還將計劃分解到季度、月甚至周。同時，將監(jiān)管范圍內的企業(yè)分配到計劃之中，明確哪天查哪家企業(yè)，實現(xiàn)了日常計劃式執(zhí)法。此舉固然便于安監(jiān)執(zhí)法隊伍量化和執(zhí)行，但前提是要有明確權威的監(jiān)管范圍劃分和清晰規(guī)范的執(zhí)法職責界定。從實際情況看，這種依計劃式的日常執(zhí)法模式效果并不理想，就是因為各級的監(jiān)管范圍和職責界定沒有權威明確。

　　一是監(jiān)管對象要“分類分級”

　　《安法》第五十九條提出：“安全生產監(jiān)督管理部門應當按照分類分級監(jiān)督管理的要求，制定安全生產年度監(jiān)督檢查計劃，并按照年度監(jiān)督檢查計劃進行監(jiān)督檢查。”該條內容較修改前的“對本行政區(qū)域內容易發(fā)生重大生產安全事故的生產經營單位進行嚴格檢查”無疑更為規(guī)范明確，尤其是“分類分級監(jiān)督管理”的提法讓人眼前一亮。但如何做到“分類分級監(jiān)督管理”，如何將“分類分級監(jiān)督管理”落實到“安全生產年度監(jiān)督檢查計劃”中并嚴格執(zhí)行，顯然還需要相關配套法規(guī)文件來明確，但有一點可以明確，分類就是根據(jù)企業(yè)的性質、規(guī)模等進行區(qū)分。分級則是將分類后的企業(yè)以屬地管理的方式落實下去。

　　二是執(zhí)法方式要求精求實

　　《意見》第十八條提出：“規(guī)范市場執(zhí)法行為，完善以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查制度，優(yōu)化細化執(zhí)法工作流程。”從該條不難看出，“以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查”應當是安監(jiān)執(zhí)法工作的主要形式。當然，這與制定并執(zhí)行年度監(jiān)督檢查計劃并不沖突，但能夠明確的是，安監(jiān)執(zhí)法工作不能再以單打獨斗式的例行性檢查為主要方式，應在注意實效的同時，精減檢查次數(shù)，力爭最大合力。 同時，《安法》未做修改的第六十六條明確：“負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門在監(jiān)督檢查中，應當互相配合，實行聯(lián)合檢查；確需分別進行檢查的，應當互通情況。”從該條“應當”、“確需”等字眼體現(xiàn)出來的意愿和語氣看，同樣是鼓勵和提倡多部門聯(lián)合執(zhí)法，在確保執(zhí)法質量的同時，最大限度地減少對企業(yè)的干擾。

　　三是要積極借助科學力量。

《意見》第十三條提出：“廣泛運用科技手段實施監(jiān)督。充分利用信息網絡技術實現(xiàn)在線即時監(jiān)督監(jiān)測，加強非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法。充分運用移動執(zhí)法、電子案卷等手段，提高執(zhí)法效能。”當前，諸多高新技術和高端設備的大量使用，使事故隱患和非法違法行為的存在更加隱蔽，排查更加困難，這就要求安監(jiān)執(zhí)法工作必須要隨之進行思路的解放和方法的改進。不但要擺脫過去那種靠眼看、靠鼻子聞的老舊做法，更要利用高技術裝備和物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計劃等高技術手段來提高效能。

　　當前，各級紛紛建立了網格化監(jiān)管等現(xiàn)代化監(jiān)管系統(tǒng)，有的實現(xiàn)了監(jiān)控、遙感的全覆蓋，但高技術手段的廣泛運用，如果沒有指導思想的改變和人的素質的提高，依然難以使其發(fā)揮出最大效能。總之，不管是《意見》提出的“非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法”、“移動執(zhí)法”、“以隨機抽查為重點的日常監(jiān)管執(zhí)法”，還是《安法》提出的“分類分級監(jiān)管檢查”，都體現(xiàn)了精簡政府機構，提高行政效能的總要求，也是對“法不禁止的，市場主體即可為；法未授權的，政府部門不能為”這一基本法則的最好詮釋和有力呼應。