政科前沿 | 董磊明等：從簡約治理走向科層治理：鄉村治理形態的嬗變

近年來，隨著國家對鄉村社會從資源汲取轉向資源輸入，國家權力逐漸以高度正式化、程序化的制度安排和組織技術切入村級組織：對村干部實行類似政府官員的人事管理制度，加強了村干部作為“國家干部”的身份認同；與此同時，村部辦公室成了村干部重要的行動空間，分工日漸明晰的村干部在辦公室中忙于記錄、制作各種“公文檔案”，與村民之間人格性的社會互動逐漸減少。由此，村干部愈加成為鄉鎮政府的行政工具，工作內容前所未有地趨向于正式化、文牘化和形式化，其治理實踐也逐漸脫嵌于村民的日常生活。這些圖景體現了科層制的核心要素逐漸滲透到鄉村社會，即村干部作為國家與鄉村社會之間的職業行政者在正式的辦公場所對村莊展開持續的制度化經營。因此，我們可謂之為科層治理在鄉村社會的興起。

黃宗智曾將中國的基層治理體系概括為“集權的簡約治理”，而今鄉村社會的治理圖景，正向我們展示著“集權的簡約治理”傳統或將成為歷史。這一變化究竟是如何發生的？許多致力于鄉村治理研究的學者已在此問題上進行了扎實的探索，為本研究進一步闡發此問題奠定了堅實的基礎。相關研究主要分為兩類主流視角：一類研究從村莊的社會經濟結構出發，研究全國不同區域內村干部群體的性質，以村干部“職業化”概念來概括村干部群體性質的變化，強調村干部從不脫產干部變為專職干部，其待遇也從誤工補貼演變為工資，并帶來了村干部群體穩定性、專業性的提升等一系列后果。由于這一現象發端于沿海發達地區，這部分研究重點分析了沿海發達地區村干部“職業化”的表現、成因與內在困境。另一類研究則從行政體系的內部視角出發，從行政體系的制度架構和社會互動來解釋村干部行政化的形成機制，因而更傾向于使用村干部“行政化”或“官僚化”這一概念，來表示村干部日益被納入科層體系。這一分析視角通常被用于分析中西部地區村干部行政化的形成機制。

以上兩類研究都對本文探討簡約治理走向科層治理的問題有很大啟發，但是它們在視閾上各有側重而有各自的局限性。第一類研究從自下而上的視角分析了村干部群體的社會結構性位置及其職業化的物質條件，但在分析村干部職業化之所以產生“即事性”和程序性的工作方式時，卻往往忽視了人口流動、城市化進程對基層治理形態的影響。第二類研究雖從自上而下的視角來看待村干部行政化，但沒有區分近年來村干部行政化相對于此前的基層治理行政化的特殊性，較少聯系現代國家職能轉型這一更為宏闊的歷史背景，因而相對忽視中國近年來整個現代國家建設進程中民事職能擴張、公共品與公共服務下鄉以及制度化的科層監督等對鄉村社會的滲透，容易將村級治理的行政化看成“任務性行政介入”以及調動村級組織積極性的策略。本研究試圖綜合自下而上與自上而下的雙重視角，在國家-社會關系的分析框架下，梳理基層治理形態從簡約治理走向科層治理的總體輪廓及其內在機理。

中國這一地域廣袤、人口眾多的農耕文明，孕育出了相比于其他文明更加早熟的家產官僚制，但是在基層治理中長期保持著簡約治理的形態。韋伯在《中國的宗教》一書中認為中國很早就以官僚體制的行政取代了家臣及具有卡里斯瑪性格的強宗大族的行政。但是，他又進一步論述了中國的國家權力是“巨大而脆弱的”,有限的官僚只能維持地方疏放性行政，皇權只統轄了都市和次都市地區，城墻之外的鄉村地區則主要由諸如氏族、村廟等自身的組織來運轉。就基層治理的具體實踐而言，黃宗智通過分析清代民事司法體系的原則和方法及其在稅收、鄉村教育、衙門行政中的應用，將古代中國依托準官員的半正式基層行政概括為“集權的簡約治理”,并認為它在民國時期和新中國成立后仍然持續存在。本章將在此基礎上進一步探討古代中國和新中國成立后的簡約治理的形態，發掘其中的共性及其得以存續的條件。

自秦統一至清代，州縣政府都是最低一級行政機構，而且其行政人員的配備極為有限。在一個州縣衙門中，只有州縣官和佐貳官（州貳守或縣丞）是由中央任命的官員，加之佐貳官數量很少，在地方行政中僅做一些卑微瑣碎的事務，而且法律不許佐貳官受理訴訟，因而瞿同祖稱州縣政府為“一人政府”,州縣官一人要對轄界內征稅、司法、保甲、鹽政、公共工程、社會福利、教育、宗教和禮儀等一切事務負責。為了履行州縣政府的各項職能，縣衙內還有大量非正式的人員，包括各房書吏、衙役以及州縣官的長隨和幕僚這四類人員，其中書吏、衙役多是來自地方社會服役的“賤民”,幕僚和長隨則分別是由州縣官私人招募的行政專家和私人仆役，他們大部分不是在冊的正規人員，社會身份也迥異于州縣官。

不同于一些學者所認為的“皇權不下縣”,古代中國早已設立了縣以下的社會控制單位，但總體而言，在古代中國，國家對地方社會的控制職能較為簡單，主要是賦稅與司法兩端。唯有“錢糧”和“刑名”是清代州縣政府工作的重中之重，州縣官在“錢糧”幕友與“刑名”幕友的輔佐下，下派書吏和衙役，督促地方的鄉保、里甲完成賦稅、徭役、治安等各類行政事務。

此外，傳統中國的地方社會秩序并非主要依靠國家的正式官僚機構來維持。正如費孝通所認為的，傳統中國士紳階層擁有的權威與皇帝擁有的政權并行于天下，上下分治，地方的傳統秩序由儒家倫理（“素王”）來維持，衙門里或官僚體系由皇權來統治。國家通過縣衙向地方社會征兵、納糧時，亦需與地方士紳階層協商，費孝通細致地論述了官府與地方社會互動的“雙軌政治”,認為中央所做的事是極為有限的，而且地方公益由自治團體管理，當臣民履行了有限義務之后，帝力與我何有哉。

近世中國，面臨西方列強入侵和內部紛亂，這種高度中央集權、低度基層滲透的治理體系難以適應國家政權建設的需要，中國不得不將官僚制進一步向基層延伸來提升國家汲取能力，以應對戰爭、設立現代化部門。然而，基層政權的正規化并未達到預期效果，反而破壞了權力的文化網絡，使得“贏利型經紀”代替了“保護型經紀”,從而導致國家政權內卷化。直到早期中國共產黨對基層社會權力的文化網絡進行重塑，國家政權內卷化才得以緩解。中國共產黨不僅通過自上而下的行政命令，還通過自下而上的動員和吸納，打掉了舊精英的權威，在社會底層重塑了一批地方新精英并吸納進行政體系中，更強勁地貫徹國家意志，從而將分散和分割的鄉村社會整合為一體。

這種政社合一的高度動員體制在人民公社時期達到頂峰，簡約治理也呈現出一種新的形態，有學者稱其為“政治統合制”,是指在資源匱乏的情況下，要對鄉村社會進行深度的現代化改造，公社或鄉鎮黨委將既有的鄉村治理資源進行結構整合、資源聚焦和功能重組，通過“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”和“統分結合”來實現超越科層制的簡約治理。

這種簡約治理與古代中國的簡約治理相比，雖然國家權力對鄉村社會的控制和滲透大大增強，但是兩者仍然具有以下共同的特點：第一，較少憑借國家財政資源，在公共品和公共服務上更多依靠動員社區內部的資源；第二，具有較高的自主性和靈活性，根據國家治理任務的輕重緩急和鄉村內部事務的季節性、突發性而靈活調整治理組織與資源；第三，村干部如同原來的士紳、鄉保、差役一樣仍屬于鄉村社會中的成員，其帶有“差序格局”特點的社會關系網絡仍深度嵌入鄉村社會之中，這使村干部與村民互動時的行為倫理具有高度的人格性而非“即事性”。

首先，簡約治理緣于國家財政能力的有限性。古代中國半正式的基層簡約治理誕生于一個高度集權又力圖保持簡約的中央政府，正式官僚機構的簡約導致了基層行政的簡約，而正式官僚機構的簡約，又根源于長期過密化的小農經濟基礎之上的國家僅能汲取有限的賦稅。如黃仁宇對明代賦稅制度及其運作過程的系統研究發現，明朝總體稅收水平很低，以至于不能提供基本的公共產品。王業鍵研究晚清的財稅資料后指出，在清朝最后二十五年，大多數省份和地區的田賦僅占土地產值的2%—4%,只有在蘇州和上海等地區占8%—10%,遠低于同時期西歐國家的稅收水平。

明清時期，與有限的國家財政汲取能力相對應的是地方政府的“不完全財政”,即在財政集權制度下，中央政府一統財政收支大權，而且還限定了地方政府的財政支出范圍和額度，并未為地方各項事務提供充足的財力保證，對于未列入財政支出但又需要實際支出的部分，地方政府只能謀求財政外的其他途徑來解決。這也就形塑了縣令簡約治理的邏輯，如縣令在民間訴訟調解中盡可能從簡，優先讓社會機制解決糾紛，只有當社會機制調解不了時，他才會做出明確判決。這種治理方法的目的，正是以最少的官僚手段來維持現存體系，減少治理成本，節省財政支出。

近代以來中國以提升國家財政能力和基層滲透能力為核心的國家政權建設與西方仍有諸多不同，亦難以一蹴而就地在基層形成科層治理體系。西方是憑借資本主義工業化、市場經濟、科層制和“自由民主”國家來進行現代國家建設。隨著資本主義發展，尤其是工業經濟的發展和外部殖民掠奪，西方國家財政收入呈幾何級數增長，同時深入基層社會的科層制的條條式專業化公務員體系也建立起來，使西方無論是在基層公共服務還是對基層社會的控制能力上，都遠超過基于農耕經濟的傳統中國。而中國的現代國家建設是在沒有可能通過外部殖民掠奪的背景下于小農社會經濟的基礎之上進行的，必然要走一條與西方截然不同的路徑。面臨帝國主義-殖民主義國家的入侵，中國革命面臨的最艱難問題就是：怎樣才能在小農社會經濟基礎上，建立一個能夠與現代工業經濟國力和軍力抗衡的政治經濟體系。晚清和民國依靠科層體系的向下延伸來建構現代國家的探索都失敗了，后來中國共產黨通過一套高度組織化的體制將基層社會重新組織和整合起來才逐漸解決這一問題。

其中，最為關鍵的就是政黨組織動員社會。在奪取政權的武裝斗爭和建立革命根據地的過程中，中國共產黨就在農村發展黨組織。新中國成立后，黨組織更是全國性地向農村地區延伸。尤其是在合作化運動中，公社設立黨委，生產大隊設立黨支部，生產隊設立黨小組，黨在鄉村社會的組織網絡由此形成，并成為鄉村社會的領導核心。黨組織廣泛吸納村莊中擁護黨的政策方針的“積極分子”,而這些“積極分子”又是社會化的精英分子，可動員更廣泛的農民，從而將歷史上一直外在于政治體系的分散的農民組織和整合進政黨體系中來。人民公社高度的“政治統合制”不僅實現了對農村的長達三十年的高比重汲取，使中國初步完成了現代化的資本原始積累,還完成了鄉村組織體系建設，改善了農民生產基礎條件，并提供了鄉村教育和合作醫療等基本公共服務。這一切恰恰不是通過大量的國家財政投入來建設一個復雜的科層體系而實現的。

此外，簡約治理還緣于鄉村共同體秩序維系的內生性。無論是古代中國皇權與紳權上下分治的簡約治理，還是新中國以政黨為核心的“政治統合制”的簡約治理，鄉村之所以在國家科層力量滲透較少時就能夠維系社會秩序，都由于它是一個由血緣和地緣相互交織的親密社群構成的共同體。鄉村共同體共享價值、規范和集體認同，并擁有共同認可的權威。那么，傳統的鄉村共同體如何內生出社會秩序，鄉村共同體何以成為簡約治理的社會基礎？

我們認為：第一，地域的相對封閉性與生計模式的相似性有助于鄉村社會的整合。由于村民們較少流動，村莊幾乎是他們生活世界的全部，彼此聯結的地方性關系亦是他們社會關系的重心，由此在一個相對封閉的地理空間中形成了一個熟人社會。由于農業生產是村民們主要的生計來源，生產活動的相似性產生了共同時間與共同利益關聯，人們彼此生活經驗的相似性也使其更易產生同情共感，形成集體意識，促進了鄉村的社會整合。

第二，在鄉村共同體中，人們將對至親的愛和對父兄的敬，即親親尊尊的原則以“推己及人”的方式擴張至各種社會關系中，形成人與人之間的相處之道。費孝通在《鄉土中國》中將中國傳統社會結構描述為“差序格局”,“君臣”“父子”“夫妻”“兄弟”“朋友”等各種“倫”就“好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋”一樣，以己為中心，愈推愈遠，愈推愈薄。而這些“倫”是以私人的道德來維系的，“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有敘，朋友有信”。雖然每個人的差序格局涉及的具體的人千差萬別，但是差序格局的結構以及每種“倫”背后的“理”都相同。正如梁漱溟先生所言：中國是倫理本位的社會,“融國家于社會人倫之中，納政治于禮俗教化之中”。國家是通過儒家思想在人們人倫日用中的實踐而間接地影響鄉村共同體，無須國家以強制力量保證社會規范的踐行和社會秩序的維系。

第三，地方權威正是在這一村莊共同體的土壤里生長出來。當鄉村社會出現越軌行為、短暫失序或者公共品的需要時，通常是長老或地方權威出面來維護秩序、主持公務。他們并不一定依賴國家授權，而是擁有傳統權威和教化權力。由血緣和地緣聯結的高度整合的村莊共同體有益于地方權威的生成，國家往往只需承認地方權威并依靠他們來進行賦稅和司法等公務活動。

在農民大規模外出務工之前，由于農業是農民生計的基礎以及生產依附于土地所帶來的不流動性，鄉村依然是由“生于斯、長于斯”的農民組成的彼此熟悉的共同體，村莊共同體中人與人交往的傳統倫理秩序乃至權威結構仍然存在。在倫理秩序上，村落固有的風俗、習慣、道德等在日常生活的細枝末節中仍在精妙地調節著村民人際關系，互欠著人情的村落里人們容易達成共識，社隊集體也容易產生集體生存意識。在權威結構上，村莊共同體中家族化的權威結構依然存續,鄉土社會的“差序格局”結構與黨的先鋒隊結構交織在一起，進而影響村莊內部稀缺的物質和象征性資源的分配。此外，鄉村社會的動員也多是通過黨組織動員黨員進而動員黨員所聯系的家族成員來實現。正因如此，基于鄉村共同體的簡約治理的傳統在新中國成立后依然綿延不息。

然而，近二十年來，鄉土社會發生了劇烈變遷，簡約治理的社會基礎——鄉村共同體漸趨消解。隨著城市化、工業化在中國大地上如火如荼地展開，除了少數沿海發達地區能夠實現鄉村工業化和就近城鎮化外，中國中西部大部分村莊中的村民都大規模進城務工經商。人口的流動打破了鄉村地理空間的相對封閉性，農業不再成為農民生計之基礎，原本由農業生產帶給農民的相似性逐漸減少，鄉村社會的整合程度下降，從而使得村干部原本依托涉農事務而形成的總體性支配式微。同時，地方性的社會關系網絡逐漸松散，鄉村社區難以產生共享的價值、規范和集體認同，從而導致鄉村社區的“去公共性”，原本從一個高度整合和具有公共性的鄉村共同體生長出來的地方權威如今也漸趨消減。

與此同時，國家的財政汲取效率和能力大幅提升，一個市場經濟體制下的“大政府”在短期內迅速成長起來,國家職能也相應發生轉型。國家為了將巨量的公共財政資金合理有效地支出，努力建立以項目制為核心的公共品與公共服務的供給體系，推動了國家民事職能的擴張。農業稅費改革后，鄉村基層政權就逐漸從汲取型政權向服務型政權演變，基層政權為承接大量自上而下的公共品與公共服務，其組織制度和治理機制隨之調適演變。正是在鄉村共同體的消解與國家的職能演變的雙重作用下，簡約治理難以繼續，科層治理逐漸興起。

從20世紀末21世紀初開始，農民大規模地流向城市從事二、三產業，非農化使得村民們原本依托共同的農業生產而產生的共同時間、共同生活經驗和共同利益關聯都幾近消失，他們分散在全國各地的城市從事著不同行業，有著不同的利益關切和行業規范，彼此從熟悉走向陌生，他們對彼此留存的只是年輕時淡薄的個人和集體記憶，鄉村共同體漸趨消解。

對于村莊治理而言，隨著農業在農民家庭生計中的重要性大大降低，村干部開展的涉農治理任務逐漸減少，而且農業不再關乎大多數農民的生存之根本，因此，村干部較少能對農民形成總體性支配。而人民公社時期，土地是農民生計以及國家糧食安全的基礎，所以，社隊干部的中心工作是農業的生產與分配以及農田水利等基礎設施的建設與維護，進而在基層形成了以農業為核心的總體性支配。村民關于農業生產的重要性能形成一定共識，有損于集體生產與分配的越軌行為會受到大多數村民的輿論壓制，村干部無論在提供與農業相關的公共品方面還是在懲戒損害集體利益的越軌者方面都能夠獲得村民的集體認可與擁護。而近年來由于農民的非農化，村干部在農業方面只需監督農民不能拋荒，推動土地流轉，在抗旱、灌溉等事務上提供基本保障，為少數種糧大戶提供個性化的服務。原本農業在村莊治理中所具有的總體性意義漸趨消失，對于農業的公共品與公共服務的需求不再具有普遍性，對大部分村民而言，這些公共供給與自己較少有切身關聯而不被關心，此外，有損集體利益的越軌行為也難以激發村民憤慨不平的集體情感。因此，相比于集體化時期，村干部無論投入有關農業的公共服務，還是懲戒相應的越軌者，都難以獲得村民充分的理解和認同，更無法從中實現對村莊的總體性支配。

農民的非農化不利于鄉村社會的整合，使得社區日益“去公共性”,這從根本上影響了地方權威的生成。公共空間是生成地方權威的場域，公共利益則是吸引村民參與公共事務并由此產生團結感的紐帶。若村莊公共空間被虛化，公共利益被忽視，人們不關心公共事務，而只關心私人事務，則地方權威的生成就會隨之受到限制。

村莊公共性是在一個熟人社會中體現出來的，它變化的關鍵在于留村的村民之間關系的變化。村民之間由于較少有共同的生產活動，所以在生產領域的互助合作減少，加之大部分的生活需求都可以通過市場化的方式滿足，他們在日常生活中的互助合作也大為減少，村莊中幾乎不再共享高密度的信息溝通和互惠交往，相互依賴的程度急劇降低，社會約束也隨之下降。此外，由于農民大多有進城務工經商的經歷，他們早已不是費孝通《鄉土中國》中所描述的“在地方性的限制下生于斯，死于斯”了。城市中陌生人之間依循工具理性的交往倫理也滲透到村莊之中，外出務工的生命經歷重塑了他們的社會關系、倫理觀念乃至集體認同。每個人對村莊中的大多數人都只是片面化的熟悉，只對其過去某一段生命史或者部分人格熟悉。村莊中彼此言說、流傳的故事減少并碎片化，社會記憶的積淀亦難形成。由此，村民以社會記憶為基礎而形成的集體認同感隨之降低，參與公共生活的積極性亦相應減少。

此外，鄉村社會中公共事務與私人事務之間的邊界也發生了微妙的變化。鄉土社會原本不存在絕對的私人事務，他人所謂的私人事務可能通過集體意識的作用被村民們認為是與自身相關的事務，從而成為公共事務。這與西方現代社會中公與私之間彼此區分、二元對立不同。然而，隨著村莊陌生化的加劇，公共事務與私人事務出現了更為鮮明的分野。許多家庭事務變成了僅具有私人性的事務，不再進入社區公共性的范圍。私人領域的擴張使得村干部逐漸無力無心協調村民的家庭事務，因此，如今的村干部較少在維系公序良俗中獲得權威，也較少將私人事務轉化為公共事務來教化人心、敦化民風。

一旦缺乏社區的公共性作為治理的社會底蘊，地方權威難以生成，村莊的內生治理能力就會逐漸下降。即使是國家的治理任務，在村莊的實踐過程中也往往需要村干部與村民互動，需要依托社區的公共性來組織和動員村民。而村莊沒有地方權威來教化村民，村民就易陷于工具理性的錙銖必較中，在需要犧牲個體利益、成全集體利益的事情上，村民往往索要高價補償，成為典型的釘子戶，使得治理實踐舉步維艱、成本高昂。面對這樣的個體之治，基層干部就只能借助國家授予的法理性權威，按照一套正式化、程序化的規則來辦事，以繁復的治理技術來盡可能減少村民的投機取巧行為。

20世紀80年代以來，中國經濟保持了長期高速增長，逐漸成為世界上第二大經濟體，一個人均收入中等偏上的國家。在社會財富被充分創造和積累的基礎上，國家通過分稅制改革，一舉提升了政府財政汲取效率和汲取能力;“四本預算”收入合計占GDP的比重快速增長，近年已接近40%的水平，相當于OECD國家的平均水平，一個市場經濟體制下的“大政府”迅速成長起來。

國家財政規模的擴張往往伴隨著國家職能的轉變。以查爾斯·蒂利（Charles Tilly）和邁克爾·曼（Michael Mann）為代表的西方學者通常以公共財政支出的變化作為國家職能轉型的“指征”。中國學者借鑒了這一方法，對中國的國家職能轉型做出了諸多探索，研究發現，進入21世紀，中國的國家民事職能逐漸擴張，不僅僅局限于經濟建設，還拓展了社會建設和民生保障領域。從2000年至2020年，國家在教育、醫療和社會保障領域的民生支出占全口徑的公共支出的比重，從27.88%上升為45%左右，占GDP的比重從5.84%增長為20%左右，這說明我國的民生支出在21世紀的頭二十年顯著崛起，成為公共支出的真正主體。這二十年，中國經歷了與西方工業化國家1960—1980年間相似的歷史進程，迅速建立了一個基本覆蓋全生命周期的民生保障體系，迎來了社會建設和民生保障的黃金期。

國家民事職能的擴張在鄉村社會中體現得尤為明顯。國家在鄉村的民事職能主要表現為提供交通、通訊、灌溉等基礎設施建設與教育、醫療、住房、社會保障、就業等民生保障，我們可以將其簡稱為“公共品與公共服務”。2006年，國家全面取消農業稅后，大量的財政資金投向農村。基層政府逐漸依靠公共財政體系在農村建立公共服務與公共事務體系。對農民而言，基層政府從一個汲取型政府逐漸向公共服務型政府轉型。于鄉村治理而言，這些民生事業也就逐漸從社區事業轉變為國家事業。

在此過程中，鄉村社會獲得的外生治理資源急劇增加。國家針對鄉村的公共財政支出包括教育、醫療衛生、社會保障、就業、社區建設與管理以及農林水等諸多方面。以國家一般公共財政支出中的農林水支出為例，它是國家民事職能的重要方面，總體上呈現出兩個方面的重要變化。一方面，這一類公共支出所包含的具體款項在逐漸增加。稅費改革前全國財政支出中的“支農支出”大類僅包含了“農、林、水利和氣象支出”以及“農業綜合開發”兩款,而財政部最新發布的《2022年政府收支分類科目》中“農林水支出”大類則包含了“農業農村”“林業和草原”“水利”“鞏固脫貧銜接鄉村振興”“農村綜合改革”“普惠金融發展支出”“目標價格補貼”7款，一共細分為68項。另一方面，近二十年來全國農林水支出的總量逐年攀升。2003年，全國農林水支出僅1329.54億元，在稅費改革從試點逐漸向全國鋪開的幾年內，農林水支出逐年增加，加之2006年國家開始推行“新農村建設”,到2006年這一支出達2930.02億元，相比2003年翻了一番。在稅費改革后，鄉村社會在農林水方面獲得的財政資源更是急劇增加，2020年全國農林水支出升至23948.46億元，大約相當于2006年的8倍。國家公共財政支出的這一側面反映出國家將鄉村發展置于重要的戰略位置，鄉村前所未有地獲得了巨量的財政資源，農民生活的各個面向都納入國家的民事職能體系之中，這對鄉村的治理任務和治理機制產生了根本性的影響。

隨著國家財稅體制的改革及其所推動的國家職能的轉變，原本由家庭、家族和村莊所提供的公共品與公共服務，都逐漸由國家通過建立一整套自上而下的專項轉移支付來供給。換言之，鄉村社會的公共品和公共服務供給呈現出由內生性供給主導向外生性供給主導轉變的趨勢，村級組織因此承擔了更多自上而下的新生治理任務。

首先，國家為了聯通不同區域，促進全國統一大市場發展與政治整合，許多超越鄉村社區之上的大型公共品供給呈現擴張之勢，如大型水庫、灌渠、高速公路、鐵路、通信基站等跨地區跨流域的基礎設施建設。這些重大項目的實施需要鄉村兩級組織參與協調多方關系，因而有學者稱當下的基層政權為“協調型政權”。其次，鄉村社區內部的村組公路、灌溉防洪溝渠乃至各家門前的垃圾桶等小型公共品，具有高度季節性、臨時性、碎片化特征，需要以機動靈活的方式隨時供應、補充，需要面對千家萬戶的小農，這些項目的申請往往需要村級組織操作，實施與監督也離不開村級組織的參與配合。另外，除了以基礎設施建設為主的公共品下鄉外，公共服務也大規模下鄉。國家不僅將此前村莊社區所提供的教育、醫療、計生、優撫、社會救助等公共服務包含在內，而且還新設了一些其他的公共服務，努力構建國民全生命周期的公共服務體系。如2021年3月，經國務院批準，國家發展改革委聯合20個部門印發了《國家基本公共服務標準(2021年版)》,其中服務對象包括農村居民的基本公共服務有十八大類：優孕優生服務、兒童健康服務、兒童關愛服務、學前教育助學服務、義務教育服務、普通高中助學服務、中等職業教育助學服務、就業創業服務、公共衛生服務、醫療保險服務、計劃生育扶助服務、養老助老服務、養老保險服務、社會救助服務、公共法律服務、扶殘助殘服務、優軍優撫服務、公共文化服務41。除了與教育相關的公共服務由學校及教育部門負責而與村莊的聯系較少外，其他公共服務幾乎都離不開村級組織，需由村級組織將公共服務連接到具體的家庭或個人。

因此，近年來，村級組織的公共服務任務急劇增加，并且這些公共服務幾乎都無法僅憑村級組織自身的力量提供，而是依賴一個龐大的科層體系的精密運轉。它們和前述的公共品一樣也大多依靠國家公共財政，經過專業部門理性化的設計，按照科學的標準，在科層體系內部進行細致的分工和監督，最后由基層政府將服務提供給每個村民或者特定人群。而村級組織是每個公共服務所依賴的龐大科層體系的重要末梢環節，通常承擔著特定服務對象的識別、動員、信息收集、上報等職能。

綜合以上分析，一方面，社會大流動和城市化進程帶來的農民非農化與社區的“去公共性”,使鄉村社會不再是以“地方結合”作為具有重要文化意義紐帶的共同體。村莊共同體的消解使每個村民從社區的地方性規則的約束中解放出來，進入市場中生活，也更為直接地受到國家對個體的標準化、技術化的治理，換言之，鄉村共同體的消解為科層治理的興起提供了社會基礎。另一方面，國家財政能力的提升推動了國家民事職能的擴張，大量以項目為載體的公共品與公共服務自上而下地投入鄉村社會。這使得鄉村基層組織無法再采取人員精簡、自行其是的簡約治理，科層治理成為基層應對急劇增加和精密復雜的治理任務時不得不采取的新的治理機制。

“大政府”興起后，面對國家內部的不同層級、不同區域的巨大差異，以及地方社會結構、民眾需求偏好的多樣性和差異化，國家如何將集聚起來的巨量財政收入高效、規范和合理地進行公共支出，將公共品供給體系和民眾需求偏好準確匹配起來，而不是讓財政資金大量沉淀閑置甚至浪費消耗，這對政府的治理體制和治理能力提出了巨大挑戰,也對基層的組織制度和治理機制提出巨大挑戰。一部分學者通過政府體系內部的公共財政體制的研究發現，各種財政資金開始以“專項”和“項目”的方式向下分配,這使得整個國家的治理模式都呈現出“項目治國”的總體格局。有學者進一步指出項目制的體制基礎乃是公共預算改革所帶來的公共支出的“項目化”。同時還有一些學者通常以個案研究的方式，做了大量有關項目制在基層的運作機制及其非預期后果的研究,實質上，這些研究正是揭示了國家將公共品與公共服務投入基層的“最后一公里”的運作機理。本文則嘗試在以上研究的基礎上，聚焦于村級組織這一個處于國家與社會之間的中間環節，闡述當面臨大量自上而下的以項目為載體的公共服務的治理任務時，村級組織是如何從一個準官僚組織不得不演變為具有更多科層制特征的組織。下文從村干部的職業化、科層監督的制度化和村務工作的去人格化三個方面，來闡述鄉村科層治理的特征與微觀運作機制。

近年來，村干部開始獲得正式和穩定的薪酬，從兼職干部變為專職或全職干部，逐漸趨于職業化。最早開啟村干部職業化進程的是沿海發達地區的農村，其中蘇南和珠江三角洲的農村最為典型。改革開放后，蘇南農村鄉鎮企業迅速發展，村級事務增多，這產生了村干部職業化的內生性需求，同時集體資產的增加又具備了提高村干部工資待遇的條件。因此，早在20世紀80年代，蘇南村干部的報酬就從務工補貼變成了工資，村干部變成了職業化的村干部。珠三角農村由于“三來一補”迅速工業化，吸引了大量外來農民工在村莊中務工和租住，村莊治理事務的增加使行政村的行政隊伍迅速擴大，村干部的工作亦高度職業化。

至于中西部地區的村莊，村干部職業化則是由于國家職能轉變帶來的自上而下的治理任務增多而推動的。由于大部分中青年村民進城務工經商，愿意留在村莊中擔任村干部的大多是在農村有承包地收入之外的其他獲利機會的“中堅農民”，他們通過流轉土地擴大農業經營規模、承包魚塘發展養殖業、經營酒店或商店、銷售農資、提供農機服務等可獲得與外出務工相當的收入。因而，在村干部的酬勞僅是微薄的誤工補貼時，他們不會放棄謀生的主業而將主要精力投入村莊治理之中。但是隨著近年來中西部地區大量的公共品和公共服務下鄉，上級各個政府部門下達村莊的治理任務急劇增加，村干部疲于應付，甚至無暇顧及自己原來的主業，這些中堅農民要么退出村干部隊伍，要么部分放棄自己謀生的主業，轉交給其他家人或朋友經營。村干部的思想動搖和積極性下降反逼地方政府不得不提高村干部的薪酬待遇來激勵村干部，提升村莊治理效能。雖然未工業化的中西部農村的集體經濟薄弱，這些村莊難以像蘇南與珠三角農村那樣憑借集體經濟提升村干部的薪酬待遇，但是大量的公共財政資金從中央向中西部地區的轉移支付，使得中西部地區的農村突破了一直以來村干部職業化的財政約束。于是，地方政府通過一般性財政轉移支付來為村干部提供可觀且穩定的薪酬和辦公經費，就逐漸成為中西部地區農村的普遍趨勢。

當下中西部農村的村干部大多仍然由社會經濟地位處于中上等的“中堅農民”擔任，但是他們的從業形態發生了較大變化。其中村莊主職干部的職業形態的變化最為明顯，由于村支部書記負責村級治理的全面工作，“上面千條線，下面一根針”,村級治理任務的增多使其工作十分繁忙，他們不得不舍棄原來的產業，而將大部分的時間和精力都投入村莊公務之中。其他村干部雖然繁忙程度不及村支部書記，但是仍然只能從事工作時間較為靈活、分散的副業。此外，一些中西部村莊還增設了黨建聯絡員等專職干部，由縣政府統一招考，選拔35歲以下有大專以上文憑的年輕人擔任。他們是不能從事其他副業的脫產干部，由于年輕、擅長使用電腦，經常負責村莊中各式各樣填表造冊的文牘性工作。以薪酬制為代表的村干部職業化讓村干部愿意將更多的精力投入村莊公務中，而較少分心去謀求其他的收入來源或者退出村干部隊伍。

因此，村干部的職業化是基層政府為應對公共品和公共服務大規模下鄉帶來的治理任務劇增而不得不實施的制度調整，并且對維持一支具備較高專業素質和職業能力并且相對穩定的村干部隊伍發揮了重要作用。

在中國歷史上，國家對基層治理的運作較少實施自上而下的正式的科層監督。新中國成立后，中國共產黨嘗試在鄉村社會構建現代化的黨政監督體系，但此時主要依賴的并非科層監督，而是人格性的群眾監督。上級干部和鄉民熟悉基層干部的人格特征，基層干部的一言一行都是發生在鄉村的輿論場域中，具有很強的道德意涵，一旦他們的行為倫理有悖地方性規范，他們就會漸漸失去民心，即使有國家授權，也會喪失權威的合法性基礎。

20世紀80年代，目標管理責任制成為農村基層政權運作中監督激勵的主導性制度。鄉鎮政府加強對村莊的控制主要通過兩條途徑：其一，通過基層黨組織深入鄉村社會，加強對村莊權力核心的村支部書記的管理和控制，以基層黨組織來提升深入群眾和社會動員的能力；其二，實行目標管理責任制，這是由多個不同行政等級的責任主體相互聯系而成的管理體系。它的核心是指標體系與考核獎懲，形成了一套鄉鎮干部和村干部之間以“責任-利益連帶”為主要特征的制度性聯結，這一量化的指標體系以目標為引領，是一套結果性監督而非過程性監督，即只要基層政權在目標上與上級政府保持一致，在達到目標的過程中有較大的變通空間，從而激發出基層政權高度的創新活力。

近年來，隨著大量公共品與公共服務下鄉，為保證國家向鄉村輸入資源的安全性與有效性，地方政府更強調對基層治理的過程性監督，這導致了科層監督的制度化。首先，政府加強了對項目資金的嚴格審批與分級監管。地方政府在縣、鄉、村三級形成了財權和事權逐級遞減的責任體系。如根據湖南省S鎮召開的財務會議，200萬及以上的項目，項目經費不列支到鄉鎮財政所，由縣政府有關部門招投標，下派施工隊，負責項目的業主為縣政府的科局級部門；30萬至200萬的項目，由縣財政局將項目經費列支到鄉鎮財政所，可由鄉鎮招投標確定施工隊，負責項目的業主為鄉鎮政府；30萬及以下的項目，可由村支兩委組織施工隊和監督工程實施，項目經費列支到鄉鎮財政所，由于實行村財鄉管，村級組織以實報實銷的方式在鄉鎮財政所支取項目經費。因此，村級組織能夠直接掌握的項目資金非常有限。對于村級項目，村級組織在報賬時需提供支委會提議、村支兩委商議、黨員大會審議、村民代表大會決議四個會議的會議記錄、項目申請書、施工方競標會記錄、與奪標的施工方簽訂的合同書、工程完結后的驗收書、決算書等九項材料，才可在鄉鎮財政所支取項目資金。鄉鎮政府亦是以這種方式來監督村級組織在項目運作的各個環節——決策、申請、招投標、施工、經費使用等都必須符合規章制度。

其次，針對戶或個人的公共服務或社會救助，地方政府要求村級組織精準識別，并將補貼直接打入農戶銀行卡中，不經任何中間環節。這種需要精準識別服務對象的事務分為兩類：一類是按照客觀標準即可識別，如耕地地力保護補貼是發放給擁有土地承包權的農戶，而土地承包權的分配在村莊中是客觀明確的，村干部只需將基礎數據上報即可；另一類是需要村莊評選出服務對象的事務，具有一定的競爭性，如低保戶、貧困戶的評選。國家為將這類資源精準投入鄉村社會最需要的農民中，設立了一系列可操作的標準和一整套民主評議的程序，只有通過高度標準化和程序化的運作確定的對象，才具有正當性。以精準扶貧為例，村干部需按照國家列出的一系列條目收集貧困戶大量的個人與家庭信息，以證明該貧困戶的方方面面符合國家設立的標準，而且省市政府還通過大數據比對、下派督查組入戶核對等方式來確保村干部收集的數據的真實性，一旦有誤，就在績效考核中“一票否決”,甚至處分村干部和鄉鎮干部。

這種以文牘工作為主要表現形式的過程監督，本質上是一種高度制度化的科層監督模式。國家制定繁密的標準和程序并用復雜的科層體系來監督此標準和程序的實施，反映了國家認為要保證公共品和公共服務與農民需求有效對接，唯有通過科學理性的制度設計，而鄉村干部唯有變成沒有情感的按章辦事的“螺絲釘”,才能保證國家意圖一貫到底。這使得過去依靠鄉鎮干部對村干部在為人處事上的信任而將治理事務發包給村干部的行政發包制51在一定程度上運轉失靈，同樣，村干部出于人情道義在村內給各個村民分配公共利益的自主性也在制度層面被否定。但是鄉村干部之間相互信任與村莊的社群倫理依然存在，只是整個過程性監督的體系使治理過程的實質理性需要披上標準化、程序化的形式理性的外衣，才能獲得國家的認可。

在村干部職業化和科層監督的制度化的雙重作用下，村干部的行為被高度納入科層體系的管理之中，進而對治理機制產生根本性的影響，即村務工作中村干部與村民的互動呈現去人格化的趨勢。我們以坐班制為例來探討村務工作是如何逐漸走向去人格化的。

首先，坐班制的蔓延和滲透，使得村干部與村民的日常互動減少。全國農村都普遍修建了便民服務中心，即村部，內設黨群服務辦事大廳。鄉鎮黨委政府要求村干部的工作時間與鄉鎮干部保持一致，實行五天工作日、每天工作八小時、雙休日輪流值班的坐班制，并通過打卡設備、攝像頭監控設備將村干部的工作時間安排及其在村部的活動都納入實時監控之中。此前，村干部沒有在村部坐班的慣習，村部也沒有成為辦理公務的特定空間。村干部花費大量的時間做著自己的營生，村民有事可隨時去村干部家中找村干部辦事，公事和私事沒有絕對的分野。而坐班制的實施逐漸使得村部成為一種正式的場所，填表造冊等文牘工作乃至糾紛調解都須在村部展開。這一場所限制了村干部與村民之間更加隨意的、生活化的互動，也就使得村干部和村民之間的關系易被塑造為單一的治理者與治理對象的關系，而更多富含情感和倫理的私人關系面向在這一正式的場所中被剝離。

坐班制的一個重要特點是上班時間與下班時間的區分，進而產生公務活動和私人活動的分隔。上班時間為村干部處理村莊公務的時間，而下班時間則是村干部休息的時間，即使村民有事找村干部，村干部也可以此時為下班時間或休息日為由推脫或擇時再辦。這種行為選擇有以下一系列的原因：第一，在鄉鎮政府所要求的工作時間內處理公務在某種意義上是按章辦事，合理合規。第二，這反映了村干部在完成鄉鎮政府所要求的工作職責后，缺乏內生性動力為村民多辦事。第三，在更深的層面上，這意味著村干部將公務活動與自己的私人生活分隔開。在公務活動中，村干部高度嵌入正式制度和程序的框架內，并努力將外在規范轉化為內在自我約束，處于一種精神耗費的狀態。而在私人生活中，村干部則按照非正式的社會習俗、道德來行動，無需為特定目標與多方周旋并進行持續的經營，處于一種相對閑散的狀態。因而村干部在這兩種時間框架中分別處于兩種截然不同的精神狀態甚至人格之中。

然而，這種坐班制帶來的村級工作的去人格化與鄉村社會的情理并不適配。原本村干部無所謂“上班”與“下班”,鄉村的公務活動嵌入村民們的日常生活中。村干部因公務和村民之間的互動與因私事和村民之間的互動并無本質區別，彼此的一言一行都合乎村莊既有的情理，甚至村干部還要借助私人之間的交情，以血緣、地緣等非正式關系中的行為倫理來推動公務的完成。而今，村莊公務在高度制度化的科層監督下變得日益程式化和正規化，使得公務活動和私人交往之間有了更明顯的分別，公務更難借助私人交情來變通性地執行。

綜合以上論述，由于國家民事職能的擴張，鄉村社會的公共品和公共服務的供給從社區事業變為國家事業，這使得基層治理的組織制度和治理機制發生趨向科層治理的一系列調適。首先，村干部的職業化是國家應對村級治理任務的急劇增加而加強村干部隊伍建設的積極舉措；其次，國家為了鄉村社會更加有效地利用大量自上而下的治理資源，實現國家意圖，而采取制度化的科層監督，從而促進了鄉村治理的標準化；最后，這一系列組織制度的調適可能產生治理機制的根本性變化，即公務活動和私人活動的分離使村干部的工作呈現去人格化的趨勢。但與此同時，這一系列調適引發我們對科層治理與鄉村社會能否適配的一些隱憂，科層治理的發展的確極大地促進了更加具有一統性的組織制度和治理機制的形成，但也可能會帶來村級公務的阻滯，潛在地形塑一批脫離群眾的村干部和一個懸浮于鄉村社會之上的村級組織。

對照從古代與近世中國一直延續下來的簡約治理的傳統，當今村干部的處境以及鄉村基層治理形態與以往相比發生了根本性變革。簡約治理是基層準官員運用地方權威，利用權力的文化網絡，以地方性規則維護地方社會的秩序與整合，從而實現大傳統與小傳統相互溝通的治理，如今簡約治理的前提已經不復存在了。首先，隨著社會流動性的加劇，農民的非農化和社區的“去公共性”,使得村莊難以加強橫向的共同利益聯結來生成地方權威，國家授予的法理性權威乃成為村干部權威的主要來源。其次，現代國家政權建設使得國家財政能力極大提升、國家職能發生根本轉變，國家擁有較充分的財政資源反哺農村，提供全方位的公共品與公共服務。基層政權努力構造一個更加科層化和職業化的村干部隊伍來承接公共品與公共服務下鄉，并在基層運用制度化的科層監督來服務于龐大的科層機器的運轉，并進而導致治理機制向去人格化的趨勢演變。因此，簡約治理的時代即將成為歷史，取而代之的是科層治理的興起。

近年來基層的科層治理飽受學界詬病，科層治理的確存在諸多弊端，如科層體系與鄉村社會有著各自的邏輯，兩者之間的張力可能導致科層體系的邏輯代替鄉村社會自身的邏輯，提供的公共服務無法切實滿足鄉村社會的需要，進而產生鄉村基層治理的懸浮；科層治理更加依賴技術和物質條件，較少依賴村民的參與和認同，從而使得基層治理的組織體系日益精密，而鄉村共同體卻日益衰微，科層治理花費高昂的成本，卻治理效能有限。

本質上，這一系列的討論觸及了鄉村治理的總體格局究竟向何處去的根本問題。在國家民事職能擴張以及大量的公共品與公共服務投入鄉村的過程中，面對鄉村社會共同體的消解，國家究竟是繼續依托村民自治、重塑鄉村共同體來將國家資源與農民需求對接，還是憑借精密構造的科層體系將國家制定的標準和程序在基層落實，從而實現國家意圖？現代性的洪流滾滾，依托鄉村共同體的簡約治理已然難以為繼，科層治理乃是我們不得不面對的這個時代基層治理的命運。而有待我們進一步思考的問題是：如何讓科層治理更好地適應民情變化并更有效率地扎根于一個新的鄉村社會。

本期編輯：黃 圳