孟慶國：當前數字政府建設中的幾個核心問題

各位領導，大家上午好！非常榮幸和大家交流分享，我報告的題目是“當前數字政府建設中的幾個核心問題”。

這一輪的數字政府建設，更多是強調在整體數字化轉型的背景下，政府信息化建設進入了一個數字化的階段。這一建設階段更強調基于政務數據的整合共享來實現政府整體性業務的轉變。

前段時間，我們做了一些調研，發現大家在談論數字政府建設時，大家對數字政府概念的理解是不一樣的，甚至是千差萬別的。因此，厘清數字政府概念的內涵和外延是十分必要的，這是理解和認識數字政府建設核心問題的前提。

數字政府的概念與傳統的政府信息化和電子政務有非常大的差別——這一輪數字政府建設的要義，是建立在數據整合共享基礎上的數字化建設階段，以支撐實現業務協同和整體政府的模式。

所以，數字政府建設是基于數據整合共享基礎上的政府業務協同、組織運作、制度規則等治理體系的整體化和政府管理與服務范式創新實現的過程。在這一過程中，數據的整合共享是關鍵，政務數據應用和治理模式創新進一步融合，從而推進政府的全面數字化轉型。

我們知道，原來的政府信息化強調業務導向，業務導向建設的信息系統雖然也產生了大量的數據，但這些數據都是信息系統的副產品，因此這一階段并沒有想到要把這些數據打通和共享，更沒有建立在數據思維和數字邏輯上推進信息化工作。這導致數據是一個分散的狀態，這是這一輪數字化轉型首先需要面對的客觀實際和條件。

建設數字政府，必須將分散的數據進行整合。整合的方式有兩種，一是物理匯聚，二是通過邏輯方式進行匯聚。

在進行數據匯集時，有些地方政府采用了完全的物理匯聚方式，通過數字工程將所有的數據匯聚到一個平臺或者系統；而有些地方政府由于自身面臨的阻力比較大，所以就選擇了不觸及各部門利益的方式，采用邏輯方式進行數據匯集。當然，很多地方采取了折中的方法——采用兩種方式進行數據整合匯集。

不管是物理匯聚、邏輯匯聚或者兩者結合，我們都需要制定一個標準來決定到底采用何種方式匯集數據。這個標準應該遵循什么原則的呢？我們認為它應該有兩個參考維度：一個維度是做數據使用的頻度；另外一個維度是數據的溢出效應。

從數據應用的角度而言，使用頻度越高、溢出效益越明顯的數據，其釋放的價值會比較高，適合用物理匯聚的方式進行數據的集中。對使用頻度低、外溢性也不高的數據則更適合采用邏輯方式進行共享集中。

搭建平臺

政務數據平臺是建設數字政府中需要打造的新型基礎設施之一。政務數據平臺的定位應該是什么？

首先，政務數據平臺應該是一個數據落地的平臺，是一個邏輯集中的樞紐，是實現數據匯聚的物理設施。通過這種設施，便可以構建數據共享的渠道，打造數據開放、交易的出口，實現數據價值的安全釋放。

其次，該平臺也是數據統籌管理的一個基礎設施。通過搭建數據平臺，便可以對政務數據進行集中統籌管理。如果數據都是分散化的，同時也沒有遵循一個統一標準的頂層設計，那么即便擁有再多的數據，也無法對其進行統籌管理，讓數據轉化成資產也無從談起。

因此，這個基礎設施是統一的數據匯聚平臺，是數據集中的管理平臺。盡管各個地方政府在推進的時候表示可以多平臺運營，但是事實上只能有一個集中管理平臺，形成統一的數據出口，只有這樣才能使得數據更加安全、規范，進而能夠在安全體系下釋放數據的價值。

我們把分散性的數據通過物理、邏輯的方式進行匯聚，目的是要進行數據統一管理、發揮數據的價值。但是，要實現該目的有一個前提——就是各個部門同意將數據拿出來共享。

對于各個部門而言，數據共享的依據是什么，如何進行共享？在數據共享的過程中，各個部門的權限和邊界是什么？相關責任如何劃分？這是匯聚政務數據和打造數據平臺必須解決的一個客觀問題，也是大家一直在思考的問題。

由于存在各個部門自上而下的各種責任機制，如果這一問題不能得到根本性的解決，數據被拿出來共享的難度就非常大。

目前，政務數據共享模式有“一對一”模式和“中心化”模式。但是，這兩種模式在實際使用中都存在一些問題。因此，我們需要建立一個新的機制免去各部門的后顧之憂。其中有幾個核心問題需要我們重點考慮：

第一就是明確權屬問題。這里說的權屬問題更多的是指權責問題，需要保證共享不改變數據的歸屬權，解決數據提供部門的后顧之憂。

第二是解決信任問題。現在我們很多文件規定還是“誰的孩子，還是誰來抱”即“誰的數據誰負責”。在這種情況下，數據提供部門不愿提供，數據使用部門不敢使用，所以數據共享機也就無從真正談起。

一些地方政府說它的數據匯聚工作做得非常好，于是我們基于三定方案做了一個考察，把職責事項、權力清單等拿出來做比對，權力清單下面有系統的且能有數據沉淀下來的不到30%。數據比較完整、質量比較好的，可以通過平臺共享使用的數據，30%里面也就不到20%了。簡單點說，就是只有30%職責事項是有數據的，這些數據里面僅有20%數據實現了共享。

我們認為這里面核心的問題就是權責沒有明晰的問題，是數據共享中缺少信任機制導致的問題。

在數據共享過程當中，我們需要建立一個可溯的機制。一旦出現風險和爭議，問責的時候能知道問題出在哪個地方。不管是擁有數據的部門，還是通過共享使用其它部門數據的部門，責任應該是清晰的。

所以，需要按照職責將相關部門分成數據歸屬部門、數據使用部門和數據管理部門三類。這三者之間應該有清晰的權屬界定——基于具體的應用場景，數據歸屬部門擁有數據歸屬責權，可以對數據進行采集、儲存、更新、維護；對于數據使用部門，則擁有數據核驗、調用等使用權責；而對于數據管理部門，則擁有對數據的共享監管管理的權責。

在這個基礎上，我們再利用區塊鏈技術、智能合約技術，把大家的權責進行約定，使整個數據的共享交換過程是權責是清晰的、可追溯的。這樣一來，我們就建立了一個基于“確權定責”跨部門的數據共享機制，從而可以打造了一個可信的數據交換機制。

信息化走到今天，我國電子政務和政府信息化管理職能分散、多頭管理的問題依然存在。網信部門、電子政務部門、智慧城市部門、大數據部門……信息化建設職能被分散到了多個部門。

大家也都參加過各類信息化“十四五”規劃的評審，肯定接觸過地方的信息化規劃、數字化規劃、智慧城市的規劃……這種多頭規劃的存在也反應出當前的很多問題。我們需要從國家到地方層面進一步去探索研究，找出解決的辦法，改變這種多頭管理、職能交叉、資源分散的數字化建設狀態。

很多地方成立了數據管理機構，以期推動數字化轉型工作。目前很多的省和地市一級的政府都設置了數據管理機構，但是這類機構的設置和定位千差萬別——有的地方是行政部門；有的是二級局或行政機構下面的科室；還有的地方是一個事業單位。

大數據局或者是政務數據管理局應該有幾個核心定位，比如說大數據部門該承擔什么角色？與業務部門之間在數字化建設中的關系如何劃分？等。對于政府數據管理機構的定位和作用，我認為還需要進一步地去凝練共識。

就這些機構的職能定位，我們在這里想重點強調一下以下幾點：

第一是頂層設計。通過數據整合來驅動政府的數字化轉型，因此政策規劃、頂層設計是必不可少的。但是這個由誰來做？我覺得應該是政府數據管理部門。因為建設的視角應該是基于數據驅動的，不管是智慧城市，還是電子政務的規劃，我們認為應該至少從數據視角上相統一的一個整體性的規劃。

第二是數據管理。要基于政府數據共享平臺，對政務的采集、整合、應用、共享、開放的數據納入統一的管理體系當中。這個工作由誰來做呢？也應該由數據管理部門來做。

第三是統籌建設。項目的建設、審批，資金的預算管理，原來都是碎片化的。現在我們至少有一個數據管理部門可以發揮作用，從數據視角上來講，通過統一決策、預算和實施等才能很好地落地。

第四是綜合建設。數據管理部門也要開展數字政府基礎設施、綜合型應用平臺的建設工作。

那么，它和業務部門是什么關系呢？整個的數字化轉型不僅是數據部門，恰恰業務部門應該是主體。有些地方過于強調數字化的部門，業務部門甚至被邊緣化了；有些地方把業務部門的信息中心也去掉了。數據管理機構有數據管理機構該做的事，業務部門在數字化轉型當中也有非常強的責任，而不是把項目權、建設權、資金權收走，把人員編制全拿走。這里可能會引出其它很多別的的問題，所以二者之間要做協調。

在數據采集方面，我們要制定采集的分工，要“一數一源”。另外，在數據管理的層面，通過匯聚，平臺上的數據由大數據局來管理，通過邏輯匯聚的部門數據，應該按照統一標準、統一架構，明晰好業務部門責任。

在數據應用方面，有了數據歸集、共享的平臺，就可以實現跨層級、跨業務的一些整合應用。

政務數據是資源，把它變成資產，讓它產生價值，一方面是政府部門應用這些數據，通過共享交換提出治理水平，同時還要把它通過開放的方式，甚至包括一種有償交易的方式釋放出去。所以，政務數據不是一個簡單的數據共享的問題，還包括數據開放、交易流動的問題，這就會涉及到分類、脫敏、清洗、開放和交易機制的問題等，所以很復雜。

我們不僅要建立一體化政務數據平臺，還有成立或委托相應的運營機構，對政務數據的共享、開放和流動進行運營。目前各個地方的探索，多數是通過引入國有和社會資本參與的方式來運營數據。這也將是一個發展的趨勢。

當然了，對于運營機構定位問題？目前還主要處于探索階段，這其中會涉及到數據特性的界定（如權屬）的問題。甚至就數據共享而言，很多地方開始認為：部門數據不是部門的數據，而是整個政府的數據。這樣也就為數據共享提供了一個管理的基準，就可以將部門數據進行歸集，也可以將這些納入政府的統一數據資產，甚至認為政府數據即國有資產。

政務數據運營機構的性質，到底是國有的還是事業性，或者是市場化的，需要進一步研究。如果是市場化運營的話，至少有幾個方面必須要厘清：首先，在數據運營中，要實行產權和運營權要分離。數據歸集在一起，可以視為政府公共資產的，這些資產采取特別許可的方式或者是特許經營的方式，委托授權運營機構對數據進行運營。其次，政務數據在加工、開放、共享、交易過程等數據運營中，要納入到政府全面的監管之下。

政府信息化從管理體制和制度上有一個演進變化的過程。從原來以各個部門自我管理建設的分散化階段，走向分工協調機制的確立階段。這個階段強調，發改、財政、技術等部門的明確分工，進而建立起分工協作、協調配合的機制。而未來數字政府的建設強調以數據邏輯為導向，所以從管理制度和體制上，應該會往前再走一步，即強調管理上的統籌集中的模式，也就是數字政府的建設是統一規劃、統一資金、統一標準，集中基礎設施、集中組織體系、集中支撐運維、集中領導的。

在這種情況下，分散化和分工協調機制已經不能很好地適應政府數字化建設。協調分工協作的模式，職責不好劃分或界定不清的情況下，會使建設很難推進。所以，基于統一集中的模式成為必然趨勢。在這方面，數字政府的制度規則應該包含三個方面：一是組織體系，二是支撐體系，三是工作機制三個方面。

從組織體系來說，要有統一領導體系，就像各地的大數據局工作模式一樣，對于項目、資金、基礎設施都進行了統一，在此基礎上要有明確建設主體，要整合社會力量；從工作機制方面來說，應該包括規劃、建設、數據統籌和統一的運維體系；從支撐保障層面來說，要對部門制定數據的責任，還要加強培育專業機構、多方參與機制，以及對于數字化轉型建立評估機制等。

總之，數據匯聚和平臺建設，要強調集中統一；推進部門數據共享，要強調對于業務部門進行確權定責；在數據管理機構的建立上，要強調管運分離的體系建設；在支撐數據運營上，要建立市場和社會機制許可參與的機制。另外，還要進一步建立健全相應的制度規則，這樣才能有序、規范地推進數字政府建設。

謝謝大家！