廣西村莊農(nóng)房建設(shè)管控探索

通過縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在面上的建設(shè)條件規(guī)定，輔以村民集體商議為主，鄉(xiāng)村規(guī)劃師為輔助的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，可以有效解決目前廣西鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏管控依據(jù)的問題。同時(shí)，還應(yīng)著重理順鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)理事會運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃師聘用機(jī)制，形成農(nóng)民工匠自治管理機(jī)制。

一直以來，村莊規(guī)劃是指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的依據(jù)，由于我國鄉(xiāng)村數(shù)量巨大，短期仍然難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，鄉(xiāng)村建設(shè)的管控必須要以規(guī)劃為依據(jù)，所以鄉(xiāng)村建設(shè)管控缺乏規(guī)劃依據(jù)是鄉(xiāng)村建設(shè)無序的重要原因之一。2015年，住建部出臺了《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱指導(dǎo)意見），提出了確立縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃先行及主導(dǎo)地位的理念，為應(yīng)對當(dāng)前我國大量鄉(xiāng)村無規(guī)劃而造成建設(shè)無序的困擾，提供了一個解決思路。在這個思路下，廣西在大量鄉(xiāng)村規(guī)劃編制尚未完成的現(xiàn)狀下，通過縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃對村莊農(nóng)房建設(shè)實(shí)施管控的思路進(jìn)行了實(shí)踐和探索。

一、廣西鄉(xiāng)村農(nóng)房建設(shè)管控現(xiàn)狀

（一）國家在村民住宅建設(shè)管控方面的要求

根據(jù)《中華人民共和國國土法》（1987年）第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地，且由縣級人民政府批準(zhǔn)；按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年）第四十一條規(guī)定，由各省、自治區(qū)、直轄市制定“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法”；2014年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于印發(fā)〈鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施意見〉的通知》中進(jìn)一步明確，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的核發(fā)應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，綜上所述，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，目前我國宅基地由縣級人民政府批準(zhǔn)，在經(jīng)批準(zhǔn)的宅基地上進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)是否需要核發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證由各省、自治區(qū)、直轄市自行決定，如果需要核發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證則必須依據(jù)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。

（二）廣西落實(shí)村莊農(nóng)房建設(shè)管控的措施

按照《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》（2010年）第三十八條規(guī)定，“村民在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行住宅建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”，故按照國家及廣西壯族自治區(qū)的有關(guān)法律法規(guī)，在廣西的鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)根據(jù)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃辦理鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證后才能在宅基地上進(jìn)行住宅建設(shè)。

（三）廣西實(shí)施農(nóng)村住宅建設(shè)管控現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的組成，一直扮演著核發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證依據(jù)的重要角色。2011～2015年，廣西組織開展村鎮(zhèn)規(guī)劃集中行動，由自治區(qū)本級安排資金4億多元，支持村莊規(guī)劃編制。截至2016年，廣西80.62%的行政村和25.7%的自然村完成了規(guī)劃編制，仍有74.3%的自然村沒有完成規(guī)劃編制。已編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃在很大程度上存在規(guī)劃采用城市規(guī)劃的編制手法，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)需要，落地實(shí)施難的問題。與較低的自然村村莊規(guī)劃編制率的情況相同，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證的核發(fā)比例不高，近幾年，廣西農(nóng)村住宅建設(shè)總量達(dá)到約3700萬平方米/年，基本與城市房地產(chǎn)開發(fā)總量持平，初步估計(jì)僅有不到半數(shù)通過了規(guī)劃部門，也就是說另有約半數(shù)以上可能是違法違規(guī)建設(shè)，而廣西已實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證核發(fā)的縣（市）比例僅為40%。廣西村莊規(guī)劃編制率偏低是造成核發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證比例不高的原因之一，同時(shí)也衍生出違法建設(shè)查處依據(jù)不足的問題，落實(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)許可證核發(fā)依據(jù)是解決目前廣西鄉(xiāng)村建設(shè)無序，加強(qiáng)管控手段的首要環(huán)節(jié)。

二、對農(nóng)房建設(shè)實(shí)施管控的可行性探索

（一）縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與村莊規(guī)劃在指導(dǎo)村莊建設(shè)管控上的區(qū)別

村莊規(guī)劃集綜合性和實(shí)施性于一體，既從總體上對整個村莊的布局、發(fā)展方向、進(jìn)行了安排，還對村民住宅、公共建筑、各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了進(jìn)一步的規(guī)定，兼具總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的特點(diǎn)，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，村莊規(guī)劃對村民住宅的規(guī)劃要求包括用地布局和建設(shè)要求做出具體安排，對照《廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”工作指南》中關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證核發(fā)的操作規(guī)范規(guī)定，村民住宅的建設(shè)地點(diǎn)、用地規(guī)模、建筑面積、結(jié)構(gòu)、層數(shù)、高度等信息是核準(zhǔn)的重要內(nèi)容，需要在村莊規(guī)劃中做出相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)定，以便在核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證時(shí)進(jìn)行技術(shù)審查和現(xiàn)場勘驗(yàn)，為了使村莊住宅和村落更具特色，村莊規(guī)劃還增加了對建筑和村落風(fēng)貌的指引內(nèi)容。

根據(jù)住建部的要求和廣西在陽朔、田陽、上林等地開展的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制探索經(jīng)驗(yàn)，廣西的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃對縣域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌和建設(shè)特點(diǎn)進(jìn)行分區(qū)、分類，除了確定對重點(diǎn)地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的空間和時(shí)間進(jìn)行安排之外，根據(jù)廣西石漠化地區(qū)特點(diǎn)，對于那些不適宜村莊建設(shè)發(fā)展而需要進(jìn)行搬遷的、因城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步空心化的、因過度分散而需要進(jìn)行集中的幾類村莊進(jìn)行篩選，列為暫緩編制村莊規(guī)劃的對象，通過分區(qū)控制、分類指導(dǎo)在村民住宅的建筑風(fēng)格、形式、風(fēng)貌上做出指導(dǎo)性規(guī)定，不對村民住宅的建筑布局和選址做具體規(guī)定。

因而，縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃與村莊規(guī)劃都對村民住宅的建筑風(fēng)格、形式、風(fēng)貌等進(jìn)行了指導(dǎo)，區(qū)別在于村莊規(guī)劃對建筑的定位、朝向做出了安排，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃不能對具體的村民住宅做出更進(jìn)一步的個性安排。

（二）需要解決的幾個問題

住建部指導(dǎo)意見提出要在縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)下，根據(jù)各地實(shí)際有序安排村莊規(guī)劃編制，對于具備條件的村莊進(jìn)一步編制更全面的村莊規(guī)劃，對于暫時(shí)沒有條件實(shí)現(xiàn)村村都編制規(guī)劃的，可以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)域甚至更大片區(qū)域?yàn)閱挝痪幹埔?guī)劃，經(jīng)過依法批準(zhǔn)之后，作為核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)。但目前，依靠縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃對鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)實(shí)施有序管控是難以奏效的，因?yàn)閺目h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃到具體實(shí)施過程，需要解決幾個問題。一是村民住宅個體的宅基地位置、建筑朝向如何確定。二是村民住宅的面積、與周圍的空間關(guān)系是否合理。三是在實(shí)行分區(qū)建筑風(fēng)格管控的模式下，如何體現(xiàn)村莊風(fēng)貌的個性。

三、鄉(xiāng)村農(nóng)房建設(shè)管控的實(shí)施思路

廣西在開展縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制探索的同時(shí)，推進(jìn)了深化鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度改革試點(diǎn)，通過試點(diǎn)內(nèi)容中的實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃師、建立鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)理事會和農(nóng)民工匠自治管理能夠有效彌補(bǔ)縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃中關(guān)于對村莊建設(shè)實(shí)施管控的缺位。

（一）發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)理事會的作用

廣西在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度改革試點(diǎn)及全區(qū)推廣建立鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)理事會，發(fā)揮理事會帶動下的村民集體商議協(xié)調(diào)解決村莊內(nèi)規(guī)劃建設(shè)方面的糾紛，對具體建設(shè)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，能夠?qū)⒄氐奈恢谜{(diào)整、朝向等涉及鄉(xiāng)情、風(fēng)俗的問題妥善處理，彌補(bǔ)了縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中對于住宅建筑選址管控上的缺位。

（二）發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃師的作用

規(guī)劃師擁有專業(yè)的規(guī)劃技術(shù)知識，實(shí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，讓鄉(xiāng)村規(guī)劃師與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行掛鉤聯(lián)系，長期有效地服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)陸鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，是對振興鄉(xiāng)村的有力支持。在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中，引入鄉(xiāng)村規(guī)劃師的技術(shù)服務(wù)，協(xié)助鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)理事會工作，對村莊內(nèi)建筑的體量、空間關(guān)系提出合理化建議，使得村莊的建設(shè)更科學(xué)有序，彌補(bǔ)了縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃對于村莊格局和空間關(guān)系處理上的缺位。

（三）農(nóng)民工匠管理的作用

通過強(qiáng)化對農(nóng)民工匠的管理，將建筑鄉(xiāng)土化的施工和建造技術(shù)通過培訓(xùn)和宣傳，根植于農(nóng)村住宅建設(shè)實(shí)施者的思維中，在大分區(qū)建筑風(fēng)格的管控引導(dǎo)下，發(fā)揮農(nóng)民工匠的創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)村莊個性化和鄉(xiāng)土化，彌補(bǔ)縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃對鄉(xiāng)村個性營造方面的不足。