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殘疾人托養(yǎng)服務(wù)
主講
張 瑤
第一節(jié)
殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的背景
改革開放以來，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，我國殘疾人事業(yè)得到空前發(fā)展，殘疾人狀況明顯改善。但受多種因素影響，長期以來，智力、精神和重度殘疾人這些殘疾程度重、殘疾類別特殊的殘疾人，由于其生活自理能力和獨立行為方面的欠缺，在康復(fù)、教育、就業(yè)、社會保障等方面面臨著比其他殘疾人更為突出的問題，深層次的需求長期難以得到應(yīng)有的重視和關(guān)注，成為殘疾人民生改善方面的“短板”。他們?nèi)藬?shù)眾多、接受有針對性的康復(fù)服務(wù)少、文盲率高、就業(yè)機會缺乏的情況普遍存在；危害自身和他人的極端情況時有發(fā)生；家庭在撫養(yǎng)或贍養(yǎng)、長期看護、治療與康復(fù)、精神壓力等各方面的付出，已大大超出一般家庭所應(yīng)承擔的義務(wù)。應(yīng)該說，對于智力、精神和重度殘疾人而言，托養(yǎng)和護理的需求同溫飽需求一樣是他們最基本的生活需求，這項工作必須開展起來。
近年來，智力、精神和重度殘疾人親屬通過多種渠道向各級政府、殘聯(lián)反映，強烈希望通過政府和社會解決其生活照料和養(yǎng)護托管的問題，社會方方面面，特別是基層組織，也紛紛呼吁幫助解決托養(yǎng)問題，認為這是政府應(yīng)當為他們提供的特殊保障、是對殘疾人家庭的解放、是促進社會穩(wěn)定的一項有效措施。
中國殘聯(lián)經(jīng)過多番調(diào)研和研討，于2007年7月在廣州召開了全國殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會議，廣州是托養(yǎng)服務(wù)工作起步較早的城市。這是首次托養(yǎng)服務(wù)方面的全國會議，對全國開展智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作進行了全面部署，當時除了各省殘聯(lián)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還特別邀請了部分省會城市的政府領(lǐng)導(dǎo)參加會議，正式將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作提上各級政府和殘聯(lián)的工作日程，先在一些條件較好的城市進行試點。
由于沒有太多可借鑒的經(jīng)驗，地方各級財政也暫時沒有托養(yǎng)專項經(jīng)費支出，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作在起步之初遭遇了一定的困難，但黨中央和國務(wù)院及時對這項工作予以了大力支持和關(guān)注，2007年10月和2008年8月，胡錦濤總書記親自視察了上海市殘疾人“陽光之家”和北京市殘疾人“溫馨家園”，了解殘疾人進行生活技能學習和康復(fù)訓練的情況；2008年在新修訂的《殘疾人保障法》中規(guī)定“對生活不能自理的殘疾人，地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)情況給予護理補貼。地方各級人民政府對無勞動能力、無扶養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人不具有扶養(yǎng)能力、無生活來源的殘疾人，按照規(guī)定予以供養(yǎng)。 國家鼓勵和扶持社會力量舉辦殘疾人供養(yǎng)、托養(yǎng)機構(gòu)。”；2008年中央7號文件中規(guī)定要“依托社區(qū)開展為重度殘疾人、智力殘疾人、精神殘疾人、老年殘疾人等提供生活照料、康復(fù)養(yǎng)護、技能培養(yǎng)、文化娛樂、體育健身等公益性、綜合性服務(wù)項目，推廣陽光之家經(jīng)驗。鼓勵發(fā)展殘疾人居家服務(wù)，有條件的地方建立殘疾人居家服務(wù)補貼制度。”2011年《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中明確將托養(yǎng)服務(wù)作為一部分寫入綱要，這是托養(yǎng)服務(wù)工作首次寫入五年綱要，同年民政部、財政部和中國殘聯(lián)共同并發(fā)布了《殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作“十二五”實施方案》，托養(yǎng)服務(wù)正式成為殘聯(lián)組織的一項業(yè)務(wù)。
第二節(jié)
陽光家園計劃
在國家對殘疾人工作的大力支持下，借著2008年殘奧會召開、國家4萬億投入拉動內(nèi)需的良好時機，中國殘聯(lián)積極協(xié)調(diào)財政部對殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作予以補貼，2009年8月，中國殘聯(lián)辦公廳和財政部辦公廳共同下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈陽光家園計劃〉的通知》，明確從2009年至2011年，中央財政每年安排２億元，共６億元專項資金，支持各地開展智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)。“陽光家園計劃”是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作發(fā)展至今最濃墨重彩的一筆，作為公共財政投入的民生項目，中國殘聯(lián)和財政部都十分重視，2009年8月“陽光家園計劃”文件正式下發(fā)之后，9月全國殘聯(lián)系統(tǒng)實施“陽光家園計劃”部署會議就在陜西西安召開，11月中國殘聯(lián)和財政部在北京共同舉行“陽光家園計劃”啟動儀式。為確保中央財政資金管好、用好，使廣大殘疾人直接受益，為樹立公共財政用于最困難殘疾人的“陽光”品牌，中國殘聯(lián)專門開發(fā)了“陽光家園計劃”數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，統(tǒng)一設(shè)計制作了項目標識，為了樹立典型、推薦經(jīng)驗，2010年4月中國殘聯(lián)在全國范圍內(nèi)開展“陽光家園”示范創(chuàng)建活動，目前已確定了10個地區(qū)和24個機構(gòu)作為首批示范地區(qū)和機構(gòu)。“十二五”期間，中央財政投資10個億，繼續(xù)支持“陽光家園計劃”第二期的實施，任務(wù)目標是資助200萬人次殘疾人接受托養(yǎng)服務(wù)。
“陽光家園計劃”資助范圍
地方各級政府有關(guān)部門及殘聯(lián)興辦的公益性智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；其他社會組織和個人興辦的不以營利為目的的智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)；享受低保且無業(yè)的智力、精神和重度殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)家庭。 具體資助標準由省級殘聯(lián)會同同級財政部門，參考中央財政專項資金分配因素，結(jié)合本地殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作進展、年度任務(wù)分解、資金匹配等情況研究確定。為提高資金使用效益，使居家托養(yǎng)殘疾人家庭得到切實幫助，居家托養(yǎng)的資助標準應(yīng)不低于500元／人年，資助居家托養(yǎng)殘疾人家庭的資金支出比例不得低于資金總額的40％。2012年起，標準調(diào)整為居家 托養(yǎng)的資助標準應(yīng)不低于600元／人年，入住機構(gòu)的資助標準應(yīng)不低于1500元／人年。
申請資助的托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)符合的條件
依法建立、手續(xù)完備、經(jīng)縣級以上殘疾人聯(lián)合會確認開展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)；具備基本的托養(yǎng)設(shè)施設(shè)備，配備滿足基本服務(wù)的工作人員，規(guī)章制度健全，且正常運營三個月以上；與托養(yǎng)服務(wù)對象或其家屬（監(jiān)護人）簽訂了一年以上托養(yǎng)服務(wù)協(xié)議；符合《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計規(guī)范》的建設(shè)要求；托養(yǎng)服務(wù)對象持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》。
申請資助的居家托養(yǎng)殘疾人家庭應(yīng)符合的條件
屬于城鄉(xiāng)最低生活保障對象，或符合當?shù)卣?guī)定標準的困難殘疾人家庭；家庭成員中的智力、精神和重度殘疾人處于就業(yè)年齡且無業(yè)，長期需要專人照料；家庭成員中的智力、精神和重度殘疾人持有第二代《中華人民共和國殘疾人證》。
具體的認定工作是由當?shù)氐臍埪?lián)來完成，有的地方殘聯(lián)自己也設(shè)計了表格，有需要的就申請?zhí)顚憽＞唧w操作流程上的差別，具體咨詢當?shù)貧埪?lián)就可以。
大家應(yīng)該明確的是，“陽光家園計劃”只是中央財政支持的一個有期限的項目，不能把它等同于托養(yǎng)服務(wù)工作全部，期限結(jié)束，就沒有錢了。各地方政府應(yīng)該想辦法從根本上解決當?shù)厝嗣褡罨镜纳罾щy的問題，而不是簡單把中央的錢花出去就完了，以后中央的項目結(jié)束，但托養(yǎng)這項工作還是你這個地區(qū)的問題，長期來看，只有各地建立殘疾人護理補貼制度，才能真正解決托養(yǎng)的問題，有的地方就已經(jīng)把托養(yǎng)服務(wù)工作的經(jīng)費補貼通過文件固定下來了。
第三節(jié)
托養(yǎng)服務(wù)工作的主要內(nèi)容和形式
殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作是殘聯(lián)系統(tǒng)相對較新的業(yè)務(wù)，不同于殘疾人就業(yè)、康復(fù)等已經(jīng)形成一系列政策法規(guī)政策體系和相對統(tǒng)一的工作模式，在很多方面都有待進一步探索和規(guī)范。2007年廣州會議以來，各級殘聯(lián)因地制宜，不斷學習探索，開展了各種形式的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，大大充實了托養(yǎng)服務(wù)工作內(nèi)涵。根據(jù)各地的實踐情況來看，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作已經(jīng)形成了三種主要的服務(wù)形式，即集中托養(yǎng)、日間照料和居家托養(yǎng)。
集中托養(yǎng)
主要是一些較大、有工作基礎(chǔ)的機構(gòu)，可以為一些愿意寄宿的殘疾人或者沒有親屬和家庭的殘疾人提供寄宿制服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括對智力、精神和重度殘疾人提供基本生活照料服務(wù)，也涵蓋日常生活技能訓練、勞動功能康復(fù)訓練、就業(yè)前適應(yīng)性訓練等。江西省綜合服務(wù)中心、福建省福樂家園、哈爾濱殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心等都是比較有代表性的機構(gòu)。有的同志會認為沒必要建設(shè)集中托養(yǎng)機構(gòu)，在集中托養(yǎng)機構(gòu)的建設(shè)上，一定要消除疑慮，要充分認識到骨干機構(gòu)是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作長期、規(guī)范發(fā)展的必要載體，是建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)政策資金、人才培養(yǎng)、服務(wù)標準、管理制度、資助制度的平臺和陣地。我們現(xiàn)在起草殘疾人托養(yǎng)服務(wù)規(guī)范、機構(gòu)建設(shè)標準等都在依托這些托養(yǎng)中心，由他們提供一些實際有益的經(jīng)驗和意見。但大型托養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)運營成本比較高，對人員編制、資金等都有較高要求，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作需要這樣的機構(gòu)但不可能每個市縣都有條件進行建設(shè)，也解決不了更多沒有生活在中心城市的殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)需求。因此，集中托養(yǎng)機構(gòu)是起一個示范作用，大量的需求還必須依靠日間照料和居家托養(yǎng)解決。
日間照料
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)一級，涌現(xiàn)出了大量的日間照料機構(gòu)，對殘疾人進行日間照顧，有的機構(gòu)不僅僅對殘疾人進行生活照料，還做到了根據(jù)勞動力市場需求，通過與企業(yè)合作、興辦農(nóng)療基地等途徑，組織殘疾人通過簡單生產(chǎn)勞動，從事與殘疾狀況和職業(yè)能力相適應(yīng)的工作，達到輔助性就業(yè)的目的。如北京市西城區(qū)殘聯(lián)興辦的“希聯(lián)圓夢”工藝品銷售中心，浙江省寧波市的“喜憨兒”陽光工坊等，都成為有影響的全國性品牌。
居家托養(yǎng)
與機構(gòu)托養(yǎng)相比，居家托養(yǎng)因其靈活和易操作，為更多的殘疾人提供了托養(yǎng)服務(wù)。各地加大投入，以政府補貼或政府購買服務(wù)的方式，為殘疾人上門提供生活照料、醫(yī)療康復(fù)、心理撫慰等服務(wù)。在提供服務(wù)的過程中，殘聯(lián)系統(tǒng)尤其是基層殘聯(lián)的社會化工作方式和工作智慧得到充分體現(xiàn)，各種以殘疾人為本的服務(wù)手段和方式應(yīng)運而生：如江蘇省蘇州市滄浪區(qū)依托電信平臺自主研發(fā)了“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)信息化管理系統(tǒng)”，對全區(qū)托養(yǎng)服務(wù)實行信息化管理，實行動態(tài)實時監(jiān)控，確保為殘疾人提供高效率、高質(zhì)量的居家服務(wù)；浙江寧波市江東區(qū)推行“家院互融”服務(wù)模式試點，嘗試依托專業(yè)機構(gòu)為殘疾人上門提供各種專業(yè)服務(wù)。
總體來說，三種形式是形成一個金字塔形，以后大量的殘疾人托養(yǎng)需求可能還必須依靠居家托養(yǎng)來解決，所以大家也就能理解為什么“陽光家園計劃”中規(guī)定不得少于60%的資金要用于支持居家托養(yǎng)和日間照料。
第四節(jié)
專職委員在托養(yǎng)服務(wù)工作應(yīng)發(fā)揮的作用
在日間照料和居家托養(yǎng)中，基層社區(qū)服務(wù)人員的作用非常重要，由于條件所限，能進入集中寄宿制的是少數(shù)，大量的殘疾人都要依托社區(qū)層面解決托養(yǎng)需求，殘疾人專職委員們應(yīng)充分利用貼近殘疾人的優(yōu)勢，積極發(fā)揮作用。要摸清情況，了解殘疾人真實需求，及時向殘聯(lián)組織和當?shù)卣畧蟾妫腺Y源為殘疾人提供力所能及的服務(wù)。
在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作中，專職委員的主要職責主要有：
了解政策，掌握需求。深入殘疾人家庭和基層，開展調(diào)查研究，準確掌握本地區(qū)托養(yǎng)服務(wù)需求情況；因地制宜，鼓勵多種形式化的探索。
及時匯報，爭取支持。充分利用現(xiàn)有政策和所掌握的大量第一手資料，主動與有關(guān)部門聯(lián)系，及時向當?shù)卣畢R報。
落實政策，組織服務(wù)。幫助困難殘疾人及其家庭，落實社會保障政策和專項補貼政策。動員社會為殘疾人提供志愿服務(wù)。
工作流程：
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