高等職業(yè)教育生均撥款制度實(shí)施困境與對(duì)策探析

摘要

建立完善以改革和績(jī)效為導(dǎo)向的高等職業(yè)教育生均撥款制度，對(duì)政府履行法定職責(zé)、完善高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、解決高等職業(yè)教育投入不足、推動(dòng)省級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用、督促舉辦方履職盡責(zé)有著重要意義。當(dāng)前各地落實(shí)高等職業(yè)教育生均撥款制度中主要存在制度建設(shè)弱和主體責(zé)任落實(shí)難等問(wèn)題。要通過(guò)推進(jìn)制度創(chuàng)新、強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、嚴(yán)格績(jī)效問(wèn)責(zé)等對(duì)策來(lái)確保高等職業(yè)教育生均撥款制度真正發(fā)揮實(shí)效，實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

為整體提升高等職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)水平，保障其人才培養(yǎng)質(zhì)量，促進(jìn)高職院校辦出特色，財(cái)政部、教育部決定建立完善以改革和績(jī)效為導(dǎo)向的生均撥款制度，加快高等職業(yè)教育的發(fā)展[1]。目前全國(guó)所有省份均已建立高職院校生均撥款制度，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政水平的不均衡，導(dǎo)致高職院校生均撥款制度很難執(zhí)行到位。作為高等職業(yè)教育現(xiàn)階段的重點(diǎn)工作，按時(shí)推進(jìn)建立完善生均撥款制度，確保到2017年實(shí)現(xiàn)12000 元的生均撥款水平，應(yīng)為各級(jí)地方政府刻不容緩的共同任務(wù)。本研究通過(guò)分析高職生均撥款制度的現(xiàn)狀與困境，提出落實(shí)該制度的對(duì)策。

一、建立高等職業(yè)教育生均撥款制度的重要意義

1.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是政府履行法定職責(zé)的必然要求。1996 年頒布的《職業(yè)教育法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)職業(yè)學(xué)校學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。職業(yè)學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生人數(shù)平均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)足額撥付職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)。”其后，先后出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（2002年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（2005年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（2014年）和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（2010年）、《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃》（2014年）、《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2016年），都無(wú)一例外地明確了地方政府要依法制訂本地區(qū)職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的法定職責(zé)。2016年新修訂的《高等教育法》更是突出了舉辦者的投入義務(wù)，明確“高等教育要實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。”隨著政策法規(guī)的日臻完善，以政府主導(dǎo)、舉辦方主體為特征的高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制正逐步形成。

2.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是完善高職經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的重要內(nèi)容。無(wú)論是人才培養(yǎng)還是學(xué)校的可持續(xù)性發(fā)展，經(jīng)費(fèi)都是極其重要的保障因素。近年來(lái)，中央財(cái)政對(duì)高等職業(yè)教育專項(xiàng)投入力度不斷加大，極大地改善了高職院校的辦學(xué)水平，使高等職業(yè)教育從規(guī)模發(fā)展走向內(nèi)涵發(fā)展。但專項(xiàng)投入方式屬于競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)投入方式，獲得支持的項(xiàng)目院校和學(xué)生能夠受益，但普惠性略顯不足。而生均撥款制度作為地方公共財(cái)政對(duì)高等職業(yè)教育投入的重要依據(jù)，改變了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)高等職業(yè)教育投入沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的窘境，起到了保障基本的作用。更重要的是，作為經(jīng)費(fèi)保障制度健全完善的主要舉措，生均撥款制度增強(qiáng)了對(duì)地方政府保障高等職業(yè)教育發(fā)展的約束力，不僅減少經(jīng)費(fèi)支出的隨意性，還可以縮小地區(qū)間差異，具有促進(jìn)教育公平的積極作用。

3.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是解決高等職業(yè)教育投入不足的治本良方。投入不足成為限制高等職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的瓶頸。盡管我國(guó)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入總量逐年增長(zhǎng)，但尚未達(dá)到與高等職業(yè)教育發(fā)展相適應(yīng)的水平。各地生均撥款制度的相繼建立使高職院校生均經(jīng)費(fèi)投入不足的情況有所改善。對(duì)比財(cái)政部、教育部《關(guān)于建立完善以改革和績(jī)效為導(dǎo)向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》頒布前后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[2]，2015年，高職院校生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到12751元，較2014年增長(zhǎng)25.66%。

4.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是推動(dòng)省級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用的重要抓手。按照現(xiàn)行財(cái)政體制和職業(yè)教育“分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與”的管理體制，省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)高職事業(yè)發(fā)展負(fù)有主要的統(tǒng)籌責(zé)任，是推動(dòng)本地區(qū)全面建立完善高職院校生均撥款制度的責(zé)任主體。針對(duì)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不平衡的情況，建立生均撥款制度有利于省級(jí)政府牽住發(fā)揮統(tǒng)籌作用的“牛鼻子”，強(qiáng)化資源整合能力，統(tǒng)籌均衡區(qū)域間高職院校、普通本科高校、中職學(xué)校的生均撥款水平，以及民辦職業(yè)學(xué)校舉辦者的生均投入水平，縮小省域內(nèi)的教育發(fā)展差距，促進(jìn)高職院校提升人才培養(yǎng)質(zhì)量。

5.建立高等職業(yè)教育生均撥款制度是督促舉辦方履職盡責(zé)的重要手段。高等職業(yè)教育生均撥款制度能否收到實(shí)效，關(guān)鍵在于高職院校舉辦方對(duì)此是否貫徹執(zhí)行到位。作為高等職業(yè)教育財(cái)政管理合理分權(quán)的有效措施，生均撥款制度使高職院校舉辦方獲得了與事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，將財(cái)政經(jīng)費(fèi)的決策權(quán)由國(guó)家財(cái)政的“供給側(cè)意志”轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸鶕?jù)區(qū)域定位、發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)際水平綜合度量為主的“需求側(cè)意志”，此舉極大地強(qiáng)化了辦學(xué)者的責(zé)任，激發(fā)了辦學(xué)的活力。目前，許多地方政府已經(jīng)出臺(tái)或正在制定地方性實(shí)施方案，通過(guò)定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算使舉辦方的責(zé)任邊界更加清晰，確保生均撥款有章可循、有規(guī)可依。

二、高等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）制度建設(shè)方面

1.制度建設(shè)進(jìn)程不一。目前全國(guó)31 個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）及雖然都已出臺(tái)高職院校生均撥款的相關(guān)制度，但仍有不少省份制度建設(shè)表現(xiàn)滯后。綜合各地公布的文件來(lái)看，先前出臺(tái)生均撥款制度的省份中，只有三分之一的省份是根據(jù)最新要求對(duì)原有制度進(jìn)行了完善，還有近四分之一的省份依舊沿用原文件要求，執(zhí)行原定的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，沒有及時(shí)對(duì)原有制度進(jìn)行完善。由此可見，生均撥款存在“制度真空”。

2.各地落實(shí)力度不等。生均撥款水平落實(shí)力度差異是導(dǎo)致生均撥款失衡的重要原因。“2017 年各地高職院校年生均財(cái)政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12000 元”是制度建設(shè)的剛性要求和硬性約束。而且在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，大部分地方都對(duì)這個(gè)剛性要求和硬性約束進(jìn)行了重申和進(jìn)一步明確，并制定了分階段的達(dá)標(biāo)計(jì)劃；但還是有一些地方仍按照本地財(cái)力投入情況制定和執(zhí)行生均撥款標(biāo)準(zhǔn)[2]。有的省份明確提出2014年高職院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到7000元，2015年達(dá)到8000元，規(guī)定之后“視財(cái)力情況逐步提高”，顯然政策支持力度值得商榷；有的省份2013年高等職業(yè)教育生均撥款水平僅為4200 元，雖然明確了以后逐年提高，但缺少充分、系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃。

3.覆蓋范圍局限性大。高等職業(yè)教育生均撥款制度應(yīng)覆蓋各地全部所屬獨(dú)立設(shè)置的公辦高職院校。但一些地方政府受分級(jí)分稅預(yù)算管理體制束縛，省級(jí)層面沒有圍繞生均撥款一盤棋進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，制定的生均撥款政策覆蓋面窄，大多采取“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”的做法，一些省份只明確省屬公辦高職院校的撥款標(biāo)準(zhǔn)，未對(duì)其他辦學(xué)主體的公辦高職院校作出要求[2]。政策覆蓋范圍的局限阻礙了區(qū)域內(nèi)高等職業(yè)教育的整體發(fā)展和均衡發(fā)展。

4.統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同。在“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的體制下，地方政府對(duì)高職院校的撥款方式有著較大的自由裁量權(quán)，不同的撥款方式也導(dǎo)致生均撥款水平的統(tǒng)計(jì)口徑存在較大差異。雖然國(guó)家已對(duì)“年生均撥款水平”進(jìn)行了明確界定，但是很多地方在制定具體政策時(shí)卻對(duì)“生均撥款水平”沒有給出明確統(tǒng)計(jì)口徑，或者以當(dāng)?shù)刎?cái)力水平解讀計(jì)算口徑，將中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、學(xué)費(fèi)等非稅收入也計(jì)入生均撥款經(jīng)費(fèi)，使高等職業(yè)教育生均撥款水平表面上看已經(jīng)達(dá)到了國(guó)家要求，但實(shí)際上還存在較大差距。

5.獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未健全。獎(jiǎng)懲機(jī)制是政府引導(dǎo)高等職業(yè)教育生均撥款制度落地、落實(shí)的有力抓手。中央財(cái)政于2014 年起根據(jù)各地生均撥款制度的建立完善情況、事業(yè)改革發(fā)展績(jī)效、經(jīng)費(fèi)投入努力程度和經(jīng)費(fèi)管理情況等因素給予高等職業(yè)教育撥款標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)和改革績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)[1]。但只有少數(shù)地方建立了生均撥款的獎(jiǎng)懲機(jī)制，一些省份對(duì)地市級(jí)政府生均撥款的落實(shí)賞罰不明、規(guī)矩不清，導(dǎo)致高等職業(yè)教育生均撥款制度執(zhí)行效率較低。

（二）主體責(zé)任方面

1.省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌力度不夠。一方面，目前各省高等職業(yè)教育生均撥款的統(tǒng)籌層次普遍偏低。一些省份統(tǒng)籌主體層層下放，省級(jí)政府的統(tǒng)籌能力未能充分發(fā)揮。共有14個(gè)省份生均公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出不足12000元，山西、湖南、安徽、河南等4個(gè)省份低于10000元[3]。另一方面，部分省級(jí)政府沒有明確對(duì)地市級(jí)政府高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例，缺少對(duì)區(qū)域內(nèi)公辦、民辦高職院校均衡發(fā)展的協(xié)調(diào)，對(duì)高等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)管理方式、投入標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方面的內(nèi)容不甚明確，沒有建立起科學(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制，省級(jí)統(tǒng)籌力度不夠也給財(cái)政自給率低的困難地市級(jí)政府帶來(lái)了不小壓力。

2.地市級(jí)財(cái)政保障明顯不足。中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示[4]，2014 年地方普通高職高專學(xué)校生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為10156 元，相比地方普通高等本科學(xué)校16850 元的水平仍有不少差距，財(cái)力不足的地市級(jí)政府在足額落實(shí)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)上存在較大難度。從2017年全國(guó)高職院校上報(bào)的質(zhì)量報(bào)告來(lái)看[3]，大部分省屬高職院校生均撥款水平已經(jīng)接近或超過(guò)12000 元，特別是廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些省屬高職院校生均撥款水平已經(jīng)超過(guò)20000元。與此反差明顯的是，全國(guó)有超過(guò)一半的地市級(jí)政府舉辦的高職院校還未達(dá)到12000元的生均撥款水平，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份均有地市級(jí)政府舉辦的高職院校生均撥款水平低于6000元，有的地市級(jí)政府舉辦的高職院校生均撥款甚至不足3000元。

3.行業(yè)企業(yè)投入機(jī)制不順。到2012年，按院校主管部門劃分，全國(guó)有超過(guò)300所的高職院校由行業(yè)企業(yè)主管[5]。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要鼓勵(lì)行業(yè)組織、企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校，制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)加大對(duì)職業(yè)教育的投入。然而行業(yè)企業(yè)舉辦的職業(yè)院校一般在財(cái)政沒有戶頭，很多地方行業(yè)和企業(yè)舉辦的高職院校得不到公共財(cái)政的生均撥款支持，學(xué)費(fèi)以外的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需要企業(yè)從主營(yíng)收入中撥款補(bǔ)助。這在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大、企業(yè)效益下滑的情況下給行業(yè)和企業(yè)帶來(lái)不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，行企舉辦的高職院校也因此缺少長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入。特別是一些舉辦高等職業(yè)教育的國(guó)有企業(yè)，在“剝離國(guó)有企業(yè)辦醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”等主輔分離政策下[6]，將參與職業(yè)教育辦學(xué)的責(zé)任與義務(wù)也一同剝離，這對(duì)高等職業(yè)教育的發(fā)展極為不利。

4.生均經(jīng)費(fèi)難以惠及民辦院校。民辦高職院校舉辦者的投入多為一次性的建設(shè)投入，后續(xù)的主要辦學(xué)資金大都需要學(xué)校自主籌措。目前在民辦高職院校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源構(gòu)成中，學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和舉辦者投資是支撐民辦高等職業(yè)教育的支柱，政府財(cái)政性資助、社會(huì)捐贈(zèng)等其他資本流入非常有限。近半數(shù)民辦高職院校沒有享受到生均財(cái)政補(bǔ)貼，生均撥款超過(guò)2000 元的只有35所[3]。在高等職業(yè)教育辦學(xué)成本居高的現(xiàn)實(shí)情況下，民辦高職院校普遍缺乏發(fā)展資金，絕大多數(shù)的民辦院校長(zhǎng)期以來(lái)只能依靠“以學(xué)費(fèi)養(yǎng)學(xué)校”的模式維系學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)，較高的收費(fèi)也使民辦高職院校面臨著生源減少的危機(jī)，而生源危機(jī)也加劇了資金危機(jī)。政府部門需盡快建立以財(cái)政資金購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)民辦高職院校可持續(xù)性發(fā)展。

三、落實(shí)高等職業(yè)教育生均撥款制度的對(duì)策建議

全面有效落實(shí)高等職業(yè)教育生均撥款制度，需要省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)，并從“一盤棋”的高度加強(qiáng)推進(jìn)力度，督促和引導(dǎo)各地政府加快制度建設(shè)步伐；需要各級(jí)政府共同強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，減少高職院校生均撥款水平的“身份差”；需要全程督查問(wèn)效，形成“事必明責(zé)、章必嚴(yán)循、行必責(zé)實(shí)”的執(zhí)行氛圍。

（一）推進(jìn)生均撥款的制度創(chuàng)新

1.及時(shí)完善制度。教育行政部門要敦促各地及時(shí)對(duì)現(xiàn)行生均撥款制度中不合理、不適用的內(nèi)容進(jìn)行完善，縮短制度的“滯后時(shí)間”。要在政策中明確生均撥款水平達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一些經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)的地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定分階段的達(dá)標(biāo)計(jì)劃。各省制定的高等職業(yè)教育生均撥款制度要覆蓋區(qū)域內(nèi)所有獨(dú)立設(shè)置的公辦高職院校。各省級(jí)政府要對(duì)區(qū)域內(nèi)年生均撥款水平進(jìn)行清晰的定義，明確生均撥款的構(gòu)成、合理增長(zhǎng)路徑和模式。要通過(guò)多指標(biāo)參數(shù)設(shè)計(jì)兼具公平和績(jī)效的精細(xì)化撥款辦法，針對(duì)不同類型學(xué)校、不同專業(yè)進(jìn)一步細(xì)分生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)，實(shí)行分類支持，體現(xiàn)差異化撥款導(dǎo)向，使新的制度符合新情況、解決新問(wèn)題。

2.構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制。科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制是切實(shí)推進(jìn)并落實(shí)生均撥款制度的有力保證。省級(jí)政府要從過(guò)去單純要求地市級(jí)政府加大投入，改變?yōu)橥ㄟ^(guò)有效的運(yùn)行機(jī)制來(lái)激勵(lì)地市級(jí)政府建設(shè)制度、創(chuàng)新制度。要將省以下各級(jí)政府對(duì)高等職業(yè)教育投入的責(zé)任和比例進(jìn)行合理劃分和清晰界定，加大對(duì)高職院校特別是地市級(jí)高職院校的一般性轉(zhuǎn)移撥款水平，在運(yùn)行中設(shè)好“紅線”，嚴(yán)禁以其他名義截留、挪用，形成穩(wěn)定增長(zhǎng)的可持續(xù)投入機(jī)制。在分配上，要更多采取體現(xiàn)績(jī)效的因素法，實(shí)施目標(biāo)導(dǎo)向，督促和引導(dǎo)舉辦高職院校的地市級(jí)政府積極作為。

3.健全分擔(dān)機(jī)制。保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合最緊密的高等職業(yè)教育是政府和社會(huì)的共同責(zé)任。各級(jí)政府要加大對(duì)高等職業(yè)教育的財(cái)政支持力度，對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)要增加資金分配的權(quán)重。擴(kuò)大高等職業(yè)教育發(fā)展的融資渠道，進(jìn)一步改進(jìn)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、混合所有制辦學(xué)、發(fā)展引導(dǎo)基金、建立健全企業(yè)和個(gè)人對(duì)高等職業(yè)教育捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度等分擔(dān)方式調(diào)動(dòng)起全社會(huì)辦職業(yè)教育的積極性，形成政府投入和社會(huì)組織投入的良性互動(dòng)。

（二）強(qiáng)化生均撥款的責(zé)任落實(shí)

1.加大市屬院校的投入力度。落實(shí)高等職業(yè)教育生均撥款制度不僅要依靠中央財(cái)政支持和省級(jí)政府統(tǒng)籌，更需要各地市級(jí)政府發(fā)揮職能積極作為。舉辦高職院校的地市級(jí)政府要徹底改變“坐、等、靠、要”的思維慣性，切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，盡快確定與自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，明確生均撥款的構(gòu)成、合理增長(zhǎng)路徑和模式，形成穩(wěn)中有升的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。要加大財(cái)政投入力度，改善本地區(qū)高等職業(yè)教育的保障水平，有效整合各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、生均經(jīng)費(fèi)撥款、地方教育附費(fèi)等多項(xiàng)資金，提高教育生均撥款中的高等職業(yè)教育的占比，改變高等職業(yè)教育在整個(gè)教育投入中的弱勢(shì)地位。

2.加強(qiáng)行企所屬院校的政策扶持。加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，行業(yè)企業(yè)是重要的辦學(xué)主體。推動(dòng)行企所屬院校發(fā)展壯大，對(duì)于培養(yǎng)高素質(zhì)的技術(shù)技能人才，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有十分重要的推動(dòng)作用。地方政府要盡快改善行業(yè)企業(yè)舉辦高職院校的政策環(huán)境，給予行企舉辦的高職院校與公辦高職院校相當(dāng)?shù)牡匚缓痛觯ㄟ^(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)或參照當(dāng)?shù)厣鶕芸顦?biāo)準(zhǔn)購(gòu)買服務(wù)等方式對(duì)行業(yè)企業(yè)舉辦的高職院校予以支持，確保對(duì)行企屬院校的生均經(jīng)費(fèi)投入。目前，天津、浙江、遼寧等地在不改變學(xué)校與行企隸屬關(guān)系的前提下，已將公共財(cái)政覆蓋了地方國(guó)有企業(yè)舉辦的高職院校，這一做法為減輕企業(yè)舉辦職業(yè)院校的負(fù)擔(dān)提供了思路。行業(yè)企業(yè)應(yīng)該繼續(xù)以捐贈(zèng)、專項(xiàng)等形式對(duì)所辦院校進(jìn)行投入，各級(jí)政府也應(yīng)通過(guò)允許企業(yè)將舉辦高職院校的投入從企業(yè)應(yīng)繳納的教育費(fèi)附加中全額或部分扣除的方式予以鼓勵(lì)。

3.增強(qiáng)民辦院校的“造血”功能。在公辦高職院校生均經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，民辦高職院校保障生均經(jīng)費(fèi)的難度之大可想而知。然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，過(guò)分依賴學(xué)費(fèi)收入不利于民辦院校的健康發(fā)展，地方政府要積極引導(dǎo)，促使民辦院校有效發(fā)揮辦學(xué)體制、機(jī)制靈活的先天優(yōu)勢(shì)，緊跟區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高素質(zhì)技術(shù)技能人才的強(qiáng)烈需求，與企業(yè)就員工繼續(xù)教育、技術(shù)服務(wù)、人才供給等方面開展緊密合作，通過(guò)自身的“造血”功能緩解經(jīng)費(fèi)緊張。財(cái)力允許的地方應(yīng)逐步擴(kuò)大高職院校生均撥款制度的保障范圍，還可增設(shè)民辦高職院校的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，使民辦高職院校也同樣能享受到生均撥款的政策紅利，逐步改善民辦高職院校的辦學(xué)環(huán)境，提升民辦高職院校的競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）嚴(yán)格生均撥款的績(jī)效問(wèn)責(zé)

1.加強(qiáng)監(jiān)督檢查。加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作，各地財(cái)政和教育部門要相互配合，加大對(duì)各高職院校生均經(jīng)費(fèi)使用情況監(jiān)督檢查力度。制定細(xì)則，嚴(yán)格執(zhí)行《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，對(duì)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算分配、使用過(guò)程和投入效果上進(jìn)行監(jiān)督，提高預(yù)算的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和執(zhí)行率；要構(gòu)建基于高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的高職院校財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)[7]，通過(guò)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各地的實(shí)施進(jìn)展情況，掌握各地年度計(jì)劃的完成情況；要內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，高職院校要完善經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度，并按照有關(guān)規(guī)定公開財(cái)務(wù)信息，接受社會(huì)監(jiān)督，各級(jí)政府要組織專門力量開展高等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)投入的年度檢查，實(shí)現(xiàn)多級(jí)聯(lián)動(dòng)的外部監(jiān)控體系，確保“好鋼用到刀刃上”。

2.實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。將績(jī)效理念和要求貫穿高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)分配使用的全過(guò)程，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加快制定職業(yè)院校績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)意見，明確高等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、流程和方法。各地要在績(jī)效評(píng)價(jià)的大框架下配套建立起符合區(qū)域?qū)嶋H的高等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。評(píng)價(jià)要以改革和績(jī)效為導(dǎo)向，從學(xué)生規(guī)模、資金使用情況、學(xué)校建設(shè)水平、教育產(chǎn)出與效果等方面對(duì)生均經(jīng)費(fèi)的使用效益和效率進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，使舉辦方和高職院校形成“辦得大不如辦得好、辦得特”的質(zhì)量發(fā)展觀，抑制高職院校的盲目擴(kuò)張和同質(zhì)化發(fā)展。委托第三方機(jī)構(gòu)編制本地區(qū)《高等職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)年度績(jī)效報(bào)告》，并向社會(huì)公開發(fā)布，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)這個(gè)“緊箍咒”倒逼高等職業(yè)教育的健康持續(xù)發(fā)展。

3.建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。建議各地盡快建立起覆蓋全省高職院校的獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將其作為省級(jí)財(cái)政綜合獎(jiǎng)補(bǔ)分配和相關(guān)工作開展的重要依據(jù)，通過(guò)中央財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的指揮棒作用，動(dòng)態(tài)調(diào)整支持所屬高職院校改革發(fā)展的政策措施。具體實(shí)施中做到賞罰分明，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)情況較差的地區(qū)要有逆向的激勵(lì)手段，通過(guò)形式上的“減法”實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上的“加法”，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)情況較好的地區(qū)可在下一年度的專項(xiàng)撥款和有關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)中體現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)各地比做法、曬經(jīng)驗(yàn)，形成“比學(xué)趕超”的干事氛圍。還要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與地方政府特別是主要責(zé)任人的工作考核掛鉤，對(duì)措施不力和存在問(wèn)題的單位或個(gè)人要追責(zé)。

(任占營(yíng)，教育部職業(yè)教育與成人教育司高職發(fā)展處副處長(zhǎng)；童衛(wèi)軍，溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院。)