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建設長三角生態綠色一體化發展示范區，是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》（以下簡稱《示范區總體方案》），明確提出以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為載體，建設長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“示范區”），率先落地一批一體化改革措施，重點包括規劃管理、土地管理、項目管理、要素流動、財稅分享、公共服務政策、生態保護、公共信用等方面，為長三角一體化發展探索路徑和提供示范。 《示范區總體方案》強調，要“探索跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度”。可以說，財稅分享管理制度是引導示范區建設的重要措施，有助于通過產業規劃、設立產業基金或積極的財政政策有效地推動產業布局，通過生產要素的合理流動提升示范區的發展水平。因此，加快建立區域間成本共擔、利益共享機制成為一大關鍵。 財稅分享勢在必行 當前，推進長三角一體化的難點之一是財稅合作一體化。從青吳嘉三地財稅體制現狀看，還存在一些合作的現實問題。 一是財稅合作頂層設計尚處于空白。雖然成立了長三角區域合作辦公室，下設交通、生態、產業等12個執行層，但其中沒有三地財稅協調執行層，這意味著示范區沒有統一的財稅政策和合作協調機制，對于示范區基本建設、生態保護和產業協同發展所面臨的財政投入來源、成本分攤、生態補償等缺乏區域統一政策。 二是稅收競爭和隱蔽性補貼政策阻礙市場要素合理有效流動。區域分稅制直接形成三地產業同質化和稅收競爭，沒有共同的稅收分享機制和生態橫向補償機制，示范區仍然擺脫不了各自為政的競爭格局。 三是三級財政的事權和支出責任匹配問題。長三角一體化上升為國家戰略，相關投入巨大，如何劃分三級財政事權和支出責任，仍然面臨一系列新問題。比如，如何分攤一體化基礎設施成本就是一個看似簡單，但實際上并不容易的問題。因此，亟需建立符合示范區高質量發展的財政政策體系。 四是共享包容的財稅分享機制是三地協同發展的關鍵因素。從吳江自身情況看，吳江區級及汾湖財政歷史上對示范區的投入規模、比重巨大，但財政資源的內部整合度、市區財政協同度尚未充分發揮，財政與行業部門的對接度和服務度尚未到位，長三角一體化中生態補償、成本分攤、稅收分享等財政合作瓶頸尚未突破。因此，如何建立權責清晰、負擔合理、財力協調、合作共享的政府間財政合作關系有待深入研究。 財稅分享困難重重 一是財力基礎差異加大了分享協調難度。 從收入情況看，2018年，青浦、吳江、嘉善三地一般公共預算收入分別為203.1億元、202.9億元、61.6億元，青浦、吳江一般公共預算收入相當，均超200億元，是嘉善的3倍多。青浦區稅收收入以第三產業為主，二、三產業稅收比重分別為33.99%和65.99%；吳江區則以第二產業為主，二、三產業稅收比重分別為55.80%和44.10%，第二產業中制造業的稅收貢獻率為87.45%；嘉善縣也以第二產業為主，二、三產業稅收比重分別為62.34%和37.61%，第二產業中制造業稅收貢獻率高達88.50%。 從支出情況看，2018年，青浦、吳江、嘉善三地一般公共預算支出分別為333.5億元、193.1億元、75.2億元，由于財政體制的不同，吳江較高的地方財政收入總額并未形成相應較高的地方財力，而財政支出一般具有增長剛性，財力不足部分在政府性基金及其他資金中得到了彌補。由于三地財力基礎存在較大差異，收入、支出情況也不盡一致，加大了稅收分享的協調難度。 二是財稅體制差異加大了政策統籌難度。從財政體制層級看，青浦、嘉善為三級財政體制（嘉善縣實行“省管縣”的財政體制），涉及中央、省（市）、區（縣）三個層級；而吳江為四級財政體制，涉及中央、省、市、區（縣）四個層級，其地方所得部分涉及在江蘇省、蘇州市、吳江區三者之間的分成，市級統籌比例逐步提高，至2022年到位，屆時分成比例更低。因此，從三地相關數據比較可以看出，嘉善的稅收留存比例最高，目前吳江次之，青浦最低，至2022年，青浦與吳江相當，但上海對青浦的轉移支付遠遠高于吳江，實際財力遠超吳江。 三是產業現狀差異加劇了稅收不均衡性。 青浦西部以旅游和文創產業為主，朱家角鎮旅游資源豐富，擁有上海水上運動場、東方綠舟等旅游資源；金澤鎮近年來不斷向科創經濟轉型，陸續引入了華為研發中心、市西軟件園等項目。 嘉善的產業基礎最薄弱，西塘鎮主要以發展生態旅游為主，地處西塘的綜合保稅區B區目前規模尚小；姚莊鎮一直是傳統意義上的農業鎮，以發展高效生態農業為主。 吳江的制造業發展基礎最好，2018年，吳江區實現規模以上工業總產值3537億元，絲綢紡織、電子信息、光電通訊、裝備制造四大主導產業合計占規模以上工業總產值的82.1%。其中，先行啟動區汾湖高新區（黎里鎮）已基本形成以裝備制造、電子信息、食品加工為主導的現代工業體系，日本豐田、強生光電、歐普照明等企業在該區域內均有投資項目。但同時，吳江需淘汰轉移的污染型小企業較多，騰籠換鳥的形勢最為緊迫。 四是招商政策差異加劇了稅源同質競爭。 青浦、吳江、嘉善都有各自的招商引資政策，相應的財稅扶持政策也有所不同。 青浦的財稅扶持政策較為統一，落戶在青浦區的企業，可按照地方稅收收入的一定比例給予財稅扶持。 吳江對企業的財稅扶持政策較為完善。從2015年開始，吳江逐步完善高質量發展產業政策，主要包括工業高質量發展扶持政策、服務業高質量發展扶持政策、農業高質量發展扶持政策、企業資本運作高質量發展扶持政策和人才優先發展的若干措施五大政策體系，共計20大類、64小項、227條具體政策。 嘉善沒有統一的招商財稅扶持政策，且力度在三地中最小，很多情況下是通過股改、上市獎勵、工業發展基金、高新技術培育等獎勵形式對企業進行扶持，一定程度上影響了嘉善縣的招商。 吳江區財政局、區委黨校課題組（執筆：汝軍委 徐楓） 2020-01-21 |
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