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作者︱蔡小雪 耿寶建 金誠軒 原載︱《法律適用》2014年第9期
【摘要】人民法院判決維持具體行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機關申請人民法院強制執行的，法律已授予行政機關強制執行權的，人民法院不予受理并告知由其自行強制執行；法律未授予行政機關強制執行權的，人民法院對符合法定條件申請的，應作出準予強制執行的裁定并明確強制執行的內容。 【關鍵詞】申請執行；維持判決；駁回訴訟請求判決
一、問題的提出
2008年12月15日，最高人民法院對湖北省高級人民法院鄂高法［2008］391號《關于判決駁回原告的訴訟請求行政案件執行問題的請示》，作出了（2008）行他字第24號《關于判決駁回原告訴訟請求行政案件執行問題的答復》：“經研究答復如下：被訴具體行政行為具有可執行內容的，人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機關申請執行被訴具體行政行為的，人民法院應依法裁定準予執行，并明確執行的具體內容?！?/span>
簡要言之，該答復含義包括：第一，人民法院對以作為方式作出的具體行政行為進行審查后所作出的駁回原告訴訟請求判決，是對被訴具體行政行為合法性的認可；第二，公民、法人或者其他組織拒絕履行被訴具體行政行為所確定的義務的，行政機關可以依法強制執行具體行政行為，也可依法申請人民法院強制執行具體行政行為；第三，行政機關在人民法院駁回訴訟請求判決生效后，申請人民法院強制執行的是已經生效的具體行政行為，而不是人民法院的生效裁判；人民法院對行政機關的非訴執行申請的合法性不再另行審查，而是依據已經生效的駁回訴訟請求判決，直接作出準予強制執行的裁定；需注意，被訴具體行政行為雖為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止等原因不適宜再繼續執行的情形除外。[1]然而，該答復作出后，實務部門在理解和執行上仍然存在一定分歧。特別是《行政強制法》出臺后，如何正確處理好具體行政行為的非訴執行問題，亟待進一步明確。具體的說，人民法院判決維持具體行政行為或者駁回原告訴訟請求后，法律規定有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行，人民法院應如何處理？地方法院實務中主要存在兩種不同的做法。
一是人民法院應當依法受理并裁定準予執行后，交由人民法院負責執行的機構強制執行。主要理由如下。第一，申請執行的是生效裁判。人民法院判決維持具體行政行為或者駁回原告訴訟請求，被訴具體行政行為的合法性即為生效判決所確認。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第65條的規定，行政機關向人民法院申請執行生效裁判，屬人民法院的職責權限。第二，有最高人民法院的相關答復作依據。最高人民法院（2008）行他字第24號答復中明確“人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機關申請執行被訴具體行政行為的，人民法院應依法裁定準予執行，并明確執行的內容。”
二是人民法院應依法受理，但在作出準予執行裁定后，應交由作出具體行政行為的有強制執行權的行政機關強制執行。理由如下。首先，申請執行的是具體行政行為。具體行政行為一經作出即生效，行政訴訟作為司法審查，只要不否定，具體行政行為就自始有效。人民法院判決維持或駁回訴訟請求后，相對人仍不履行的是具體行政行為確定的義務，而不是行政裁判確定的義務。因此，行政機關申請執行的是具體行政行為，不是生效裁判；并且最高人民法院（2008）行他字第24號答復亦明確行政機關申請執行的是“被訴具體行政行為”，而不是“生效裁判”。其次，有行政強制法為依據?！吨腥A人民共和國行政強制法》第13條規定“法律沒有規定行政機關強制執行的，作出具體行政行為的行政機關應當申請人民法院強制執行”，可知，如果法律規定行政機關有強制執行權的，則應由作出具體行政行為的行政機關強制執行。同時，這樣的處理既滿足執行權裁執分離的要求，也與法院人、財、物的現狀相符。
二、爭議的焦點
對于上述問題，理論界與實務界在討論中亦出現兩種不同的處理意見。
（一）兩種處理意見的內容與含義
第一種處理意見認為，人民法院判決維持被訴具體行政行為后，法律規定有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當不予受理，并告知其可以依據維持判決，自行強制執行。人民法院判決駁回原告訴訟請求后，法律規定有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應依法受理，在作出準予執行裁定后，由作出具體行政行為的行政機關按照裁定的內容和要求強制執行。
該種處理意見主要包含如下三層意思：一是無論維持或者駁回訴訟請求判決，行政機關申請執行的標的均是生效判決；二是維持判決有別于駁回訴訟請求判決，故有強制執行權的行政機關執行前者無需人民法院審查，執行后者則不然；三是兩種判決的執行實施，均由強制執行權的行政機關負責執行。
第二種處理意見認為，人民法院判決維持被訴具體行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應該依照《中華人民共和國行政強制法》第13條第2款有關“法律沒有規定行政機關強制執行的，作出具體行政行為的行政機關應當申請人民法院強制執行”的規定，作出如下處理：一是法律已授予行政機關強制執行權的，人民法院不予受理，并告知由行政機關強制執行；二是法律未授予行政機關強制執行權的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準予強制執行的裁定，并應明確強制執行的內容。
該種處理意見主要包含如下三層意思：第一，無論維持或者駁回訴訟請求判決，無論是否有法定強制執行權，行政機關申請執行的標的均是具體行政行為；第二，駁回訴訟請求判決與維持判決并無差異，有強制執行權的行政機關若要執行，無需向法院申請；無強制執行權的行政機關則按照非訴執行方式向法院申請；第三，相應的兩種判決的執行實施，行政機關有強制執行權則自行負責，反之法院承擔。
（二）兩種處理意見的爭議焦點
上述兩種處理意見的爭議焦點可以歸納為：一是執行標的，是“具體行政行為”還是“生效裁判”；二是執行審查，有強制執行權的行政機關申請執行駁回訴訟請求判決的，人民法院是否有權、有必要對執行內容進行審查？
兩種處理意見對執行實施的分工倒無異議，一致認為應由有強制執行權的行政機關負責承擔。
三、相關法律問題分析
人民法院最終如何處理比較合法、合理，符合邏輯？下面主要圍繞爭議焦點展開分析，并兼論實務中對于執行實施的分歧。
（一）執行標的：具體行政行為還是生效判決
關于執行標的究竟是具體行政行為，還是生效判決，理論界和實務界均存在不同的認識。第一種處理意見認為，申請執行的標的應為生效的行政判決，而不是具體行政行為。理由如下。第一，行政判決是對被訴具體行政行為的合法性進行審查后所作出的評判。無論維持判決、駁回訴訟請求判決，還是撤銷判決、變更判決，當行政判決生效后，對訴訟當事人具有羈束力是行政判決，原告或被告都應執行行政判決所確定的權利義務的內容，而不是執行行政機關作出的被訴具體行政行為。因此，執行的對象應當是法院的行政判決，而不是被訴具體行政行為。第二，維持判決是法院對被訴具體行政行為作出完全的肯定的判決，因判決所確定的內容與被訴具體行政行為的內容一致，表面上是執行被訴具體行政行為，實質上仍是執行生效的行政判決。
第二種處理意見認為，執行標的應為具體行政行為，而不是生效行政判決。主要理由有二。其一，被訴具體行政行為未經判決推翻，自始有效。傳統的行政行為理論認為，具體行政行為已經作出即產生法律效力，具有公定力、確定力和執行力；即使處于司法審查階段，具體行政行為效力依舊，除非法院作出否定性判決，如法院判決撤銷被訴具體行政行為后，該具體行政行為才喪失了法律效力。其二，行政訴訟屬司法復審，有別于民事訴訟。行政訴訟實質上是對一個權利義務關系已經確定的具體行政行為的合法性所進行的司法確認，即司法審查前，行政行為效力已然存在。可以說，行政行為的效力并不依附于其后的司法審查，一個合法的具體行政行為的執行力并不需要借助人民法院的生效判決即可實現。因此，人民法院作出維持或駁回訴訟請求判決，意味著被訴具體行政行為的效力依舊，行政機關申請執行的實質上是具體行政行為所確定的權利義務。
（二）執行審查：判決駁回訴訟請求后，法院是否還需執行把關
第一種處理意見認為，法院應對申請判決駁回訴訟請求執行的內容進行審查。理由如下。
第一，駁回訴訟請求判決未完全肯定被訴具體行政行為的效力。維持判決完全肯定了被訴具體行政行為的效力，被訴具體行政行為所確定的內容就是法院執行的內容，所以維持判決可供執行的內容是明確的；駁回訴訟請求判決一般用于人民法院經過實體審查，認為被訴的具體行政行為不宜維持，而原告的訴訟請求又不能成立時的情形。因此，駁回訴訟請求判決不同于維持判決，它是不完全肯定被訴具體行政行為的內容，此類判決的作出只解決了不可爭議性的問題，并未解決既判力的問題。根據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第56條[2]的規定，駁回訴訟請求判決適用的四種情形：一是訴不作為不成立的，二是存在合理性問題的，三是政策、法律變更的，四是法律法規另有規定的。第一種情形，不存在強制執行的問題。第二種情形，原具體行政行為存在合理性問題，只有修正，才能糾正其錯誤，行政機關申請執行被訴具體行政行為時，須按照法院生效判決的意圖，對原具體行政行為的內容進行修正。因此，人民法院接到申請后，應當對照生效的行政判決對申請執行的內容進行審查，對已經依照法院行政判決意圖修正了不合理問題的，才能裁定準予強制執行。對于第三種情形，當政策、法律發生變化，特別是以前認定為違法，現在不認為違法，或以前處罰重，現在處罰輕的情形時，人民法院應對申請執行的內容再次審查把關，對現在不認為違法的，不應予以執行；對現在處罰輕的，執行內容已調整符合現行規定的，才能準予執行，否則，亦不能準予強制執行。
第二，申請執行的內容不明確。因駁回訴訟請求判決未完全確定被訴具體行政行為的效力，執行時需要對被訴具體行政行為進行修正。最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》第18條第1款第4項的規定，人民法院受理執行案件應當是申請執行的法律文書有給付內容，且執行標的和被執行人明確。駁回訴訟請求判決僅僅在判決說理部分指出被訴具體行政行為存在不合理或者情勢變更等問題，但在行政判決主文中沒有明確原告應當履行的具體義務，從而導致人民法院執行部門普遍認為駁回訴訟請求判決不具有可供執行的內容，不能作為執行依據。被告行政機關，特別是法律未授予行政強制的行政機關如何申請法院強制執行或自行強制執行不明確。為此，不少人民法院要求行政機關申請執行此類行政判決時，應在申請書中明確具體執行的內容。人民法院據此進行審查，認為符合行政判決意圖的，作出準予執行的裁定并明確具體的執行內容；若不符合，則令行政機關修正申請執行的內容或直接裁定不予執行。為此，（2008）行他字第24號答復規定：“被訴具體行政行為具有可執行內容的，人民法院作出駁回原告訴訟請求判決生效后，行政機關申請執行被訴具體行政行為的，應依法裁定準予執行，并明確執行的具體內容?！?/span>
第三，實踐中存在濫用駁回訴訟請求判決的情形。在行政審判中，人民法院對被訴具體行政行為進行合法性審查，若發現違法問題，可以判決撤銷、變更、確認違法或確認無效。然而司法實踐中，人民法院為遷就行政機關，不對被訴行為是否合法問題進行審查表態，僅以原告訴訟請求不成立為由，作出駁回訴訟請求判決，從而回避了問題關鍵?？梢哉f，駁回訴訟請求判決正在被濫用。若讓駁回訴訟請求判決可以不經人民法院的審查，由行政機關自行強制執行，顯然不利于充分保護原告的合法權益。堅持該種處理意見的人認為，在現有的司法環境下，有必要繼續保留維持判決，避免人民法院過分倚重駁回訴訟請求判決——多從原告訴訟請求入手的主觀訴訟，回避從被訴行為合法性入手的客觀訴訟。
故持第一種處理意見的人建議，有強制執行權的行政機關申請執行駁回訴訟請求判決時，人民法院應該對行政機關申請執行的內容以裁定方式把關：一是明確執行的內容，二是確保執行內容與判決精神一致。此時，人民法院的審查不是按照非訴執行的條件進行合法性審查，而是依據行政判決的內容進行審查，如果發現申請執行的內容存在合理性等問題的，可以及時予以糾正。這種主要圍繞行政判決中指出的問題和解決方向進行的事先審查，可以盡可能的減少難以恢復原狀的執行發生，同時可以避免給原告造成訴累。
但是，第二種處理意見有不同看法，認為維持判決與駁回訴訟請求判決不應區別對待，否則缺乏法理支撐和法律依據。理由如下。
第一，維持判決與駁回訴訟請求判決均屬肯定性判決?！度舾山忉尅返?6條在行政訴訟法基礎上增添了駁回訴訟請求判決，適用于四種情形。主要目的是解決“被訴具體行政行為不宜維持，而原告訴訟請求難以成立”時如何判決的問題，彌補維持判決的不足。從被訴具體行政行為效力看，維持判決是再一次肯定了被訴具體行政行為的效力，駁回訴訟請求判決是未否定具體行政行為的效力，兩者都未影響被訴具體行政行為的效力，均屬肯定性判決。因此，無論維持或者駁回訴訟請求判決，有強制執行權的行政機關都可以自行執行其作出的具體行政行為，無需人民法院把關。被執行人若認為行政機關的強制執行超出了人民法院生效的行政判決所確定的范圍或實施了違法強制措施的，仍可以對行政機關的行政強制執行行為提起行政訴訟，被執行人具有充分的權利救濟。
第二，行政強制法排斥人民法院受理。我國《行政訴訟法》第65條規定，當事人必須履行人民法院發生法律效力的判決、裁定。公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第一審人民法院申請強制執行，或者依法強制執行。該條規定籠統大概，容易產生歧義，無法回答今天討論的問題：有強制執行權的行政機關，向法院申請執行維持或者駁回訴訟請求判決，法院可否受理？《行政強制法》第13條第2款規定“法律沒有規定行政機關強制執行的，作出具體行政行為的行政機關應當申請人民法院強制執行”，該條實質肯定了行政機關享有排他性的強制執行權——行政機關一經授予強制執行權，人民法院就應該退出該權域。因此，有強制執行權的行政機關，向法院申請執行維持或者駁回訴訟請求判決的，人民法院無權受理。此種觀點亦得到其他專家學者的肯定，他們認為“一般情況下，對于生效裁判的執行人民法院可以依申請或者依職權強制執行；在特定情形下，行政機關可以依據法律規定自行強制執行。對于專屬于行政機關的強制執行權限的，行政機關無須申請人民法院執行，人民法院亦不得行使強制執行權?！盵3]
第三，維持判決歷來廣受詬病。最近正在討論的《行政訴訟法修正案（草案）》提出用駁回訴訟請求判決替代維持判決呼聲很高；按此立法趨勢，我們認為處理方案實無必要再對維持判決和駁回訴訟請求判決進行分類規定。
（三）執行實施：行政機關還是人民法院負責
地方法院由誰負責執行實施的分歧源于對執行標的的不同認識。該分歧主要基于這樣一種看法：執行標的決定執行實施的負責機關——如果執行標的是生效判決，那么由人民法院負責，如果執行標的是具體行政行為，那么由行政機關負責。但是，本文討論的兩種處理意見對執行實施的觀點并無分歧，一致認為應該由作出具體行政行為的行政機關自行承擔。
第二種處理意見認為，行政機關應自負執行實施的理由很明確。除了執行標的是具體行政行為，行政機關有法定強制執行權外，執行實施如此分工可以減少負面影響。一是避免加劇司法執行“有權限無能力”的窘態。僅民事案件已經讓人民法院執行局應接不暇，如果再將行政機關有強制執行權的案子交由人民法院強制執行，只會加劇法院執行案件量與法院執行能力不匹配的矛盾。二是避免重陷司法執行“有權力無救濟”的困境。司法實踐中，法院的強制執行行為不屬于人民法院的受案范圍，即司法執行得不到司法救濟。因此，堅持由有法定強制執行權的行政機關自行實施，可以避免私權利救濟范圍的人為縮小。
至于第一種處理意見中所蘊涵的“執行標的是生效行政判決，執行實施機關是行政機關”的看法，是否可行？堅持“可行”觀點的理由有二。一是強制執行的審查權和實施權可以分離。全國人大常委會在第五次審議《行政強制法》時，專門刪除了原第四次審議稿第60條規定的“行政機關向人民法院申請強制執行的案件，裁定執行的，由人民法院執行”，全國人大常委會對此的正式說明是“考慮到這種執行方式（即人民法院審查裁定執行的，由行政機關組織實施）尚在改革探索，草案對具體執行方式可不規定，為人民法院探索改革執行方式留有空間”。執行體制改革作為人民法院司法改革的重要任務之一，其重點就在于針對強制執行的不同特點，實現審查權與實施權的分離。二是有域外實踐提供探索經驗。各國對于行政訴訟生效裁判的執行機關的規定有所不同，主要包括行政機關執行模式、司法機關執行模式和混合模式。其中，行政機關執行模式是指以專門行政機關為執行行政裁判的執行模式；混合模式是指司法機關執行和行政機關執行相結合的模式，這種法院和行政機關為執行主體執行生效行政裁判的執行模式，可以分為司法主導型與行政主導型兩種。[4]我國在行政機關或人民法院之外尚未設置專門的行政機關和行政執行官員，因此我國可以借鑒混合模式下的德國或者法國經驗，改革探索“行政判決行政機關執行”的路徑。
四、結論
為解決本文提出的問題，針對湖南省高級人民法院《關于人民法院判決維持行政決定或者駁回原告訴訟請求后，法律規定有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行，人民法院如何處理的請示》，最高人民法院以（2013）行他字第11號《關于行政機關申請法院強制執行維持或駁回訴訟請求判決應如何處理的答復》答復如下。人民法院判決維持被訴行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依照《中華人民共和國行政強制法》第13條第2款的規定，作出如下處理：（一）法律已授予行政機關強制執行權的，人民法院不予受理，并告知由行政機關強制執行；（二）法律未授予行政機關強制執行權的，人民法院對符合法定條件的申請，可以作出準予強制執行的裁定，并應明確強制執行的內容。
此批復應從以下5個角度理解：（一）人民法院判決維持具體行政行為或者駁回原告訴訟請求后，行政機關申請人民法院強制執行的，只能是申請執行具體行政行為，而不是申請執行生效裁判；（二）申請執行應按照《中華人民共和國行政強制法》的相關規定執行；（三）法律已授予行政機關強制執行權的，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院不予受理，并應告知由行政機關依據《行政強制法》的相關規定自行強制執行；（四）法律未授予行政機關強制執行權的，行政機關可以在法定期限內（原則上為生效判決送達之日起3個月內）申請人民法院強制執行。對符合《行政強制法》法定條件的非訴行政強制執行申請，人民法院應當受理。但對具體行政行為合法性一般不再進行審查，而應當直接作出準予強制執行的裁定，并明確按具體行政行為內容予以強制執行；（五）在極為特殊的情況下，被訴具體行政行為雖然被維持或者駁回原告訴訟請求，但因法律、政策變化需要變更或者廢止等原因，具體行政行為內容已經明顯不公平、不適宜再繼續執行的，人民法院才可以裁定不予執行。
【注釋】 [1]相關論證及理由，可參閱耿寶建：“行政裁判執行制度的反思與重構——對《行政訴訟法》第65條的修改建議”，載《法治論從》2009年第3期。 [2]最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第56條規定：有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：（一）起訴被告不作為理由不能成立的；（二）被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；（三）被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；（四）其他應當判決駁回訴訟請求的情形。 [3]江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》（下卷），北京大學出版社2009年版，第1291頁。 [4]同上注，第1290-1291頁。 |
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