從“官吏分途”到“群體三分”
官吏分途是貫穿古代中國國家治理的基本傳統(tǒng)。那么，官吏分途的治理傳統(tǒng)在當代中國又衍生出了怎樣的替代形式呢？本公眾號在之前的推送中曾概述過周雪光教授的觀點，他從地域視角出發(fā)提出以“官吏相對譜系”為特點的“層級分流”模式是古代中國官吏分途的延續(xù)與變異。然而，復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院的劉建軍和馬彥銀并不完全認同此觀點。他們在新近發(fā)表的論文中肯定了周雪光理論的重要價值，但也同時認為將官吏分途轉(zhuǎn)化為對當代中國官吏雙重身份群體的分析，似乎是將地方和基層治理問題簡約化了。在他們看來，官吏分途更多地關(guān)注的是地方治理的人事結(jié)構(gòu)和職能分工問題，官吏相對譜系和層級流動主要關(guān)注的是地方治理精英群體或干部群體的流動問題。由此，筆者認為，應該將官吏分途與當代中國地方治理人事制度中的結(jié)構(gòu)性問題聯(lián)結(jié)起來。沿著這樣的思路，作者提出了從官吏分途到群體三分的分析框架。
“官吏分途”還是“群體三分”？
所謂群體三分，是指當代中國的地方治理中由官僚群體(bureaucratic group)、派生群體(derived group)、雇傭群體(employed group)三者有機組合而得以維系的群體結(jié)構(gòu)。官僚群體就是今天所說得公務員群體，是擁有公務員編制的群體。派生群體更多地是指擁有事業(yè)編制的群體。這一群體存在于政府與市場、政府與社會之間，但他們與國家權(quán)力關(guān)聯(lián)程度遠遠高于與社會的關(guān)聯(lián)程度。派生群體未來的出路就是進則為官，退則為民。他們在政治地位上類似于古代中國居于官吏之間的幕僚群體和師爺群體，只是他們是國家性的、公共性的，而且由于職能不同，所以只能說在地位上有點相似。而雇傭群體則是完全依靠市場化機制構(gòu)建起來的輔助群體，他們居于國家與社會的交匯點上，承載著行政機構(gòu)分配下來的任務。從這個角度來說，雇傭群體更接近于古代的吏。
與古代官吏之間規(guī)模和數(shù)量上的巨大反差一樣，當下中國地方治理中的官僚群體、派生群體與雇傭群體之間在規(guī)模和數(shù)量上反差也是令人吃驚的。一些調(diào)查顯示，一些地區(qū)的雇傭群體是官僚群體和派生群體人數(shù)的幾十倍。而且，政府對中國傳統(tǒng)治理經(jīng)驗的偏好——依賴“技術(shù)治理”和“項目制”相結(jié)合的治理模式——刺激著雇傭群體的膨脹與擴大，強化著官僚群體、派生群體和雇傭群體在規(guī)模和數(shù)量的非對稱格局。事實上，雇傭群體也是各地治理績效千差萬別的一個重要理由。因為雇傭群體這個“看不見的政府”，才是決定地方和基層治理績效高低的重要因素。
作者發(fā)現(xiàn)，上述三分群體在橫向上體現(xiàn)為一種差序化的格局。所謂“差序化”指的是三種群體圍繞國家權(quán)力而形成的一個同心圓。距離權(quán)力中心最近的是官僚群體，居于官僚群體外圍的是派生群體，離權(quán)力中心最為遙遠的是雇傭群體。這種差序化格局劃定了三種群體各自的治理范圍和職能分工。然而，正如古代中國的官吏分途并不是絕對剛性的一樣，當下中國地方和基層治理中的三種群體，其分界線也不是絕對剛性的。他們之間有著向上流動的通道。作者認為這種流動則是一種巧妙的治理機制和激勵機制。派生群體個別成員向官僚群體的流動、雇傭群體個別成員向派生群體的流動，具有非常強烈的示范效應和激勵效應。從大的方面來說，雇傭群體是基層政府借助市場機制購買來的，但是雇傭群體個別成員向派生群體和官僚群體的流動，則證明基層政府在面對雇傭群體時，除了使用市場化調(diào)控手段，還為其注入了政治化調(diào)控手段，雖然這一政治化調(diào)控手段僅僅是起一種示范效應而已。作者強調(diào)，群體三分模式是對周雪光所提出的“層級分流”模式的回應與補充。
政治精英的激勵機制：使命政治
作者接下來將目光轉(zhuǎn)向了進入層級流動的精英群體。周雪光強調(diào)，進入層級流動的精英群體，并不是一個純粹的理性計算集團，他們處于國家權(quán)力和地方利益的雙重約束之下。其主要考察了精英群體受到的外在壓力。而作者將目光轉(zhuǎn)向內(nèi)部，考察中國地方和基層社會的精英群體的使命政治以及使命政治轉(zhuǎn)化的內(nèi)在追求。作者強調(diào)，當代中國干部精英在多重參數(shù)的制約之下，克服了西方政治精英權(quán)貴化、被資本俘虜?shù)膬A向；與此同時，借助新型的知識資源、豐富的經(jīng)驗和能力，完成了與古代政治精英的決裂；相對于國民黨政權(quán)的政治精英，改革開放時期的干部精英則具有更多的現(xiàn)代意識和現(xiàn)代使命感，并踏上了重新締造權(quán)威基礎(chǔ)的道路。他們都是從基層歷練出來的，具有政治家導向與官僚導向相結(jié)合的特點。而這種復合型特點是與他們內(nèi)在的使命意識以及發(fā)展戰(zhàn)略所營造的競爭壓力結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系在一起的。
使命意識形成的動力機制
使命意識的形成既與傳統(tǒng)中國儒家所倡導的天下觀念有關(guān)，也與地方政府之間的競爭壓力有關(guān)。但作者也認為，雖然而這都是締造使命政治的重要動力，但顯然還不是決定性的因素。
從根本上來說，使命政治的生成來自黨管干部的現(xiàn)代效應，它決定了使命政治與經(jīng)濟發(fā)展、國家建設(shè)與民族復興等宏大目標的內(nèi)在契合與統(tǒng)一。中國憑借黨管干部的原則，將價值、理想和道德因素注入干部制度之中，有效地降低了“經(jīng)濟人”取向?qū)χ袊刹恐贫鹊那治g，抵御了“經(jīng)濟人”取向?qū)艺w利益的分割。這就意味著，中國的干部制度是有靈魂和價值關(guān)懷的，它塑造了中國干部精英以獨特的工作倫理和社會主義精神。此外，中國在干部精英的選拔、調(diào)控與更新環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，不斷締造使命的正式制度動力。最后，我黨通過反腐敗與干群精英群體的凈化，力圖營造使命政治的逆向動力。對比其他東南亞國家、非洲和拉美國家，我黨反腐敗的信心、舉措以及成效顯然是有目共睹的。作者認為，中國共產(chǎn)黨對整個正式制度所注入的使命，催生了一種集現(xiàn)代政黨組織與傳統(tǒng)人生哲學于一身的使命政治。使命政治是對晉升錦標賽政治的一個補充，它是解釋中國的巨變和崛起的重要視角之一。
介紹文獻
劉建軍, 馬彥銀.(2016). 從“官吏分途”到“群體三分”：中國地方治理的人事結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換及其政治效應——對周雪光《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》一文的一個補充. 社會, 36(1): 76-98.
