海洋空間規(guī)劃主要內(nèi)容和一般程序

（一）國(guó)際海洋空間規(guī)劃的一般程序

海洋空間規(guī)劃是一個(gè)對(duì)海洋資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃和管理過(guò)程，需要設(shè)定明確的目標(biāo)及范圍，并根據(jù)系統(tǒng)的實(shí)施框架，結(jié)合數(shù)據(jù)和工具的支持，實(shí)現(xiàn)分區(qū)和保護(hù)的有效性，從而達(dá)到生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的目標(biāo)。關(guān)于海洋空間規(guī)劃的政策、框架，甚至實(shí)踐導(dǎo)向，各國(guó)都有很深入的研究。聯(lián)合國(guó)教科文組織以全球范圍內(nèi)實(shí)際開(kāi)展的海洋空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，分析編制海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐指南，闡釋了海洋空間規(guī)劃十大步驟的應(yīng)用方法。該方法主要通過(guò)定義現(xiàn)有條件、分析現(xiàn)有條件以及設(shè)計(jì)未來(lái)?xiàng)l件三個(gè)步驟，完成海洋空間規(guī)劃的組織與匯編數(shù)據(jù)、模型分析與評(píng)估，以及預(yù)測(cè)、評(píng)估權(quán)衡與表達(dá)。歐洲提出了監(jiān)測(cè)和評(píng)估空間管理區(qū)域的通用框架，在歐盟基于多端元混合像元分析監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)空間管理區(qū)域項(xiàng)目的資助下，13個(gè)歐盟國(guó)家9個(gè)海洋區(qū)域進(jìn)行了試點(diǎn)。歐盟的框架包括“背景和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的設(shè)置”“收集相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)、人類(lèi)活動(dòng)和管理目標(biāo)的信息”“指標(biāo)選擇”“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“結(jié)果分析”“有效管理評(píng)估”和“適應(yīng)當(dāng)前管理的修改和建議”等7個(gè)步驟。

（二）中國(guó)海洋空間規(guī)劃的基本程序

盡管不同國(guó)家、不同海域擁有不同的特性，在海洋空間規(guī)劃的編制與實(shí)施上無(wú)法直接套用別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但海洋空間規(guī)劃的總體步驟大致是相似的。在我國(guó)，海洋空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)大致需要經(jīng)歷準(zhǔn)備工作、規(guī)劃方案編制及審批實(shí)施等三大階段。

1.準(zhǔn)備工作階段

海洋空間規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜的項(xiàng)目，需要全面而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏?zhǔn)備工作以支持后續(xù)規(guī)劃工作的開(kāi)展。規(guī)劃的組織工作是準(zhǔn)備工作中的重點(diǎn)，同時(shí)也是后續(xù)工作的保障。海域面積通常較大，所涉及的地區(qū)數(shù)量眾多且各地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及利益訴求點(diǎn)存在巨大的差異，因此海洋空間規(guī)劃的編制工作首先需要來(lái)自較高層級(jí)政府機(jī)構(gòu)組織并成立專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃編制小組，建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)的合作機(jī)制，以確保規(guī)劃后續(xù)工作的順利展開(kāi)。準(zhǔn)備工作階段的另一個(gè)重點(diǎn)為制定規(guī)劃編制的工作計(jì)劃。海洋空間規(guī)劃前期工作計(jì)劃需要對(duì)海洋空間規(guī)劃的目標(biāo)、具體工作內(nèi)容、實(shí)際操作步驟、人員組織安排、資金后勤保障等做出全方面的考慮與協(xié)商。在制定工作計(jì)劃的過(guò)程中，要特別注重發(fā)揮國(guó)家層面的組織協(xié)調(diào)力量，從更為長(zhǎng)遠(yuǎn)、全面、科學(xué)和生態(tài)的角度進(jìn)行統(tǒng)籌。

信息化技術(shù)是新時(shí)代海洋空間規(guī)劃所提出的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃科學(xué)與可操作目標(biāo)的支撐手段。基于3Ｓ地理信息技術(shù)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，海洋空間規(guī)劃在數(shù)據(jù)收集、資料分析以及可視化展示方面存在巨大的發(fā)展空間。依靠大量數(shù)據(jù)的支持和支撐，海洋空間規(guī)劃在準(zhǔn)備工作階段需要對(duì)規(guī)劃依據(jù)、技術(shù)路線和技術(shù)方法等進(jìn)行初步試驗(yàn)與確定，先進(jìn)的信息化技術(shù)也必然要貫穿于整個(gè)海洋空間規(guī)劃與實(shí)施當(dāng)中。

2.規(guī)劃方案編制階段

規(guī)劃方案的編制是海洋空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的中心環(huán)節(jié)，在前期準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，相關(guān)工作人員需要對(duì)海洋空間現(xiàn)狀、海洋供需平衡進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，制定符合可持續(xù)發(fā)展理念的海洋空間利用目標(biāo)，在征求利益相關(guān)者的意見(jiàn)之后確定呈現(xiàn)方案。

海洋空間現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)價(jià)是海洋空間規(guī)劃的前期階段的重要基礎(chǔ)工作，通過(guò)對(duì)當(dāng)前海洋空間資源、利用等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)適宜性、科學(xué)性、生態(tài)性等評(píng)價(jià)原則進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，“摸清”我國(guó)海洋資源與海洋利用情況的“家底”，為后續(xù)的分析與編制提供依據(jù)。海洋供需平衡分析。海洋空間的供需狀況是明確海洋空間利用的重要依據(jù)，進(jìn)行供需平衡分析是對(duì)未來(lái)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)。

海洋空間利用目標(biāo)。海洋空間規(guī)劃的目標(biāo)是在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上提出的，在現(xiàn)存問(wèn)題基礎(chǔ)上，根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向制訂約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。

編制方案與擇優(yōu)。確定海洋空間規(guī)劃目標(biāo)和戰(zhàn)略后，選擇具體的規(guī)劃項(xiàng)目，再進(jìn)行深入的規(guī)劃項(xiàng)目研究，擬定供選方案，再進(jìn)行擇優(yōu)和方案的評(píng)價(jià)。

此外還應(yīng)當(dāng)組織利益相關(guān)者參與規(guī)劃的意見(jiàn)會(huì)，反饋意見(jiàn)與建議，協(xié)調(diào)多方利益，解決利益沖突。

3.審批實(shí)施階段

海洋空間規(guī)劃方案編制完成后，需由領(lǐng)導(dǎo)小組以及政府等有關(guān)部門(mén)進(jìn)行技術(shù)鑒定、修正審批，然后提交上級(jí)主管部門(mén)再進(jìn)行審核備案。由于部分海域可能涉及其他國(guó)家的利益，因此海洋空間規(guī)劃需要從國(guó)家層面與相關(guān)國(guó)家進(jìn)行多方談判與審核修正。審批程序的完成，意味著海洋空間規(guī)劃在編制層面的完成和實(shí)施層面的開(kāi)始。政府、個(gè)人、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵循海洋空間規(guī)劃，積極開(kāi)展海洋空間保護(hù)、海洋科學(xué)合理利用等實(shí)踐。在新的背景與新的要求下，海洋空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)更加注重規(guī)劃的評(píng)價(jià)與反饋，通過(guò)建立暢通有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，獲取各方在實(shí)踐中產(chǎn)生的意見(jiàn)與建議，并定期對(duì)海洋空間規(guī)劃做出修正。

（一）范圍和時(shí)間框架界定

各海域的行政管理界限和生態(tài)系統(tǒng)邊界往往不會(huì)完全重合，兩個(gè)空間在同一片海域上經(jīng)常會(huì)發(fā)生重疊。一方面，有些生態(tài)系統(tǒng)的邊界可能延伸出指定的規(guī)劃管理界限；另一方面，海洋空間規(guī)劃的海域范圍可能只涵蓋海洋資源需求供給作用的部分海域，而不是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。因此海洋空間規(guī)劃的范圍和時(shí)間框架需要通過(guò)一個(gè)政治程序指定規(guī)劃區(qū)域作為一個(gè)管理單位，并依據(jù)當(dāng)?shù)胤山Y(jié)合具體實(shí)際確定時(shí)間框架。

（二）海域生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)

海域生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)是編制海洋空間規(guī)劃所需要執(zhí)行的一個(gè)重要步驟。氣候變暖與極端氣候的頻增、水體的富營(yíng)養(yǎng)化、海洋垃圾及交通、港口帶來(lái)的生態(tài)破壞等，是當(dāng)前海洋所面臨的主要問(wèn)題。對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)海域資源進(jìn)行調(diào)查，可以識(shí)別具體海域面臨的具體問(wèn)題，因此在規(guī)劃時(shí)也能夠有的放矢，以可持續(xù)生態(tài)目標(biāo)為指導(dǎo)，開(kāi)展進(jìn)一步的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)規(guī)劃工作。

（三）使用現(xiàn)狀調(diào)查與識(shí)別

現(xiàn)狀調(diào)查是海洋空間規(guī)劃的重要任務(wù)之一，經(jīng)現(xiàn)狀調(diào)查識(shí)別需要重點(diǎn)保護(hù)的海域、適宜開(kāi)發(fā)活動(dòng)的海域以及具備重要生態(tài)意義的區(qū)域。現(xiàn)狀識(shí)別的第二步是管理海域范圍內(nèi)重要用海活動(dòng)，包括時(shí)空分布以及活動(dòng)強(qiáng)度。在高強(qiáng)度使用海域時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)不同用海活動(dòng)之間，以及用海活動(dòng)和重要的保護(hù)區(qū)域之間存在著空間重疊現(xiàn)象。通過(guò)調(diào)查分析不同的人類(lèi)活動(dòng)的開(kāi)發(fā)對(duì)象及其對(duì)海域的影響，識(shí)別出當(dāng)前區(qū)域內(nèi)用海矛盾與兼容性。

（四）區(qū)域內(nèi)用海需求分析

區(qū)域內(nèi)用海需求分析類(lèi)似于土地利用規(guī)劃中的供需平衡分析，海洋運(yùn)輸、海底資源開(kāi)采、漁業(yè)、海洋休閑旅游業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)對(duì)于海洋空間的利用有不同的模式，其需求也存在差異。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有用海活動(dòng)的用海需求進(jìn)行分析、新增用海活動(dòng)的需求進(jìn)行預(yù)測(cè)以及未來(lái)海洋空間使用前景進(jìn)行制定，擇優(yōu)選擇最適宜的空間用海方案，最大化平衡海洋生態(tài)與人類(lèi)需求之間的矛盾。

（五）組織利益相關(guān)者參與

能夠被規(guī)劃和管理的并不是海洋生態(tài)系統(tǒng)及其要素，而是海域內(nèi)的人類(lèi)活動(dòng)。海洋空間規(guī)劃實(shí)際上是海洋規(guī)劃者根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)為人類(lèi)活動(dòng)劃定特定的空間，因此利益相關(guān)者的參與對(duì)于衡量人類(lèi)活動(dòng)現(xiàn)實(shí)影響，識(shí)別和解決地區(qū)沖突均具有至關(guān)重要的作用。利益相關(guān)者從地域特色出發(fā)，更加了解歷史和當(dāng)前現(xiàn)實(shí)，有助于提供高質(zhì)量的空間數(shù)據(jù)和信息，有效提供決策信息。同時(shí)利益相關(guān)者強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的可操作性，要求在政策中體現(xiàn)公民意志，專(zhuān)家需要考慮用什么數(shù)據(jù)和工具實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，二者的結(jié)合可以克服規(guī)劃脫離現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，促進(jìn)了科研成果向?qū)嵺`方案的轉(zhuǎn)型。中國(guó)海洋空間規(guī)劃的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展公共參與渠道，建立公眾參與制度，具體實(shí)現(xiàn)辦法有媒體信息發(fā)布、社會(huì)調(diào)查問(wèn)卷、聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家研討會(huì)、實(shí)地考察等。

（一）海陸統(tǒng)籌的基本內(nèi)涵

從系統(tǒng)論的角度看，陸域系統(tǒng)與海洋系統(tǒng)并不是獨(dú)立存在的，二者具有交互性和整體性。從生態(tài)系統(tǒng)角度看，海洋系統(tǒng)與陸地系統(tǒng)共同影響著地球表面的各個(gè)圈層，陸地系統(tǒng)的環(huán)境污染會(huì)直接影響海洋的自然生態(tài)基礎(chǔ)。從產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的形態(tài)看，由于存在著要素流動(dòng)所形成的網(wǎng)絡(luò)，它將陸海產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)體系聯(lián)系在了一起，并產(chǎn)生了整體效益。所以，將海陸視為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，是世界發(fā)展的基本趨勢(shì)。所謂海陸統(tǒng)籌，即為海陸通盤(pán)籌劃，也就是統(tǒng)一的、全面的謀劃海洋和陸地的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。它是一種思想原則和戰(zhàn)略思維，也是一種區(qū)域發(fā)展的思路和方法。它需要綜合考慮海、陸的資源環(huán)境特點(diǎn)，系統(tǒng)考察海陸的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和社會(huì)功能，在海陸資源環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)承載力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)活力和潛力分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮海陸的互動(dòng)作用，以促進(jìn)海陸兩個(gè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展（肖鵬等，2012），重點(diǎn)是統(tǒng)一謀劃海陸兩大系統(tǒng)的資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全和區(qū)域政策。

（二）海陸統(tǒng)籌空間規(guī)劃的內(nèi)容

海陸統(tǒng)籌空間規(guī)劃的重要內(nèi)容主要包括以下6個(gè)方面：①統(tǒng)籌海陸空間布局；②統(tǒng)籌海陸資源開(kāi)發(fā)；③統(tǒng)籌海陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展；④統(tǒng)籌海陸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；⑤統(tǒng)籌海陸生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理；⑥統(tǒng)籌海陸管理體制機(jī)制（宋軍繼，2011）。海陸統(tǒng)籌空間規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制主要包括海陸統(tǒng)籌決定機(jī)制、海陸統(tǒng)籌的作用機(jī)制和海陸統(tǒng)籌的調(diào)節(jié)機(jī)制等3個(gè)方面。海洋發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本、澳大利亞等非常重視海陸統(tǒng)籌發(fā)展，通過(guò)培育海洋產(chǎn)業(yè)、不斷開(kāi)拓海洋開(kāi)發(fā)的新領(lǐng)域，推進(jìn)沿海地區(qū)的發(fā)展。作者在參與東營(yíng)市土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)，堅(jiān)持海陸統(tǒng)籌、總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)，構(gòu)筑“一帶一核兩極三城六區(qū)十園”的海陸統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)建設(shè)格局。“一帶”就是沿413千米海岸線，打造黃河三角洲海洋經(jīng)濟(jì)帶；“一核”就是以保護(hù)黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和沿海生態(tài)環(huán)境為核心；“兩極”就是分別以中心城、廣利港、廣利港區(qū)和東營(yíng)港、東營(yíng)港區(qū)為核心，形成南北兩個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。“三城”就是建設(shè)中心城區(qū)、濱海新城、東港新城。“六區(qū)”就是在東營(yíng)港至廣利港之間的臨海區(qū)域，集中布局建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)、生態(tài)高效農(nóng)業(yè)區(qū)、高端產(chǎn)業(yè)區(qū)、黃河水城服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、廣利港產(chǎn)業(yè)區(qū)，打造海陸統(tǒng)籌高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)核心區(qū)；“十園”包括廣饒經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、大王經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、廣饒濱海新區(qū)/東營(yíng)區(qū)勝利工業(yè)園、墾利經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、勝坨工業(yè)園、利津經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、河口經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、河口高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)、利北濱海經(jīng)濟(jì)區(qū)等十大產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，構(gòu)筑海陸統(tǒng)籌的集聚生產(chǎn)要素，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，近年來(lái)取得了十分積極的效果。