數字政府頂層設計

全局規劃，聯通信息孤島

1.1數字政府2.0建設是復雜的系統工程

數字政府建設是一項復雜的系統工程，做好頂層設計規劃是推動政府數字化轉型的重要前提條件。只有從全局的角度出發，才能做到統籌兼顧、總體規劃，對項目整體架構的方方面面進行把控。頂層設計從范圍更廣的視角出發，能夠從架構體系設計的高度，注重各個元素之間的耦合性和協同性，從而增強數字政府建設的系統性和整體性。

1.2頂層設計可以解決數據孤島、職能孤島問題，實現業務融通

在政府數字化轉型過程中，數據壁壘、信息孤島問題是缺乏頂層設計造成的結果。數據和信息在不同部門獨立存儲、獨立維護，彼此間相互孤立，形成了物理上的孤島。不同部門站在自己的角度對數據進行理解和定義，使得一些相同的數據被賦予了不同的含義，形成了數據孤島。數據孤島背后還有職能孤島。數據孤島問題無形中加大了跨部門數據合作的溝通成本。在有些業務中，部門之間的數據聯通甚至由于孤島的存在而被阻隔，這就讓基于數據共享的部門協同難以完成，從而強化了部門間的職能孤島，導致難以滿足以需求為導向的業務創造。而只有在頂層設計之初進行全局規劃，實現政府內部全聯通，“最多跑一次”“一網通辦”等業務目標才能實現。

1.3數字政府建設頂層設計將更好地應對快速變化的民眾需求，形成“建新融舊”的發展范式

數字化的發展需要遵循數字化的發展規律。數字化發展規律的一個重要特點，就是“茍日新，日日新，又日新”，就是快速的變化和迭代，這就需要我們具有適應變化的能力。在頂層設計中，從一開始就要為數字政府建設注入快速適應變化、快速迭代升級的基因和思維方式。數字化應用的升級擴展將會頻繁地發生，所以需要頂層設計在打根基的階段就預留出可擴展的接口。一方面，通過可擴展接口，為新生事物的升級和轉變創造可能、留下空間；另一方面，通過預留固有系統與新架構的數據互通接口，兼容“歷史版本”，對固有的數字化系統實現反向的可擴展性，形成“建新融舊”的發展范式。

1.4頂層設計能夠很好地適應變化，降低成本，逐步走向互聯

相比于零敲碎打或劍走偏鋒，頂層設計通過項目整體規劃能夠減少聯通成本、增加可擴展性、降低變動率。良好的頂層設計可以持續更久的時間，對于數字化轉型進程來說，如何從以年為單位的建設周期，走向以周為單位的應用發布周期，需要一個平臺化的頂層設計。良好的頂層設計因為擁有良好的擴展性和兼容性，在面對需求變化的時候能夠通過架構之力快速應對。全球軟件開發模式因為互聯網模式的廣泛發展已經進入軟件2.0階段，其突出的特點可以用“小前段，大中臺，富生態”的模式概括，實現應用上線周期從以年為單位到以周為單位的加速。頂層設計的重點在于構建一個“數據驅動+敏捷開發”的全新開發體系。

1.5數字政府頂層設計不僅僅是技術架構設計，更需要全方位、多維度的創新

在進行數字政府線上頂層架構設計的時候，需要以需求和目標為導向。數字政府的轉型升級不能等同于將政務流程遷移到網上，所以單純的技術建設架構設計不能完全滿足數字政府智能化升級的需求。數據化運營是數字政府轉型的內核，在擁有內核的同時還需要相關的配套以保障目標的實施。數字政府轉型需要堅持全方位、一體化地為群眾需求服務，通過體制機制、服務流程、建設架構、數據治理四位一體的頂層設計實現新一輪的智能升級。

在頂層設計中，建設架構是基礎框架，體制機制是前提，服務流程是邏輯，數據治理是核心。整個數字政府頂層設計以建設架構為核心，通過再造服務流程，增加數據治理，轉變體制機制的綜合配套，真正打造一體化在線政務服務平臺。

統一的平臺架構體系支撐的建設架構作為“數字內核”，提供了計算能力、存儲能力和智能化能力。一切軟件服務均搭建在數字平臺架構之上，利用平臺的能力為政務服務提供動力。

政府數字化轉型離不開制度的保障。數字政府建設是落實網絡強國、數字中國、智慧社會戰略的重要舉措，是一場推動政府職能轉變、強化政府公共服務理念、完善政府治理方式的全方位、系統性、協同式的深刻變革。全社會的整體數字化變革離不開體制機制的適應創新。制度管根本、管長遠，具有穩定性和長遠性，數字政府建設要久久為功，就必須有良好的制度保障。在良好的體制機制土壤下，為數字化轉型提供前提條件，實現資源對接和應用創造。

數字化升級將改變服務流程的業務邏輯。數字化應用場景優化原有的政府流程，網絡化的聯通可以大大簡化許多政府服務流程，在邏輯上將更加體現“以人民為中心”的發展思想。同時，生物識別、大數據分析、智能決策等新型智能技術的發展，將再次重塑政府服務流程。2016年9月，國務院發布的《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）要求：2020年底前，實現互聯網與政務服務深度融合，建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網+政務服務”體系。互聯網與政務的深度融合將是政府數字化發展的必然趨勢。而在服務流程方面，未來的數字政務將更多地基于互聯網模式，通過網絡平臺的搭建完成政府服務供給。

政府數字化轉型最需要把控的底線是安全。政府數據關系到國家安全、人民的人身和財產安全。在建設新一輪數字政府時，需要絕對保證數據的安全可靠。在數字政府建設之初，就需要在頂層設計中把安全作為重要因素考慮進去，實施數據標準規范，配合數據立法對數據的安全提供保障。完善數據治理是政府數字轉型的規則保障，如此，在數字政府上線時，才能夠做到數據交換通暢、責任明確和有法可依。

1.6“頂層設計+示范試點”的“中間相遇”推動方法

采用“頂層設計+示范試點”的“中間相遇”大原則，一方面，可以在整體上把握總體方向和項目之間的次序；另一方面，可以在整體把握的角度上甄選容易帶來試點突破的項目，先行先試，然后逐步推廣。這個方法在大型創新項目中被證明是一個可行的推動方法。

四位一體的數字政府頂層設計

2.1建設架構頂層設計

●數字政府2.0架構要求

作為整個數字政府建設的基礎框架，數字政府的建設架構需要一個完善的頂層設計，這不僅要能夠滿足IT資源需求，支撐數據創新，擁有高度靈活的可擴展性，支持多層體系架構，支持多部門并行部署，可遷移可觸達，還需要能夠實現多層級、跨業務的端上用戶需求。例如，通過數字政府平臺架構體系，可以實現“互聯網+政務服務”的標準化、精準化、便捷化、平臺化、協同化，達到政務服務辦理過程的一碼管理、一線聯通、一門集中、一號申請、一窗受理、一網通辦、一庫共享、一體運行。

統一、標準的云平臺是數字政府2.0建設的前提。要實現數字政府2.0建設，就要實現政務服務數字化、智能化，前提是實現政務數據資源化。要實現政務數據資源化，就要實現跨層級、跨業務、跨部門的數據互聯互通和資源共享。建設架構頂層設計需要統一的標準化平臺在邏輯層面進行匯聚、集中，貫穿全職能流，平衡調度資源，充分發揮基礎設施的性能。

基于業務需求的數據驅動和敏捷應用開發是重點。要保障數據的充分挖掘和應用，需要通過建設集成的業務模塊和數據模塊，利用模塊功能復用和數據歸集，充分發揮數據資源作用，為敏捷應用開發提供支撐。

滿足政務供給和需求的不同應用需求是目標。政務供給側（政府）和需求側（包含個人和企業）是數字政府的兩大使用主體，需要兩個端口作為應用流量入口，將不同功能的復雜生態應用集約，降低使用者的應用難度；生態應用通過嵌入兩端，滿足不同類型的業務需求，為民眾和政府辦公人員提供方便、快捷、簡單的個性化服務。

建設兼容開放的智能應用開發生態是關鍵。如何調動軟件行業開發者、數據應用主體等多方力量參與到數字政府智能應用的持續創新中來，是數字政府建設的關鍵工程。只有實現源源不斷的智能應用創新，才能實現智能化治理能力和民生服務能力的持續進化。

●與數字政府2.0建設要求匹配的“112N”架構體系

基于數字政府2.0的需求，阿里巴巴集團依托自身20年互聯網業務實戰沉淀的先進技術和數據業務能力，在與浙江等地共同建設數字政府的實踐過程中，與各地政府合作打造了數字政府建設架構頂層設計的“112N”一體化參考架構體系（見圖4–1）。“112N”包括數字政府2.0建設所需要的統一云計算平臺（1），一個統一的大中臺（1），政府和公眾使用的兩類交互端（2），以及開放兼容的智能應用生態（N）。從技術層面講，“112N”即“一云、大中臺、兩端、N智能”。“一云”和“大中臺”側重實現“智能+”轉型，為政府數字化轉型提供集約化的計算和數據服務能力。“兩端”是兩類交互端，側重實現“互聯網+”轉型，包括行政人員協同端和公眾/企業服務端，是數據智能應用的交互入口，在行政人員、大眾和企業之間建立連接，通過網絡協同感知人們的需求和反饋，將數據智能驅動的治理能力觸達最廣泛的人群。“N智能”指的是豐富的智能應用生態，是根據政府客戶定制化需求，依托行業專用的智能引擎，主要依靠生態合作伙伴開展豐富多彩的智能應用創新，解決業務痛點，實現業務價值，進而帶動智能應用生態的繁榮。

“112N”架構體系

“一云”的主體是云計算平臺，提供計算、存儲、數據庫、網絡、安全等基礎服務，并依托大數據計算服務，實現計算資源的統一調度、數據資源的統一存儲。基于視覺計算引擎，可提供海量視頻的實時計算服務。通過物聯網引擎服務，可以實現千萬級物聯設備統一接入，實現數據的統一存儲與共享。

“大中臺”是指數據中臺和業務中臺。數據中臺和業務中臺是互相影響、不可分割的有機整體，業務中臺中產生的所有數據匯入數據中臺，數據中臺用算法重新定義業務流程。政府數字化大中臺是數字政府數據融通和應用智能的中樞，將政府服務的業務能力、算法模型和數據進行沉淀，形成賦能受理前臺（各部門）快速創新的政務服務共享能力體系，支撐開放兼容的政府服務商業生態。支持政務系統龐大運營體系的不斷演進和多方協同開放生態的持續創新，是政府數字化大中臺最重要的動能。大中臺通過制定標準和規范，按照集中管控、分布式執行的原則，減少溝通成本，提升協作效率。數據中臺提供了全域數據匯聚、加工、融合、治理、挖掘及可視化展示的能力，實現對數據的全生命周期管理。通過政府數據和社會數據的充分融合，依托業務中臺，可以對業務流程模式進行深度挖掘，構建業務模型，實現后端業務資源到前臺易用能力的轉化。

“兩端”是指行政人員協同端和公眾/企業服務端。例如，通過釘釘協同辦公平臺，可以為政府提供高效的移動協同辦公能力，促進政府辦公邁入移動政務新時代；通過支付寶城市服務平臺，可以開發整合各類政務服務和便民服務應用程序，提升政務服務智能化，促進政務數據開發應用。在阿里巴巴與各地共建數字政府的實踐中，還可以在數據層面打通政務服務網、政務服務App、釘釘、支付寶及其他第三方App。

“N智能應用”是指基于阿里巴巴人工智能技術構建的各行業智能化引擎，可以賦能阿里生態合作伙伴快速實現智能交通、城市精細化治理、社會治理等智能應用，助力政府提升政務服務和社會治理的數字化、智能化、精細化水平。阿里巴巴將秉持開放兼容的理念，聯合生態合作伙伴，為不同的政府部門開發豐富多彩的個性化業務應用，為政府數字化轉型持續貢獻技術創新方案。

●用戶使用方便的背后是建設架構的支撐

簡單來說，在“112N”架構中，“一云”實現了平臺化，“雙中臺”實現了智能化，“兩端”則是用戶流量的入口，“N智能”實現了生態化。接下來，我們將通過業務倒推的方式講解“112N”架構設計。

民眾或者企業用戶通過政府服務端，如政府服務App或者企業釘釘，以及支付寶小程序等其他社會化App的服務端進入數字政府。政務辦公端主要是政務人員審批端，將事項審批與公文流轉、日常辦公環境無縫打通。用戶僅需要利用政府服務端或者政務辦公端的“2”端便可以完成所有政府服務操作。“N”端建立在“2”端之上，用不同的小程序在“2”端實現不同業務功能。建設架構頂層設計分離政務辦公和政府服務這“2”端，明確使用者與服務者。對用戶來說，僅通過一個小程序就可以實現對“N”生態業務的使用。

用戶在端平臺上的操作將傳遞到底層“大中臺”的數據中臺和業務中臺上。業務中臺起到承上啟下的作用，通過提供服務支撐、共性支撐、應用支撐，打破了原有職能獨立、條塊割裂的底層架構，提煉政務業務所需的共同底層需求，形成共享能力，統一提供服務。數據中臺集成數據處理模塊，利用強大的智能算法挖掘數據資源背后的價值。數據中臺、業務中臺與固有的政府數字化設施服務能夠進行互通互聯，增加了新一代政府數字轉型的可擴展性。

一切服務的基礎均需要充足的存儲空間和強大的計算能力，在頂層架構設計的最底層，“一云”代表的云計算平臺，為整體的服務提供了強大的計算能力和安全可靠的數據存儲能力，保障了政務云平臺的整體安全、穩定、可靠。

這樣的層級化架構設計擁有清晰的架構層次性，松耦合的架構方便管理、治理和維護。同時，建設架構頂層設計的每一層都具有可解耦性，通過架構上的解耦，增加全系統的開放性和靈活性。

2.2體制機制頂層設計

體制機制的頂層設計是政府數字轉型的環境前提。完善的管理體制是保障政府新一輪數字化轉型高效發展的前提。目前的現實狀況大多是項目建設多頭管理、多頭推進，由于缺乏統一的管理體制機制，缺少具有全局觀的頂層設計，從而導致了部門之間溝通難、數據傳遞不順暢、資金和資源獨立分管的局面。在數字政府建設和運營過程中，完善的體制機制頂層設計是推動政府數字化轉型的重要前提。

體制機制的頂層設計涵蓋政策體系制度、組織結構、組織保障體系等機制的重塑和完善。通過頂層設計加強體制機制建設，為數字政府2.0升級轉型提供完善的體制前提。

在政策制度體系方面，需要強化制度保障，加快推動和制定完善與政府數字化轉型相關的法律法規和制度。在業務流程再造、數據共享開放、網上政務服務等方面制定配套制度，修訂與政府數字化轉型要求不匹配的行政規范性文件。

在組織結構方面，需要推動政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變。通過形成以群眾需求為導向的組織管理方式，消除原有組織架構壁壘，實現內部多維度協調，打通橫向與縱向的數據界限。

在組織保障體系方面，需要強化組織保障，建立政府數字化轉型工作協調機制，推進政務數據管理機構改革，提升各級公務人員數字化素養，加強電子政務隊伍建設，營造改革創新的組織文化。

2.3服務流程頂層設計

政府服務流程頂層設計，是整體業務邏輯的體現，是為更好地滿足群眾需求、提升服務體驗而對傳統業務邏輯的重新塑造。在服務流程頂層設計的時候，需要堅持“以人民為中心”的發展思想，將群眾需求與體驗放在首位，堅持創新驅動和資源開放共享，通過健全的工作體系將服務流程的頂層設計落實到位。

服務流程頂層設計需要以人為本，整體協同。堅持以人民為中心，以群眾獲得感為第一標準，對政府業務流程進行優化再造，打破部門內部和部門之間的業務壁壘、數據壁壘，以數據共享實現跨部門、跨層級、跨地區高效服務、協同治理，建設基于一體化在線服務的整體政府。

服務流程頂層設計，可以借鑒互聯網思維來進行服務流程的優化與再造。最大的轉變，是數字政府的服務設計從“以職能為中心”向“以人民為中心”轉變，從政府供給導向向群眾需求導向轉變，在極大簡化用戶使用難度的同時，按照技術實現的流程考慮問題，再造數字政府的必要流程。從“線下跑”向“網上辦”轉變，從“分頭辦”向“協同辦”轉變，說明新一代數字政府轉型的業務流程設計是一個逆向優化的過程，從之前“由管理者到群眾”的設計方式轉變為“從群眾需求倒推管理流程”的設計模式。管理型業務流程是從管理者角度出發，按照業務規范和業務分類制定的政務辦理業務流程；而服務型業務流程設計則是從用戶的角度出發，以最大限度地滿足用戶需要，提升用戶體驗。

服務流程頂層設計，同時需要促進創新驅動，開放共享。以理念創新、流程創新、應用模式創新和體制機制創新，驅動政府數字化轉型，加快云計算、移動互聯網、大數據、人工智能等關鍵技術創新應用，有序推動公共數據在合法、安全基礎上的開放，構建政府機構、社會團體、互聯網企業共建共享數字政府的生態體系。

2.4數據治理頂層設計

數據治理頂層設計是數字政府轉型實施的基本保障，需要構建數據標準體系、數據治理體系，設立保護制度。在此基礎上，還需要基于數據管理視角和業務應用視角進行數據治理頂層設計。

數據標準體系是建設數字政府的總體保障，需要建立總體要求標準、數據共享標準、業務管理標準、技術應用標準、政務服務標準、安全運維標準、系統集成標準等規范業務流程，建立政府數字化轉型的國家政務信息化標準，推動標準有效實施。在數據標準化層面，需要在數據倉庫中為每個維度建立一致性的標準，方便后續的數據交叉探查等；在數據開發層面，建立數據命名、數據類型、重復數據處理、數據冗余等方面的標準規范；將數據按不同場景進行分類整理，并面向業務過程建模，通過獲取描述業務過程的度量來表達業務過程（包含引用的維度和與業務過程有關的度量），最終為業務主題層建設提供支撐。

數據治理需要完善關鍵信息基礎設施保護制度和網絡安全等級保護制度，建立重大項目網絡安全風險評估機制。要落實安全管理主體責任，明確相關部門負責人、要害信息系統運營單位負責人的數據安全責任，增強各環節工作人員的保密意識，提高風險防控能力。要建設上接國家、下聯各地、覆蓋各重點行業的網絡安全協調指揮體系，全天候感知網絡安全威脅，及時開展事件分析、信息通報、協調指揮、應急處置、追蹤溯源等工作。要建立數據流動安全評估機制，強化個人和法人信息保護。

數據治理需要基于數據管理視角和業務應用視角開展治理及應用工作。基于數據管理視角，對業務元數據、技術元數據進行集中采集、編目，構建數據資源目錄和數據資產管理應用，達到數據資源的規范化和可視化。匯聚后的原始數據仍處于零散、不可直接使用的狀態，數據中臺為數據使用者提供一站式的集成開發環境，從而滿足數據開發者進行開發、數據挖掘算法開發、數據主題庫建設等需求，同時通過質量管理工具對數據融合處理的全過程進行管理監測，保障數據質量。基于業務應用視角，對匯聚的基礎數據開展模型治理，通過數據清洗加工、基于業務背景及要求的處理加工，以及面向應用專題場景的開發，依次構建整合數據資源層、主題數據資源層、應用數據資源層，形成指標口徑一致、統存統用的數據資源層。與此同時，由于數據涉及的來源廣泛、數據采集背景及方法多樣甚至特殊、復雜，需要對各個部分的數據做動態關系識別、關聯分析，提煉抽象信息，形成統一的知識庫。