政治引領:中西部留守型村莊村干部職業化的動力機制探析

政治引領:中西部留守型村莊村干部職業化的動力機制探析——基于陜西扶風X村村干部職業化實踐的考察

摘 要：既有研究難以對中西部留守型村莊村干部職業化實踐背后的動力機制問題做出有效解釋。基于陜西扶風X村村干部職業化實踐的調研表明:“治理事務”和“治理資源”是內在決定基層組織形態和村干部角色的兩大基礎性變量。研究發現:以X村為代表的中西部留守型農村, 村莊內生性治理事務有限, 且村莊集體經濟空殼化明顯, 不具備村干部職業化的內生需求和經濟基礎。近年來, 隨著治理任務密集下沉, 村級治理事務密集且頻發, 對村干部職業化提出了更高要求;加之自上而下的財政轉移支付增多, 部分地區具備了支付村干部職業化所產生的組織成本的經濟能力, 走向了村干部職業化道路。但當中“政治引領”特征突出, 這與中西部絕大多數普通農村村莊基礎并不匹配, 因此村干部職業化并非基層治理現代化的必然路徑。

一、問題起源:基于村干部職業化實踐的反思

近年來, 筆者及所在研究團隊同仁在全國各地農村調研時, 發現了一個顯著的變化:相比長三角、珠三角等沿海發達地區業已推行多年的村干部職業化實踐, 當前中西部一般農業型村莊也大有效仿學習之勢, 且已有相當一部分地區先行先試, 至少包括且不局限于陜西扶風、湖北秭歸、廣東清遠、貴州遵義等中西部相當一部分地區。同時, 以中國知網 (CNKI) 為基礎信息平臺, 筆者以“村干部職業化”為主題也做了一番檢索, 結果顯示:中西部村干部職業化這一議題, 最早出現在2005年稅費取消前后, 主要討論稅費取消后村干部去向問題[1];2010年, 中央一號文件要求進一步完善村干部“定職責目標、收入有保障、干好有希望、退后有所養”的“一定三有”政策。當時, 為響應中央號召, 陜西千陽、海南澄邁等少部分地區對村干部職業化先行先試, 媒體報道出現了第一波小高峰;2015年以來, 湖北、貴州、陜西等全省以及河南、河北、廣西等中西部更多的地區進行了村干部職業化改革, 這一實踐明顯進一步擴散, 且目前仍有蓬勃發展之勢 (如圖1) 。

眾所周知, 從中西部農村內部視角來看, 打工經濟已成中西部一般農業型村莊的常態, 中青年人長年在外務工且持續外流, 留守型村莊特征突出。隨著村莊人口結構由密轉疏, 內生性村莊事務有限, 對村干部職業化需求不高, 但目前熱火朝天且日益擴散的村干部職業化實踐又時刻提醒著社會各界:相當一部分中西部留守型村莊村干部職業化已成社會事實。有基于此, 筆者提出疑問:對中西部留守型村莊而言, 村干部職業化的動力機制究竟是什么?是什么因素以及該因素如何影響了村干部職業化轉型?在共享同一個中央政府和基層治理現代化話語體系的當前階段, 為何部分地區進行了村干部職業化改革, 而部分地區仍舊保持了傳統的、簡約的基層治理架構?本文通過對中西部留守型村莊治理實踐的梳理, 旨在揭示村干部職業化實踐背后的動力機制及其影響因素, 并挖掘這一實踐背后所反映的國家與村莊社會關系形態的演變。

圖1 中國知網 (CNKI) 以“村干部職業化”為主題的文獻發表情況趨勢圖 (2000-2018)

二、文獻綜述與分析框架

(一) 文獻綜述

梳理學界既有關于“村干部職業化”議題的相關研究, 以下兩種視角較為突出:一是國家治理視角下的基層治理現代化研究, 二是村莊社會視角下基層組織形態及村干部職業狀況研究。

從國家治理視角看, 早在稅費改革之初, 寧澤逵、柳海亮、王征兵等便圍繞“村干部向何處去”這一議題從宏觀環境、法律法規、群眾基礎、組織機構、干部素質等維度對中西部村干部職業化可行性做出了分析, 并認為當時村干部職業化條件并不成熟[2]。當前, 以饒靜為代表的學者一致認為當前中西部農村人口外流嚴重, 在新時代基層治理現代化大形勢下, 加強基層組織建設尤為必要[3]。唐曉清、劉杰針對當前我國農村基層干部“難選、難留、難有作為”的現實問題, 認為實行農村基層干部職業化管理是一條切實可行的實踐路徑[4]。王擴建也認為村干部職業化作為地方政府應對現代化和城鎮化雙重擠壓下村莊治理的一種制度創新, 自有其必然的內生邏輯[5]。這一視角下的村干部職業化研究, 對現實背景、政策意義、實踐路徑及其相關影響做出了充分論述, 為我們認識這一問題提供了宏觀知識背景, 但忽略了中國農村的區域差異問題, 更沒有揭示出中觀層面的村干部職業化背后的實踐機制。

從村莊社會視角看, 以賀雪峰為代表的部分華中村治研究學人從經濟發展水平、人口流動情況等基本維度對中國農村做出了東部、中西部的區域劃分[6], 即人口凈流入后治理事務高度密集的東部農村和人口凈流出后治理事務相對稀疏的中西部農村, 并認為當前中國不同地區存在著不同的鄉村管理體制的選擇, 且這種選擇仍在進行當中, 只有形成與當下中國農村相匹配的鄉村管理體制, 才能實現高效可行的基層治理現代化[7]。隨后, 李永萍[8]、印子[9]等以上海農村為典型案例分析了東部農村村干部職業化的構成要件和實踐邏輯, 并指出了中西部農村村干部職業化的現實限度。新近研究中, 申端鋒敏銳地觀察到了轉型期村干部不勝任難題[10], 對此, 王惠林、楊華對村干部職業化的生成機制及其路徑創新做出了分析, 并極富洞見地指出村干部職業化是國家行政權力下沉到村一級并向基層輸入資源及公共規則的過程[11]。這一視角下的村干部職業化研究, 在對我國廣闊的農村區域進行類型劃分的基礎上, 從中觀機制層面對村干部職業化生成機制及其實踐特征進行了深描, 同時指出:中西部農村村干部職業化轉型面臨著“行政消解自治”和“治理活力與治理能力不匹配”這一雙重限度[12]。這一研究極大地增進了這一議題的經驗厚度與機理認識, 卻依舊難以解釋中西部農村內部村干部職業化動力機制及其區域不平衡問題。

綜上, 國家治理視角看到了村干部職業化的現實必要性, 卻忽略了這一議題背后的區域差異性和實踐復雜性, 導致對村干部職業化背后的深層機理挖掘有限, 因此也就看不到中西部農村村干部盲目職業化所面臨的村莊不適應性及其負面影響;村莊社會視角在區域差異的分類基礎上, 恰好補足了這一缺陷, 同時深刻地指出了中西部農村村干部職業化所面臨的實踐限度, 但卻無法對當前風風火火正在推進且仍在繼續拓展的中西部農村村干部職業化實踐做出有效解釋, 因此我們迫切需要新的解釋框架。

(二) 分析框架

立足我國基層治理中村干部職業化的豐富實踐, 結合組織社會學相關理論觀點, 在基層治理轉型過程中, 筆者發現以下兩個基礎性變量至關重要。

1.治理事務密集且頻發, 為村干部職業化提供合理性機制

基層治理事務的來源、結構、特征是基層組織形態的指示器并內在決定了基層組織性質及其干部角色, 即治理事務密集且頻發是村干部職業化的前提和基礎, 為其提供了合理性機制;治理事務稀疏或偶發, 客觀上并不需要村干部職業化, 反向消解了村干部職業化的合理性, 為村干部兼業化提供了最充分的治理基礎。

2.治理資源密集且充沛, 為村干部職業化提供了經濟支持機制

基層治理資源的來源、結構、特征是基層組織形態及其干部角色的經濟制約機制, 即治理資源密集豐沛是村干部職業化的經濟基礎和現實保障, 內在決定了村干部職業化實踐是否可行, 為其提供了經濟支持機制。治理資源稀缺或可持續性差, 便不具備持久地為村干部職業化支付組織成本的經濟基礎, 直接制約村干部職業化實踐。

治理事務密集且頻發, 治理資源密集且豐沛, 是村干部職業化的必要充分條件, 以上海農村等沿海發達地區農村村干部職業化實踐為典型代表;治理事務稀疏或偶發, 治理資源稀缺或難以持續, 兩者若居其一, 則村干部職業化實踐便不具備正當性和可行性, 以中西部尚未實行村干部職業化的一般農業型鄉村為典型代表。分析框架參見下表1:

表1 村干部職業化實踐分析框架表 導出到EXCEL

分析維度治理事務稀疏治理事務密集

治理資源稀缺村干部兼業化村干部兼業化

治理資源豐沛村干部兼業化村干部職業化

綜上, 筆者擬從“治理事務”和“治理資源”這一基本維度出發對中西部留守型村莊村干部職業化實踐進行具體分析, 旨在對中西部農村村干部職業化背后的動力機制及其影響機制做出合理解釋, 并進而揭示這一實踐變遷背后所反映出的國家與村莊社會關系形態的流變。

三、研究方法與案例選擇

(一) 研究方法

本文主要采用案例研究方法, 即通過對具備典型代表性的案例進行分析來實現對所研究主題深層機制的有效挖掘。本文經驗材料主要來自于筆者及所在研究團隊同仁于2018年5月26日至6月16日在陜西省扶風縣X村的田野調研1。調研期間, 主要采用半結構式訪談法等研究方法, 白天訪談、晚上討論, 因此本文也是集體研討的結晶。針對村干部職業化這一議題, 筆者專門約訪了調研所在X村村兩委在職干部、退休干部、鄉鎮黨委書記、組織委員以及在村部分村民代表, 獲得了大量一手資料, 為本文提供了豐富的經驗材料和鮮活的學術靈感。同時, 機制分析方法是華中村治研究學人近年來所推崇的研究方法之一, 建立在飽和經驗法[13]基礎之上, 通過在“村莊內部提問題、現象之間找關聯”, 試圖建立起客觀的、分析性的關鍵性變量之間的有機關聯, 即機制分析, 本文正是這一研究方法之下的具體應用。

(二) 案例選擇

筆者調研所在X村, 隸屬陜西省寶雞市扶風縣, 下轄8個村民組、842戶、3 370人。據悉, 20世紀80年代初, 當地少部分中青年人便開始到西安、蘭州、西寧、烏魯木齊等地務工, 主要以搞建筑為主;90年代中后期以來, 非農就業機會增多, 當地打工經濟日益普遍化, 中青年人普遍外流, 逐步形成了以代際分工或夫妻分工為基礎的半耕半工家計模式, 在村人口以留守老人、留守兒童等留守人口為主, 尤其是稅費取消之后, 村務簡單, 留守型村莊特征突出。2015年之前, 即稅費時期和新農村建設時期, X村兩委干部兼業化特征明顯;2015年開始, 尤其是黨建工作和精準扶貧兩大政治任務對基層組織提出了更高的要求, 當地村干部走向了職業化道路。

村干部職業化的典型標志是工資制和坐班制。據悉, X村村干部坐班始于2015年, 也正是從這一年開始, 村干部工資待遇開始大幅度上漲。2015年之前, 當地村兩委干部誤工補貼普遍在500元以下;之后開始逐年上漲, 目前村支部書記、主任等正職村干部每月2 300元, 副職村干部每月工資1 380元, 并按照基本工資60%、績效工資40%的原則, 參照年終考核情況進行發放。目前, 當地村兩委干部共計5位, 基本情況參見下表2:

綜上, X村這一村莊在村人口、家計模式、治理轉型實踐等諸多特征方面, 與中西部其他留守型村莊高度契合, 具備個案意義上的典型代表性[14]。因此, 選取X村為個案來剖析以其所代表的中西部留守型村莊村干部職業化實踐是合適的。

四、案例分析:村干部職業化實踐動力機制探析

如欲探析中西部留守型村莊村干部職業化動力機制, 必須將其放置到基層組織變遷的長時段中進行考察, 在明確辨析其組織特征的基礎上, 進一步抽離其關鍵變量, 進而勾勒出村干部職業化實踐背后的動力機制。

(一) 演變歷程:從“兼業干部”走向“職業干部”

本節以2015年為分界點。對村干部群體而言, 分田到戶之后、2015年之前, 筆者稱之為兼業干部時期, 即稅費時期和新農村建設時期;2015年至今, 稱之為職業干部時期, 即新時代鄉村振興時期。

1.兼業干部時期 (1982-2014年)

據悉, 稅費時期, 當地村干部主要工作有三項:一是稅費征收工作, 二是計劃生育工作, 三是糾紛調解工作。以上三項工作, 工作強度大, 但階段性強, 坐在固定的辦公室難以處理, 工作場所通常在田間地頭, 需要走村入戶, 因此, 這一時期的村干部保持了簡約而靈活的工作狀態。加之地方政府和村集體經濟有限, 村干部誤工補貼不多, 多通過自身兼業解決家庭生計問題。后稅費時期, 計生工作強度放松, 同時稅費工作取消, 中西部農業型村莊進入維持治理狀態, 有項目落地的村莊工作較多, 無項目落地的村莊事務有限, 加之政府財政轉移有限, 不足以支付村干部職業化帶來的組織成本, 因此這一時期村干部依舊保持了相當一段時間的兼業狀態和簡約治理。

2.職業干部時期 (2015年至今)

2012年, 對基層黨建提出了更高的要求, 尤其體現在“三會一課”“兩學一做”等方面, 加強黨員教育和管理, 對基層黨組織建設寄予了更高的組織期待。2013年, 提出了精準扶貧戰略, 與之相匹配產生了大量的進村項目和文字臺賬資料, 治理事務密集下沉, 對村干部工作狀態提出了更多的要求, 客觀上要求村干部坐班工作。2015年, 當地市委組織部牽頭開展農村基層黨組織標準化建設“千村示范、萬村達標”活動, 按照省、市、縣三級財政以5∶3∶2的比例對村級黨組織建設經費和村干部工資待遇做出專項安排, 為村級組織正規化奠定了穩定的經濟基礎。至此, 當地村干部由“兼業狀態”轉變為“全職狀態”, 完成了職業化的實踐轉型。

(二) 實踐表征

當地村級組織正規化表現有三:一是村干部職業化, 即由兼業走向職業;二是村干部坐班制, 由走動干部向坐班干部轉變;三是治理程序化, 去簡約化特征明顯。

1.村干部職業化

相比傳統簡約治理時期, 村級組織正規化最直觀的表現是村干部職業化。同時, 職業化的村干部對村級組織成本的支付能力提出了更高的要求。職業化之前, 村級組織的組織成本由國家補助和個人兼業共同分攤;職業化之后, 個人兼業時間有限, 由國家財政全額支付村級組織正規化所帶來的組織成本。據悉, 2015年之前, 當地正職村干部誤工補貼每月330元, 副職干部每月280元;2015年以來, 當地村干部工資逐年提高, 目前, 正職干部每月2 300元, 副職村干部每月1 380元, 與當地中青年人外出務工純收入相當。

2.村干部坐班制

相比傳統時期, 目前村干部坐班制實踐要求更高, 坐下來之后的村干部主要處理三個方面的工作:一是伴隨著精準扶貧工作而來的大量項目落地工作;二是伴隨著基層黨建和精準扶貧而來的大量文字臺賬工作;三是為民服務事項, 尤其是各種證明簽章事項。密集頻發的治理事務下沉, 客觀上要求村干部坐下來處理日常性工作, 積極回應村民訴求。與坐班制伴隨而來的, 是要求村干部認真填寫坐班記錄表, 詳細記錄村干部工作軌跡。從干部坐班記錄表來看, 干部坐班后主要處理以下幾類事項:一是協助項目落地, 二是完善精準扶貧資料, 三是調解村組矛盾糾紛, 四是開證明。坐班制對干部工作時間提出了更高的要求, 排他性更強, 要求干部職業化程度更高。

3.治理程序化

程序化的治理過程, 集中體現在痕跡管理上, 即臺賬資料。相比傳統簡約治理時期, 新時期正規治理中對文字報表資料提出了更高的要求, 黨建、精準扶貧、項目落實、矛盾糾紛調解, 等等, 均需要大量專門的臺賬資料與之相匹配。據悉, 傳統簡約治理時期對文字報表工作要求甚少, 與當前正規治理要求反差極大。工薪制和坐班制是村干部職業化這一實踐的“一體兩面”, 治理程序化及其相關的痕跡管理工作, 只是這一實踐的衍生產物, 可謂村干部職業化的典型要求, 去簡約化特征明顯。

簡而言之, 相比傳統時期的簡約治理狀態, 村級組織正規化的核心表現是村干部職業化、坐班制的推行和治理程序化。村級組織正規化背后, 是治理事務密集下沉和治理資源的穩定供給。背后究竟是什么力量以及如何推動著中西部留守型村莊村級組織正規化和村干部職業化呢?

(三) 動力機制:政治引領

對中西部留守型村莊而言, 從村莊社會視角來看, 村干部職業化顯然不是其內生發展的產物, 而是來自于外部治理結構的建構。村干部職業化實踐背后, 反映了中央政府對基層政權建設的戰略規劃和組織要求。通過深入訪談和翻閱村干部坐班后的臺賬資料, 筆者發現當地村干部職業化的動力主要來自于自上而下的政治引領, 而非其他。同時, 以下兩項變量至關重要:一是治理事務密集進村, 短時間內客觀上需要村干部坐班工作以回應黨政科層系統從上而下的迫切需求;二是治理資源外部供給, 從經濟上保障并支付了村干部職業化所產生的組織成本。

1.治理事務的外部賦予

對當地村莊而言, 打工經濟已成村莊常量, 留守特征突出, 在村人口有限, 內生性村莊治理事務主要以矛盾糾紛調解, 臨時救濟, 新農合、新農保代收費等工作為主, 治理事務細小瑣碎, 階段性強, 對村干部是否職業化要求不高。2012年以來, 村級治理事務發生了巨大變化。首先, 基層黨建工作受到前所未有的重視, “三會一課”“兩學一做”“遠程教育”“主題黨日活動”等中央自上而下的規定動作密集進村且要求嚴格。同時, 為響應黨中央的號召, “六做六不做”等地方性創新動作頻出, 最終都將落實到具體的基層黨建工作中, 且要求與之相匹配的臺賬材料, 使村級組織黨務工作大大增加。其次, 精準扶貧工作是政治任務, 成為當前中西部農村最重要的中心工作, 尤其是2015年中央要求“回頭看”工作以來, “五個精準”“六個一批”等要求更加嚴格, 特別是精準識別工作;鑒于貧困識別精準性與鄉土社會模糊性之間天然存在內在張力, 客觀上要求一線扶貧干部和村干部完成大量的文字報表工作, 這成為當前一般貧困地區村干部最大的工作負擔, 而深度貧困地區有過之而無不及。加之之前就存在的新農合、新農保收繳, 開辦證明簽章, 矛盾糾紛調解等為民服務事項, 村級組織治理事務空前密集。

在眾多的治理事務中, 占用基層干部時間和精力最多的當屬“痕跡管理”工作。2014年出臺的精準扶貧戰略提出了“兩不愁、三保障”“五個精準”“六個一批”等一系列要求, 隨后, 全國各地尤其是承擔脫貧任務的地區開展了轟轟烈烈的脫貧攻堅運動。反饋到基層治理體系中, 需要大量的文字臺賬資料與之相匹配, 尤其是精準識別階段, 要求對貧困戶建檔立卡, 且對致貧原因、脫貧舉措、脫貧計劃等提出了明確要求, 都表現在文字資料整理工作方面。參見表3:

據悉, 在不斷地“回頭看”過程中, 臺賬資料很可能推倒重來了很多次, 其中一項重要的工作內容就是嚴格按照要求填寫建檔立卡資料。除此之外, 還有農業普查、經濟普查、人口普查、危房摸底、留守兒童摸底、留守老人摸底、大型農機具摸底等等, 不一而足。每一項工作內容背后, 均伴隨著一系列的痕跡管理工作。

綜上, 不論是基層黨建工作, 還是精準扶貧工作, 村級組織治理事務的兩大主要來源即自上而下的黨務和政務工作, 外部賦予特征突出。治理事務密集進村, 客觀上要求村干部專職化坐班工作, 是村干部職業化的現實合理性基礎。

2.治理資源的外部供給

這里的“治理資源”, 主要指用以支付村干部誤工補貼或工資待遇的經濟資源。對以X村為代表的中西部留守型農村而言, 村集體經濟空殼化是普遍現象, 也就意味著村集體自身不具備支付村干部職業化這一組織成本的經濟能力, 因此, 在2015年之前的相當長一段時期, 村干部的經濟激勵主要來自于地方政府提供的誤工補貼和干部兼業生計。在此期間, 對村干部而言, 激勵系統主要來自于三個方面:誤工補貼的經濟性收益、人情面子等社會性收益以及一定的政治性收益。在治理事務相對稀疏、治理資源相對稀缺的傳統簡約治理時期, 這一激勵系統尚可發揮一定功效。2015年以來, 隨著精準扶貧、基層黨建等外部賦予的治理事務越來越多, 與之相匹配的大量痕跡管理工作要求村干部付出更多的時間和精力, 村干部對經濟待遇提出了更高的要求, 原有的激勵系統難以為繼。

這種情況下, 陜西省委組織部牽頭起草了《陜西省村級黨組織標準化建設辦法 (試行) 》和《關于開展“千村示范、萬村達標”活動推進村級黨組織標準化建設的實施方案》, 把標準化的思維理念嵌入黨建工作中, 從組織設置、班子建設、黨員隊伍、組織生活、工作運行、經費保障、場所建設等七個方面對村級黨組織建設設立標準, 并在全省轟轟烈烈地開展了“千村示范、萬村達標”活動, 力爭通過三年的創建, 使全省一千個左右村級黨組織成為示范村, 80%以上的村級黨組織建設達標, 全省村級黨組織建設實現質的飛躍。村級黨組織標準化建設的重要產物就是村干部職業化。具體反映到經費來源上, 主要通過黨建口進行專項經費的轉移支付, 并按照省市縣4∶2∶4的比例支付基層組織黨建經費, 以此保障基層黨組織標準化建設的經費來源。據當地村支部書記介紹, 根據規定, 3 000人以下的行政村, 黨建經費按照每年2.2萬元撥付, 3 000人以上的行政村, 黨建經費按照每年2.7萬元撥付;此外, 村干部工資由省市縣三級財政按照5∶3∶2的比例額外分攤支付, 書記、主任正職村干部每月2 300元, 副職村干部每月1 380元, 績效工資根據工作考核情況進行發放。

綜上, 中西部留守型村莊多為一般農業型地區, 村集體收入幾乎為零, 無力支付村干部職業化所產生的組織成本。不論治理事務密集與否, 在地方黨委政府不提供外部財源供給的情況下, 村干部職業化依舊難以實現。從當地基層治理實踐來看, 治理資源外部供給特征突出, 且高度依賴黨建口經費這一政治性極強的財政來源。

簡而言之, 在當地村干部職業化實踐過程中, 治理事務以基層黨建、精準扶貧等政治任務為主, 密集且頻發, 政治屬性突出, 對村干部職業化提出了現實要求, 是村干部職業化的合理性機制。對以X村為代表的中西部留守型村莊而言, 村莊內生性治理資源有限, 村干部職業化轉型必須處理好“組織成本由誰來支付”的問題。在以基層黨組織標準化建設為主要抓手、以黨建經費為主要財源的大背景下, 治理資源主要來自于自上而下的財政轉移支付, 外部供給特征明顯, 政治屬性同樣突出, 為村干部職業化實踐提供了經濟支持機制。換言之, 對以X村為典型代表的中西部留守型村莊而言, 治理事務和治理資源均來自于自上而下的外部政治建構, 而非自下而上的村莊內生需求, “政治引領”而非“村莊需求”才是推動著當地村干部職業化轉型的動力機制, 筆者稱之為“政治引領”型村干部職業化。

政治引領型村干部職業化道路的出現, 其基礎在于治理事務的政治賦予與治理資源的外部供給, 本質上反映了近年來我國國家與村莊社會關系的深刻變化, 即從“底線介入”走向“積極建設”。考察國家與村莊社會關系, 存在兩個基本維度:一是事務維度, 二是資源維度。事務結構和資源結構背后反映的恰恰是村莊之外權力結構的強弱, 既包括中央政府, 又包括地方黨委、政府, 共同構成了觀察國家權力特征的實踐窗口。在村干部職業化之前的相當一段歷史時期, 尤其是對中西部一般農業型村莊, 來自國家自上而下的治理任務極其有限, 先后體現在計劃生育、稅費征收、項目落地等有限的且階段性較強的中心工作方面, 對村干部全職化坐班工作的要求不高, 因此村干部多保持兼業狀態, 意味著國家對村莊社會的介入有限, 筆者稱之為“底線介入”。稅費取消之后, 隨著服務型政府理念深入人心, 國家意圖均一一表現在村級治理事務結構上, 在原有項目下鄉、服務型基層黨組織建設基礎上, 美麗鄉村、精準扶貧、廁所革命、鄉村振興等一系列自上而下的治理目標不斷轉變為基層治理實踐, 客觀上對村干部職業化提出了更高要求, 背后恰恰反映了新時代國家對村莊社會的全面改造, 筆者稱之為“積極建設”。因此, 對中西部留守型村莊而言, 政治引領型村干部職業化道路的出現, 本質上反映了國家與村莊社會關系從“底線介入”走向“積極建設”, 這一深刻變化的背后代表著我國國家基礎性能力的全面提升。

五、結論與進一步討論

既有國家治理視角和村莊社會視角下的村干部職業化研究, 難以有效解釋中西部留守型村莊村干部職業化實踐的動力機制問題。本文采用案例研究方法, 在梳理陜西扶風X村村干部職業化實踐過程的基礎上, 抽離出“治理事務”和“治理資源”這一內在決定基層組織形態和干部角色的兩大基礎性變量, 并以此為分析框架對以X村為代表的中西部留守型村莊村干部職業化實踐背后的動力機制進行挖掘。研究表明:以X村為代表的中西部留守型農村, 打工經濟普遍, 留守特征突出, 村莊內生性治理事務有限, 且村莊集體經濟空殼化明顯, 不具備村干部職業化的現實需求和經濟基礎。近年來, 隨著精準扶貧、基層黨建等大量自上而下的政治任務進村, 村級治理事務密集且頻發, 政治屬性突出, 對村干部職業化、坐班工作提出了更高要求;加之自上而下的財政轉移支付增多, 部分地區具備了支付村干部職業化所產生的組織成本的經濟能力, 但治理資源外部供給特征明顯。相比東部沿海地區村莊內生性村干部職業化, 中西部留守型農村屬于“政治引領”型村干部職業化實踐, 治理事務和治理資源的外部賦予特征突出。

當前, 對包括陜西、貴州、湖北等省份在內的相當一部分中西部地區而言, 村干部職業化已成普遍實踐, 政治引領特征較為突出, 且有繼續擴大的趨勢。即使如此, 以下幾點仍舊值得進一步討論。

一是對中西部留守型村莊而言, 村干部職業化實踐究竟是否合理?政治引領型村干部職業化道路, 外部建構特征明顯, 也就意味著這一職業化轉型主要取決于外部治理系統的需要, 而非村莊內生產物。因此, 如欲考察其治理績效, 則必須考察其治理事務是否持續密集進村、治理資源外部供給是否可持續, 尤其是外生性治理事務是否與內生性村莊需求相契合、外部供給的治理資源是否與剛性上漲的村干部職業化所產生的組織成本相匹配。從村莊社會視角看, 中西部留守型村莊在村人口不多, 內生性治理事務稀疏, 地方性治理資源有限, 在“講政治”的新時代背景下, 政治引領型村干部職業化或許可逆勢生長, 但從長時段看, 維持型村莊加兼業“中農治村”是大勢所趨, 即政治引領型村干部職業化在短時間內可行, 難以長期持續, 否則容易造成“政治不經濟”的局面。

二是對中西部留守型村莊而言, 為什么部分村莊出現了村干部職業化實踐, 而部分村莊仍舊保持了干部兼業狀態?是什么因素以及如何影響著這一基層治理的區域差異?外部導向的村干部職業化實踐道路以及政治引領的動力機制, 內在決定了這一實踐取決于兩大要素:一是治理事務是否密集進村, 二是治理資源是否豐沛。任何地方黨委、政府均存在治理事務進村的需要, 卻未必都具備支付村干部職業化所產生的組織成本的財政能力。因此, 中西部留守型村莊村干部職業化道路內在決定了其影響因素“在外不在內”, 即包括財政能力在內的地方政府能力。換言之, 對中西部留守型村莊而言, 村干部職業化實踐的區域差異, 正在于各地黨委、政府基層治理目標和能力的不均衡性。

三是對相當一部分中西部農村而言, 村級組織正規化和村干部職業化, 目前已是既成事實, 問題在于:村干部職業化是否代表了中西部農村基層治理現代化的未來?鄉村振興戰略大背景下, 治理有效的基層治理體系和治理能力現代化是黨和國家對新時期基層治理的最新要求。而眾所周知, 區域差異大是我國基本國情, 不存在千篇一律和一勞永逸的基層治理現代化模式。簡約高效的基層治理模式, 也一定是與基層治理事務特征、基層社會發展需要和基層群眾對美好生活的向往相高度匹配的。村干部職業化不是基層治理現代化的唯一路徑, 盲目地進行中西部農村東部化改造更沒有出路。從中西部村莊視角看, 在治理事務密集進村期間, 適度提高村干部誤工補貼是必要且可行的, 但盲目地要求村干部坐班進行職業化轉型實無必要。在既有體制下, 村干部職業化與基層組織行政化存在較高的親和性, 極有可能擠壓村干部為人民服務的時間和動力, 嚴重背離了黨的群眾路線工作理念。由此觀之, 村干部職業化和村級組織正規化要慎行, 需要極高的政治智慧來靈活把握重塑村干部激勵系統、回應治理任務進村和為人民服務三者之間的有機均衡。