司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行為如何審查？

wlhxzt 2023-01-06 發(fā)布于重慶

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在行政協(xié)議的訂立過程中，作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)具有雙重身份，其既是簽訂協(xié)議的當(dāng)事人，又是協(xié)議的管理人，享有一定特權(quán)，有權(quán)對(duì)協(xié)議的履行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。概言之，行政機(jī)關(guān)處于主動(dòng)和優(yōu)勢(shì)地位，存在權(quán)利濫用之可能性；如若一味強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，則可能造成行政機(jī)關(guān)隨意變更和解除行政協(xié)議，使行政協(xié)議的合同屬性受到較大影響。因此，人民法院在審查過程中，應(yīng)當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行為嚴(yán)格進(jìn)行合法性審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)合法變更或者解除行政協(xié)議的行為給予保障，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法變更或者解除行政協(xié)議的行為予以懲戒。本文從裁判規(guī)則、觀點(diǎn)和法律規(guī)定等方面梳理相關(guān)知識(shí)點(diǎn)，供讀者參閱。

法信 · 裁判規(guī)則

1.行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議，行政相對(duì)人請(qǐng)求繼續(xù)履行的，人民法院應(yīng)對(duì)行政協(xié)議的合法性及變更、解除協(xié)議行為的合法性進(jìn)行審查——馮某某訴甲縣政府繼續(xù)履行拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議案

【案例要旨】行政協(xié)議訂立后，在履行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會(huì)公共利益情形的，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)，單方變更、解除行政協(xié)議。行政相對(duì)人請(qǐng)求繼續(xù)履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議的合法性及變更、解除行政協(xié)議行為的合法性進(jìn)行審查，依法作出裁判。

來源：最高人民法院第四巡回法庭疑難案件裁判要點(diǎn)與觀點(diǎn)

2.人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)符合法律規(guī)定和協(xié)議約定，符合公共利益的需要，可以駁回原告訴訟請(qǐng)求——何某某訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案

【案例要旨】行政主體因行使行政優(yōu)益權(quán)，單方變更或者解除行政協(xié)議，行政相對(duì)人不服提起訴訟的，人民法院在審查過程中應(yīng)當(dāng)審查這種單方變更和解除權(quán)的行使是否具備以下條件：第一，確屬公共利益的需要；第二，必須是出于情勢(shì)變更等非協(xié)議雙方原因而導(dǎo)致的情形；第三，沒有其他手段可以代替；第四，要對(duì)行政相對(duì)方給予補(bǔ)償。人民法院經(jīng)過審理，如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)符合法律規(guī)定和協(xié)議約定，符合公共利益的需要，可以適用駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決方式。如果合法行使行政優(yōu)益權(quán)的行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)判令行政主體承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任。

案號(hào)：（2017）最高法行申4592號(hào)

審理法院：最高人民法院

來源：最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用

3.人民法院應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議行為進(jìn)行合法性審查，相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法或按約定履行行政協(xié)議的，法院可對(duì)行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)進(jìn)行審查——任某某訴黑龍江省齊齊哈爾市鐵鋒區(qū)人民政府房屋安置補(bǔ)償協(xié)議案

【案例要旨】人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查。相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對(duì)其訴訟請(qǐng)求，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查。

案號(hào)：（2020）最高法行申2796號(hào)

審理法院：最高人民法院

來源：中國裁判文書網(wǎng) 發(fā)布日期：2021-02-07

法信 ·司法觀點(diǎn)

1.人民法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的審查

行政機(jī)關(guān)作為行政協(xié)議的一方當(dāng)事人，出于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的需要，其在行政協(xié)議訂立和履行過程中享有行政優(yōu)益權(quán)。因此，《行政協(xié)議司法解釋》的制定，一方面要體現(xiàn)司法機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)享有的單方變更或解除合同的權(quán)力予以肯定和保障的態(tài)度；另一方面，也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，非因行政相對(duì)人的原因，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)造成行政相對(duì)人權(quán)益損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償或者賠償?shù)呢?zé)任。在行政協(xié)議的訂立過程中，如果一味強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，行政相對(duì)人和其他社會(huì)公眾會(huì)有一種恐懼，認(rèn)為本就處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)將可以隨意地變更和解除行政協(xié)議，由此，行政協(xié)議具有的合同性特征將會(huì)大受影響。

訂立行政協(xié)議的行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行為提起行政訴訟的，人民法院在審查過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行合法性審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)合法地變更或者解除行政協(xié)議的行為給予保障，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法地變更或者解除行政協(xié)議的行為予以懲戒。在《行政協(xié)議司法解釋》排除了行政機(jī)關(guān)就行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的權(quán)利前提下，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政行為過程中享有行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行肯定和保障，但是如果保障過多，則會(huì)損害行政相對(duì)人在行政協(xié)議中的權(quán)益，從而違背行政協(xié)議合同性的基本原則。行政協(xié)議有其特殊性，行政主體應(yīng)該享有行政優(yōu)益權(quán)，但行政優(yōu)益權(quán)的實(shí)施必須符合法律法規(guī)的規(guī)定。

注：上文觀點(diǎn)所稱“《行政協(xié)議司法解釋》”為“《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》”

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《行政協(xié)議典型案例裁判規(guī)則與評(píng)析》，人民法院出版社2021年版，第483-484頁。）

2.對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的司法審查需遵循正當(dāng)程序原則

行政行為的公定力特點(diǎn)決定了單方變更解除行政協(xié)議亦應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)?shù)某绦?，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，包括：

（1）在訂立合同、選擇協(xié)議相對(duì)人時(shí)應(yīng)當(dāng)采取公開、透明的方式；

（2）在作出單方變更、解除協(xié)議的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行事先告知義務(wù)，并聽取行政相對(duì)人的意見，給予行政相對(duì)人合理的期間以應(yīng)對(duì)情勢(shì)變更所帶來的不利后果；

（3）在行使行政監(jiān)督、制裁權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)及正當(dāng)程序原則，給予相對(duì)人陳述、申辯等充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)行政行為的透明度，制約行政主體濫用行政優(yōu)益權(quán)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《行政協(xié)議典型案例裁判規(guī)則與評(píng)析》，人民法院出版社2021年版，第377頁。）

3.行政協(xié)議糾紛案件中人民法院對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行為的司法審查和判決方式

由于“行政優(yōu)益權(quán)”并非法律的規(guī)范用語，因此在本司法解釋中表述為“被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為”。對(duì)于該行政行為，人民法院要進(jìn)行合法性審查。人民法院進(jìn)行的合法性審查，是針對(duì)行政行為是否合法的審查，而非針對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求所進(jìn)行的審查。因此，必須符合行政訴訟法第69條的規(guī)定，也就是行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序的，人民法院才可以判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。人民法院對(duì)行政行為的合法性是依職權(quán)審查，不受原告訴訟請(qǐng)求的限制。只有在行政行為符合了合法要件之后，人民法院才可以判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。人民法院不能以原告的訴訟請(qǐng)求不成立為由判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。這是行政協(xié)議訴訟和民事合同訴訟一個(gè)非常明顯的區(qū)別，是由行政訴訟的客觀訴訟性質(zhì)所決定的。

根據(jù)本條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出撤銷、變更行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性要件進(jìn)行逐一審查，不能放棄司法審查職責(zé)。之所以強(qiáng)調(diào)必須行政行為合法，才能判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，是為了防止法院在訴訟（特別是在撤銷訴訟）中放棄司法審查職責(zé)，不審查行政行為合法性，而專門審查原告的訴訟請(qǐng)求是否成立，從而加劇實(shí)踐中“法院和被告一起審原告”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在撤銷訴訟中，基于客觀訴訟的定位和要求，法院審查的是行政行為的合法性，而不是原告的訴訟請(qǐng)求。法院要針對(duì)行政行為的合法性要件進(jìn)行逐一審查。為了清晰地表述法院的審查義務(wù)，行政訴訟法第69條規(guī)定了法院必須在“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確、符合法定程序”都具備的情況下，才能判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。這一規(guī)定完全適用于行政協(xié)議案件中行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為。

當(dāng)然，對(duì)于行政行為合法性的要件可能并不止該三種情形。根據(jù)行政訴訟法第70條的規(guī)定，只有證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序、無超越職權(quán)、無濫用職權(quán)和無明顯不當(dāng)?shù)那闆r下，才滿足行政行為合法的所有條件。

注：上文觀點(diǎn)所稱“本司法解釋”為“《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》”；所稱“本條規(guī)定”為《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第16條。

（摘自梁鳳云著：《行政協(xié)議司法解釋講義》，人民法院出版社2020年版，第184-185頁。）

4.行政優(yōu)益權(quán)合法行使的審查

對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的審查應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下方面：第一，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的權(quán)限。即訂立合同的機(jī)關(guān)是否具有法律法規(guī)的授權(quán)，是否越權(quán)。第二，行政機(jī)關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)是否遵循了相關(guān)的法律程序。對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的合理性審查包括對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行使的必要性（是否應(yīng)當(dāng)行使行政優(yōu)益權(quán)）和行政優(yōu)益權(quán)的界限（行政優(yōu)益權(quán)的行使范圍和程序）兩方面進(jìn)行審查。

考量標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾個(gè)方面：

（1）如果不行使行政優(yōu)益權(quán)公共利益是否將會(huì)遭受重大損失。

（2）行政優(yōu)益權(quán)的行使是否違反了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，是否履行了自身的法定職責(zé)或承諾、約定。

（3）行使行政優(yōu)益權(quán)是否違背了自由平等原則而將行政協(xié)議變?yōu)樾姓睢?/span>

（4）對(duì)情勢(shì)變更的考量。情勢(shì)變更是否發(fā)生于行政協(xié)議訂立之后，在行政協(xié)議訂立時(shí)雙方是否均無法預(yù)料，情勢(shì)變更是否涉及行政協(xié)議基礎(chǔ)的根本改變，行政協(xié)議一方是否可能遭受重大損失。

（5）行政機(jī)關(guān)是否存在不誠信的現(xiàn)象，是否導(dǎo)致行政協(xié)議相對(duì)人利益受損或行政協(xié)議無法履行或履行困難。

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第239頁。）

法信 ·法律條文

1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）

第六條　【合法性審查原則】人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。

第六十九條　【駁回原告訴訟請(qǐng)求判決】行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

第七十條　【撤銷判決和重作判決】行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

（一）主要證據(jù)不足的；

（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；

（三）違反法定程序的；

（四）超越職權(quán)的；

（五）濫用職權(quán)的；

（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?/span>

第七十八條　【行政協(xié)議履行及補(bǔ)償判決】被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。

被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償。

2.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》

第十一條　人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對(duì)被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行合法性審查。

原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對(duì)其訴訟請(qǐng)求，對(duì)被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查。

第十六條　在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。

被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在行政訴訟法第七十條規(guī)定情形的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為。

被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

來源：法信

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