|
摘 要：基于2015年對內蒙古自治區烏海市、四川省攀枝花市、貴州省六盤水市等地的調研結果，本研究認為，西部地區資源型城市通過承接東部地區產業轉移推進轉型發展時，需要更新理念、創新思路和改進政策，以實現綠色發展、循環發展、低碳發展。在理念更新、思路創新方面，地方地府應走出單純非資源化的認識誤區，克服零亂承接東部地區產業轉移的盲目做法，以循環經濟理念為統領，以構建循環產業體系為方向，謀劃產業布局。在政策改進方面，加大對資源枯竭城市實施轉型發展財政轉移支付力度的同時，相關部門還要從促進循環產業體系形成和持續發展出發，對價格機制、支持政策、區域統籌協調機制等加以完善。 關鍵詞：資源型城市 轉型發展 承接產業轉移 理念更新 政策改進 承接東部地區產業轉移，是西部地區資源型城市實現轉型發展的重要路徑。基于2015年課題組對內蒙古自治區烏海市、四川省攀枝花市、貴州省六盤水市等地的調研結果，本研究認為，西部地區資源型城市在通過承接東部地區產業轉移推進轉型發展時，要以循環經濟理念統領產業布局和政策改進，促進循環產業體系的構建和可持續發展。 一、創新轉型發展思路和更新承接產業轉移理念 西部地區資源型城市為承接東部地區產業轉移，促進自身轉型發展，在產業布局方面，要創新發展思路，以構建循環產業體系為方向。 （一）構建循環產業體系，實現靚麗轉型 在全國經濟發展從高速增長向中高速增長的速度換擋期，2014年烏海市、攀枝花市、六盤水市地區生產總值分別增長8.8%、9.3%、14.1%，比全國平均值7.4%分別高出1.4、1.9和6.7個百分點。其中一個重要原因是這些資源型城市利用當地資源優勢發展循環經濟。烏海市2011年被列入全國第三批資源枯竭城市。該市按照國務院《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》提出的“以烏海及周邊地區為重點建設全國重要的焦化生產加工基地”的定位，以循環經濟理念和構建循環產業體系的思路，承接產業轉移和促進轉型發展。在該市所調研的16家企業（海勃灣區7家、烏達區4家、海南區5家）中，凡在循環產業體系中利用當地資源的企業，都呈現出良好發展的態勢，已投產的企業滿負荷運轉，分期建設的企業實現了邊建設邊投產，且在建項目都具有一定的規模。例如，東源科技公司BDO、PBS一體化項目，設計建成全國最大的BDO生產基地，建成投資預計375億元，投產后年產值為433億元。 （二）構建循環產業體系，增強承接產業轉移的集聚力和轉型發展的內在動力 在循環經濟理念下，烏海市形成了由烏達工業園、海勃灣千里山工業園、海南西來峰工業園和低碳產業園區組成的“一區四園”的烏海經濟開發區發展格局。2014年內蒙古自治區批復的《烏海經濟開發區總體規（2012—2030）》顯示，規劃面積239平方公里，其中海勃灣工業園區48平方公里，烏達工業園區40平方公里，海南工業園區52平方公里，低碳產業園99平方公里。這是一種差異化的園中園的循環產業體系，烏達工業園區以氯堿化工為主導；海勃灣千里山工業園以發展新材料、新能源、新型建材，培育裝備制造業、輕工業為主導；海南西來峰工業園以煤化工為主導。這種整體設計的“一區四園”被列入首批國家低碳工業園區試點。該市產業布局總的方向是，在淘汰落后產能的基礎上，按照“食物鏈”設計產業鏈條，在延長產業鏈條上下工夫，在資源精深加工上做足文章，統籌推動煤、電、化及相關產業一體化發展，加快培育配套產業和下游產品，提高資源就地轉化增值率和產業精深加工度。以烏達區為例，2014年精細化工產業占工業總產值的比重為20.5%，預計2017年將提高到50%，成為烏達區工業經濟轉型的主導支柱產業。 以循環經濟為理念統領產業布局，立足發揮資源型城市的自身優勢，不僅是當地企業，也是東部地區企業產業轉移的吸引力所在。當問及企業負責人為什么愿意到烏海市進行投資，或將本在北京、上海、浙江、大連、陜西等地的產業轉移過來時，他們的回答較一致，即除了享受西部大開發的稅收、產業、土地方面的政策優惠和有相對完備的園區基礎設施外，更主要的是有獨特的吸引力，主要體現在以下三個方面。 一是在循環產業體系中，上游企業產品（也包括“廢物”）是下游企業的原料，有利于實現產業鏈的無縫連接，企業可以獲得較為齊全的原料。大連九信生物化工科技有限公司負責人告訴我們，選擇在烏海市做佳瑞米精細化項目，企業生產所需要的約20種原料，當地就可以獲得十七八種，其中有當地獨特的資源，有上游企業的產品，副產品蒸汽、“廢物”等，而且價格比在大連市低許多。 二是在循環產業體系中，園區內企業與企業之間可實現產業鏈的銜接和副產品蒸汽等的有效利用，將富集的資源優勢甚至包括“廢物”在內的產品鏈銜接的優勢，轉變為低成本優勢。僅以電與蒸汽價格為例，烏達區自備電廠平均發電成本僅為0.22—0.24元/千瓦時（含過網費和備用容量費），遠低于東部沿海發達地區的平均工業電價0.8—1元/千瓦時，也低于內蒙古自治區平均工業電價0.36—0.43元/千瓦時；化工企業所需蒸汽可利用當地發電副產品的蒸汽，成本僅為50元/噸，比南方地區蒸汽平均價格260元/噸低許多。憑借自備電和蒸汽的低價格優勢，使得烏達區大量基礎產品成本較低，0.2元/千瓦時的用電差價可使每噸電石成本低700元、燒堿成本低400元、工業硅成本低2600元；200元/噸的蒸汽差價可使每噸1,4-丁二醇成本低1800元。這種循環產業體系的低成本優勢，可以給企業帶來豐厚的回報，是當地企業實現發展壯大和東部地區將烏海市作為產業轉移目的地的重要原因之一。依托資源優勢，企業在烏海市落戶的投入產出比優勢明顯—投入產出比大、每年產出強度大，據設計測算，東源科技公司BDO、PBS一體化項目為1︰1.15和420萬元/畝，騰龍化工草甘膦項目為1︰2.6和833萬元/畝，海欣環保PVA系列項目為1︰0.86和286萬元/畝，永寧藥業頭孢系列項目為1︰5和714萬元/畝，佳瑞米精細化項目為1︰4和740萬元/畝，恒業成有機硅項目為1︰1.15和514萬元/畝，源宏醫藥原藥項目為1︰3和1250萬元/畝，美方能源LNG項目為1︰1.65和330萬元/畝，其中不少是填補內蒙古自治區空白產業項目。 三是在循環產業體系中，對生產中所產生的廢氣、廢渣、廢水進行綜合循環利用，可以減輕企業在控制環境污染上的壓力，也是形成產業集聚的重要原因之一。被視為最嚴格的新《中華人民共和國環境保護法》自2015年1月1日開始實施后，增大了企業的環保壓力。如果企業排放不達標，將隨時面臨停產的風險。由于當地發展循環經濟，停產的風險降到了較低的水平。北京市成城交大建材有限公司在南海區的項目，處于循環產業體系中的末端，以上游企業產生的多種“垃圾”為原料（企業負責人自嘲該企業是“垃圾”處理站）生產混凝土減水劑等產品，既實現很好的經濟效益，又減少園區污染物的排放，擔當起一定的社會責任。 正是由于以循環經濟理念統領產業布局有諸多優勢：凸顯資源齊全優勢、煤電化一體化低成本優勢、行業競爭力和抗風險能力較強等，當地經濟發展內生的動力得以增強，龍頭企業集聚力增強，產業集聚效應明顯，進而形成了上下產業鏈的銜接和融合發展的良好態勢。烏海市引進建設了工藝技術和節能環保水平先進，總投資超過500億元的焦化、氯堿化工大企業及大項目，主要工業產品由最初的幾個發展到五個系列50多種，煤、焦炭、電、電石等初級產品正在向煤焦油、炭黑、合成氨、液化天然氣、粗苯、酚類、萘類、洗油加工類、各種瀝青、甲醇和PVC、燒堿、醫藥中間體、新型建材等多元深加工產品延伸發展。承接這些產業后，在全國一些企業停產或減產的情況下，烏海市的骨干龍頭企業還能實現滿負荷生產。 （三）構建循環產業體系與促進產城融合、改善人文生態并進 西部資源型城市大多是國家為實現趕超發展，在計劃經濟體制下，以全國一盤棋和集中力量辦大事的建設思路進行布局，通過嵌入式開發而發展起來的。國家為實現趕超發展，在組織資源開發時，一般采取“先生產，后生活”的政策，在實施過程中以生產原料為主，伴生極其嚴重的環境污染，城市功能也較單一，幾乎是以服務單一產業發展為主要功能。烏海市、攀枝花市、六盤水市等，無一例外都是按照國家統一的開發建設模式發展的，烏海市和六盤水市主要是為采煤業服務而發展起來的，攀枝花市是為鋼鐵基地建設而發展起來的。 以發展循環經濟和建設生態文明為統領，促進產城融合、改善人文生態環境和社會民生，是針對以資源開發為主要目的建設模式的一種補償式調整，更是西部地區資源型城市適應新常態、引領新常態而實現轉型發展的必然選擇。誰主動選擇，誰就可以在轉型發展中增添魅力、活力，煥發生機。烏海市藉以防凌汛為初始目的而興建黃河海勃灣水利樞紐為契機，統籌規劃，在打造“沙地綠洲、水上新城”上做文章，改善生態和人文環境。為此，除控制工業排放、發展循環經濟和發揮黃河海勃灣水利樞紐改善小氣候外，烏海市還著力推進轉型發展。一是堅持以水為魂，以“環烏海湖”為核心和支撐，加快推進城市轉型，以實現從“烏”（煤礦業）到“海”（水上新城）的歷史性轉變。黃河海勃灣水利樞紐成功蓄水，面積118平方公里水面正在形成。甘德爾河治理一期、二期工程實現聯合調度運行，高山草甸灌溉工程、桌子山礦區復綠引水南線工程全部完工，40余座新建景觀湖實現蓄水。以此為基礎，烏海市穩步推進全國水生態文明試點城市建設，優化城市空間布局，引導人口向生態環境良好的“烏海湖”周邊集中，實現烏海人“水貫城中、城在水中、依水而居”的設想。二是加快生態文明建設。4年間烏海市累計用于生態建設的資金超過60億元，實施了40多項生態重點工程，投入近1億元實施了約1040萬平方米的地質環境治理項目，相繼建成八大主題公園，新增園林綠地面積490萬平方米，全市森林覆蓋率達到17.5%，建成區綠化覆蓋率達到40.8%，人均公共綠地面積達到18.4平方米。該市已經成為全國綠化模范城市，正在創建國家園林城市。三是加快文化建設。在開展圖書館、文化館（群藝館）社區綜合文化站、文化活動室和文化活動廣場等公共服務建設的同時，該市以地方文化特色資源推動人文氛圍的營建，如依托當地濃郁的書畫文化氛圍舉辦書畫藝術節、建設全國書法城，促進了市民文化素養的提升，為和諧社會的構建奠定了人文環境基礎。通過促進產城融合、人文生態建設，該市已成為黃河明珠、烏金之海、書法之城、沙漠綠洲、葡萄之鄉、賞石之城，城市更具魅力。四是大力推進民生建設和創新社會治理。自2004年開始實行以統一城鄉戶籍制度為突破口的城鄉一體化改革以來，該市近期以“十個全覆蓋”為抓手推進城鄉公共服務均等化，在全市推進以煤礦區為主的棚戶區改造，并以智慧城市建設為突破口啟動了“數字烏海”建設—烏海市也因此成為全國首批信息惠民試點城市。以上措施改善了民生，為和諧平安城市的發展奠定了基礎。正是這些人文生態建設和社會民生條件的改善，既為轉型發展奠定了堅實的基礎，也使轉型發展具有了較強的內生動力。其成效突出體現在：除了快速承接東部地區產業轉移外，這些措施還促進了人口向中心城市的集聚，促進了產城融合，促進了產業間的融合發展。如旅游與文化、工業、農業等領域融合發展，依托特色資源、人文歷史和區位交通等優勢，烏海市正在設想打造“中國戶外城市”，以融合豐富的沙漠、河流、草原、高山、濕地等景觀。2014年烏海市旅游總收入24.8億元，同比增長22%，發揮了旅游業在經濟轉型和城市轉型中的綜合帶動作用。由此，烏海市實現了第三產業的快速發展，第三產業在三大產業中的比重由2011年的26%上升為2014年的35.3%，年均提高3.1個百分點。 與烏海市一樣，在三線建設中發展起來的攀枝花市和六盤水市，也大力改善環境、推進生態立市。在此基礎上，攀枝花市和六盤水市還以獨特的三線精神凝聚人心，利用三線工業文化資源發展三線旅游，發展循環經濟，取得了很好的效果。例如，與當地的氣候資源結合起來，攀枝花市開發的陽光之旅、六盤水市開發的體驗涼都文化之旅都獲得了良好的口碑。 生態人文建設和產業結構改善的共同作用，為資源型城市的轉型發展創造了良好的環境，形成了品牌效應，使轉型發展步入快軌。 綜上所述，西部地區資源型城市，在承接東部地區產業轉移、促進轉型發展時，要走出以下兩個認識誤區。 第一，資源型城市的轉型發展，在結構調整上要走出單純非資源化的認識誤區，如以煤興城的城市提出要非煤化。在資源如煤炭供應緊缺而價格較高時，資源型城市依靠單純“賣”資源，就可以獲得豐厚的收益，往往缺乏發展接續產業和綜合開發利用資源的積極性，也就會埋下不可持續發展的種子，結構性問題日益積累。因而，資源型城市在轉型發展中，調整產業結構成為必然選擇，但也應當因地制宜，就多數而言，主要是改變過度依賴資源、單一提供原料、資源浪費、不注重發展接續產業、城市功能與配套設施不完善、環境污染嚴重等發展不可持續的問題。如果陷入單純非資源化的認識誤區，為調結構而調結構，將失去發展的優勢，得不償失。 第二，在承接產業轉移時，不應凌亂引入東部地區產業，也不應把無關企業堆積在產業園區搞所謂的企業集群，而應基于當地的資源優勢，推進產業鏈的延伸和連接，形成資源（包括生產中所產生的廢氣、廢渣、廢水）的綜合循環利用，實現多次開發，走綠色發展、循環發展、低碳發展之路。如果這樣，既可以大幅度提高附加值，又可以將資源優勢轉換成低成本優勢，以此集聚產業鏈上的各類優質龍頭企業，進而形成優勢產業。為此，政府在引導承接東部地區產業轉移促進轉型發展時，應當從產業鏈的延伸和發展循環經濟上進行統籌規劃和引導支持，促進循環產業體系的形成和發展。 二、促進循環產業體系形成和持續發展的政策改進 （一）構建有利于循環產業體系形成和持續發展的價格機制 形成產業鏈延伸連接的循環產業體系，促進綠色發展、循環發展、低碳發展，需要從以下兩個方面對價格政策加以改進。 第一，完善自備電價格政策，切實把資源優勢轉換成低成本的發展優勢，更好地促進資源的就地開發利用。國家已啟動煤炭綠色利用的政策，著力提高電煤比例。依托煤炭資源發展起來的城市，實施煤電化一體化中遇到一個重要的問題，即在同一區域內，甚至是在同一工業園區內，在用電上對有自備電廠企業與無自備電廠企業實行不同的價格，后者遠高于前者。如此，有礙循環產業體系的構建和可持續發展。烏達工業園區的內蒙古君正能源化工股份有限公司，在全行業不景氣的情況下，2014年還能盈利，其中一個最重要的因素，是由于自備電價格較低。海南工業園區的技術裝備位列全國先進水平的焦化企業—神華烏海能源西來峰燃化工公司，與西來峰發電廠不僅屬于同一上級公司，而且在產業鏈進行銜接。即便這種屬于同一上級公司、地處同一產業園區而廠房相鄰、產業鏈接的兩家用電企業，仍然不能享受自備電價格政策，當地電價低的優勢在該企業得不到體現，先進技術裝備的優勢不能發揮，在石油價格處于低位、新能源發展受影響而導致對焦煤需求不足的情況下，不得不削減生產。鑒此，從有利于構建循環產業體系和將資源優勢變為區域發展優勢出發，需要改進自備電價格政策，即在自備電廠范圍的界定上，將每個企業的自備電廠， 改為以產業園區的產業鏈來界定，避免每個企業小而全地興辦自備電廠，更好發揮園區集中統一興辦自備電廠的規模效應、充分利用園區資源、實現園區產業的進一步分工合作，進而提升資源型城市轉型發展能力和內在動力。 第二，構建緩和替代產品價格波動對循環產業體系和新能源產業發展沖擊的機制。資源型城市在構建循環產業體系過程中，會遇到替代產品價格波動帶來的障礙。現階段，石油價格在低水平徘徊，影響著新能源及相關產業的發展，如烏海市、六盤水市受煤氣化產業的發展影響，有可能使當地循環產業鏈斷裂。這種波動可能是中長期的，也可能是短期的，但它使企業對于發展循環經濟和新能源產業缺乏明確預期而信心不足，不利于可持續發展的實現。為此，在價格政策上需要加以改進，建立起新能源價格補貼、稅收優惠與所替代產品價格波動的聯動機制，以減輕所替代產品價格波動對循環經濟和新能源產業發展的負面影響。 （二）加大、改進對承接產業轉移和轉型發展的支持 國家對資源型城市轉型發展，在基礎設施、產城融合、人文生態方面予以大力支持，是屬于補償性政策調整，也是促進公平發展的具體體現。在加大對資源枯竭城市實施轉型發展財政轉移支付力度的同時，還要對支持政策加以完善。 第一，圍繞循環產業體系的構建，完善科技創新支撐體系，統籌構建工業園區統分結合的中試和技術檢測平臺。烏海市大力促進以企業為主體、市場為導向、產業化為目的的科技創新體系的形成，逐步將發展方式導入創新驅動、內生增長軌道。該市對新建新型科技研發機構按照自治區政府、盟市政府、企業1:1:2比例共同出資，促進新型科技研發機構創新發展，已有自治區級企業研發中心14家、研究院6家（分別是內蒙古君正氯堿化工技術研究院、內蒙古煤焦化工新材料研究院有限公司、內蒙古東源高分子材料科學研究院、內蒙古恒業成有機硅研究院、內蒙古漢森葡萄產業研究院、內蒙古聯豐稀土化工研究院）。在政策的完善上，需要進一步圍繞轉型發展，以促進循環經濟的發展為重點，一方面大力支持重點產業領域關鍵技術研發；另一方面，在產業園區統籌建設統分結合的中試和技術檢測平臺，以滿足企業特別是東部地區產業轉移企業的需求。 第二，構建差異化的園區基礎設施網絡，為生產生活服務。根據烏達區的經驗，需要立足于差異化的產業發展定位，建設適合于產業發展的差異化基礎設施，形成覆蓋全、強度大、專業化深、可靠性高、服務水平提高的基礎設施網絡。其中，有些內容是容易被忽視的，如在生產方面，可組織統籌蒸汽利用，協調做好水、電供應；在治污方面，著力構建工業“三廢”處理系統；在生活設施上，統籌興建園區宿舍、食堂、商業等服務設施。統籌服務體系建設，既可以節約土地、資金等，又可以獲得規模效應。這些服務系統的構建，政府首先要在產業園區建設規劃上加以通盤考慮，同時通過政策引導，促進企業間合作完成，如“三廢”處理系統主要由政府投資，統籌供汽、食堂、宿舍、商業等可由政府統一規劃、企業合作投資。 第三，加大對礦山地質環境治理的支持力度。環境治理是資源型城市發展到一定階段普遍遇到的問題。例如，烏海市礦山開采中形成的露天煤礦和滅火工程的大量出現，帶來了較為嚴重的生態環境破壞問題。據統計，烏海市有礦山企業122戶，其中煤礦礦山企業51戶。在礦產開發過程中，由于剝除礦體表層土壤，造成約86平方千米地表土遭到破壞（包括采坑、渣堆、塌陷、排棄場），附近的土壤被污染；露天開采過程中產生的大量廢石、廢渣、煤矸石渣，除占用大量土地外，當硫含量達到1%時，在一定溫度、壓力和通風條件下，還會誘發煤矸石山發生煤矸自燃。此外，礦山開采中廢氣、粉塵、廢渣排放，造成大氣污染，誘發酸雨，使得土壤的酸性增強，生態系統失衡，造成礦山地質環境惡化。近年來，烏海市高度重視礦山地質環境問題，堅持“在保護中開發，在開發中保護”的原則，把礦山地質環境的保護與治理作為實現礦業經濟可持續發展的保障性工程和改善生態環境的民生工程。自2005年來烏海市不斷加大投入力度，編制了《全市礦山地質環境保護與治理規劃》，基本查清了全市礦山地質環境現狀，確定了全市礦山地質環境治理的重點區域；按照國土資源部的有關要求，出臺了《烏海市礦山地質環境治理監管實施意見》，為治理工作打下了基礎；2012年烏海市上報地質環境治理和保護項目8個，其中海南區32公里灰巖礦區地質環境恢復治理項目、烏達區三道坎砂坑地質環境恢復治理項目已在自治區立項，烏達區巴音賽溝煤礦和紅旗煤礦礦山地質環境治理項目已基本完成。據國土部門測算，若徹底改變烏海市礦區地質環境面貌、恢復礦區生態環境，單靠烏海市財力難以支撐，需要自治區乃至國家進一步加大支持力度。 （三）構建區域統籌協調發展機制 西部地區的資源型城市，都試圖通過承接東部地區產業轉移實現轉型發展，也面臨行政區域內和行政區域間如何協調產業布局的問題。例如，在內蒙古自治區西部“小三角”經濟區，包括烏海市與相鄰的鄂爾多斯市鄂托克旗（內設蒙西和棋盤井工業園區）、阿拉善盟阿左旗（內設烏斯太工業園區），都基于豐富的煤炭和石灰石資源，形成了以煤炭、電力、化工、建材、鋼鐵冶金為主的特色產業體系。但是，由于“小三角”經濟區在行政管理上涉及3個盟市級政府、5個區縣級政府和6個具有部分行政職能的工業園區，在利益驅動下，各行政主體各自為政，在區域內存在工業園區布局重復、產業同質、要素配置低效、資源利用難充分、環境污染控制難度較大等問題。攀枝花市、六盤水市與周邊地區也遇到類似問題。為此，應當從發展規劃、產業分工協同、共同市場構建、基礎設施建設、環境保護聯防聯控、城市功能定位、社會保障覆蓋等方面進行統籌規劃和協調推進，并發揮好區域中心城市的功能和經濟增長極的輻射帶動作用。 注：1、本文注釋請參考武力主編《產業與科技史研究.第一輯》（北京：科學出版社，2017.3）《以循環經濟理念統領資源型城市轉型發展與承接產業轉移》一文 |
|
|
