行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議行為的合法性審查
?(最高人民法院第二巡回法庭2019 年第27 次法官會(huì)議紀(jì)要）
【主持人】郃中林
【出席法官】張樹(shù)明、梁鳳云、王富博、張代恩、宋春雨、余曉漢、張 艷、丁俊峰、張劍、仲偉珩、李盛燁、季偉明
【列席人】劉曉勇、袁登明、孫勇進(jìn)
一、案情摘要
盛某公司與東某區(qū)人民政府簽訂地塊改造協(xié)議，該協(xié)議約定，盛某公司應(yīng)當(dāng)支付拆遷補(bǔ)償安置金1000萬(wàn)元、穩(wěn)定保證金100萬(wàn)元、拆遷服務(wù)費(fèi)163.37萬(wàn)元，由東某區(qū)政府負(fù)責(zé)組織安置工作并同意由盛某公司通過(guò)摘牌獲得該地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)。盛某公司履行協(xié)議義務(wù)支付款項(xiàng)后，東某區(qū)政府通知盛某公司，盛某公司應(yīng)交納動(dòng)遷安置補(bǔ)償保證金總計(jì)4500萬(wàn)元，東某區(qū)政府才能繼續(xù)組織該地塊的拆遷安置工作。
二、法律問(wèn)題
協(xié)議履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，相對(duì)人提起履約之訴，是否應(yīng)在履約之訴一案中一并對(duì)該行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議行為的合法性進(jìn)行審查？
三、不同觀點(diǎn)
甲說(shuō)：一并審查說(shuō)
協(xié)議履行過(guò)程中，作為協(xié)議主體的行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)視為否定協(xié)議效力的行為，當(dāng)事人提起履約之訴，人民法院應(yīng)當(dāng)在履約之訴一案中同時(shí)對(duì)于該決定的合法性進(jìn)行審查。
乙說(shuō)：?jiǎn)为?dú)審查說(shuō)
協(xié)議履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)作出單方變更、解除行政協(xié)議的決定，當(dāng)事人提起履約之訴，人民法院應(yīng)當(dāng)向其釋明并指導(dǎo)當(dāng)事人變更訴訟請(qǐng)求，如果當(dāng)事人拒絕變更，應(yīng)駁回其訴訟請(qǐng)求。
四、法官會(huì)議意見(jiàn)
采甲說(shuō)
在行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除協(xié)議的情況下，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人不同的訴訟請(qǐng)求，明確不同的訴訟類型，確定審理對(duì)象。如果當(dāng)事人對(duì)于行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行為提起訴訟，是行為之訴，當(dāng)事人可以請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行為，也可以請(qǐng)求確認(rèn)行政行為違法。如果當(dāng)事人請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照協(xié)議約定履行義務(wù)，請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償，是履約之訴。作為協(xié)議主體的行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)視為否定協(xié)議效力的行為；人民法院應(yīng)當(dāng)在履約之訴一案中同時(shí)對(duì)于該決定的合法性進(jìn)行審查，而不應(yīng)以有生效行政決定改變?cè)瓍f(xié)議為由駁回訴訟請(qǐng)求，也不應(yīng)指導(dǎo)當(dāng)事人對(duì)于單方變更、解除協(xié)議的決定另行提起訴訟從而裁定駁回起訴。
五、意見(jiàn)闡釋
根據(jù)《行政訴訟法》第12條第11項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)事人可以請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，也可以請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行為違法，還可以請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)。由于行政協(xié)議具有行政性和協(xié)議性的雙重屬性，實(shí)踐中，人民法院在審理行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議案件時(shí)，在行為性質(zhì)、適用法律、解除程序、裁判方式等方面存在認(rèn)知和處理標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題。2019年11月12日通過(guò)的《行政協(xié)議司法解釋》進(jìn)一步明確了單方變更、解除行政協(xié)議案件的審理裁判標(biāo)準(zhǔn)，下面將就行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議行為司法審查問(wèn)題的若干方面進(jìn)行闡述。
1.變更、解除行政協(xié)議的內(nèi)容
（1）變更、解除行政協(xié)議行為的分類行政機(jī)關(guān)變更，解除行政協(xié)議的行為主要可以分為以下三類：
第一類，行政機(jī)關(guān)依據(jù)協(xié)議約定行使單方變更解除權(quán)。原《合同法》第77條規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。第93 條規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以解除合同。當(dāng)事人可以約定一方解除合同的條件。解除合同的條件成就時(shí)，解除權(quán)人可以解除合同。因此，行政機(jī)關(guān)及當(dāng)事人可以在行政協(xié)議履行過(guò)程中協(xié)商一致，變更或者解除合同；也可以在行政協(xié)議中約定變更、解除合同的條件，待條件成就時(shí)，行使解除權(quán)、變更權(quán)。
第二類，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使單方變更解除權(quán)。此處的法律規(guī)定既包括原《合同法》的相關(guān)規(guī)定也包括其他法律規(guī)定。原《合同法》第94條規(guī)定了當(dāng)事人在不可抗力、預(yù)期違約、根本違約等情形下，可以解除合同。行政協(xié)議履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)原《合同法》的相關(guān)規(guī)定行使單方變更解除權(quán)，但需注意覆行通知程序和注意除斥期間?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期間有下列行為之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以實(shí)施臨時(shí)接管：擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的；擅自將所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置或者抵押的；因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公共利益和安全的；法律法規(guī)禁止的其他行為。這里的“臨時(shí)接管”即法定的變更解除權(quán)。又如，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》規(guī)定，確因公共利益需要，政府可以收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、征用實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、指令特許經(jīng)營(yíng)者提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，但是應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定給予相應(yīng)的補(bǔ)償。《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14 條規(guī)定：“土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可請(qǐng)求違約賠償。
第三類，行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議。《行政協(xié)議司法解釋》進(jìn)一步明確了單方變更、解除行政協(xié)議案件的審理裁判標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)為：一是明確將請(qǐng)求撤銷變更、解除行政協(xié)議行為案件作為訴訟種類；二是明確對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查；三是對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議規(guī)定了不同裁判方式?！缎姓f(xié)議司法解釋》第 16條規(guī)定中的“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形”是行政機(jī)關(guān)得以行使優(yōu)益權(quán)的情形。此外，《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》第18條規(guī)定，PPP 項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保。項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方未按照 PPP 項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時(shí)可提出終止PPP項(xiàng)目合同。第20條規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時(shí)，政府要及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，必要時(shí)可指定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等臨時(shí)接管項(xiàng)目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項(xiàng)目恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)。不能恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。上述條文也對(duì)PPP項(xiàng)目中的行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。
（2）三類型之間的關(guān)系
第一，行政相對(duì)人對(duì)此三類行為均可以提起行政訴訟。人民法院對(duì)此三類行為均應(yīng)進(jìn)行全面合法性審查。
約定變更解除、行使優(yōu)益權(quán)變更解除與法定變更解除三類型之間并無(wú)必然壁壘。行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)變更、解除協(xié)議的情形可能在協(xié)議訂立時(shí)，作為條款規(guī)定在行政協(xié)議中出現(xiàn)；法定變更、解除的情形也可能作為條款，出現(xiàn)在行政協(xié)議約定中，《行政協(xié)議司法解釋》第15條規(guī)定的“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形”屬于行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議的情形，同時(shí)亦構(gòu)成原《合同法》第94條第5項(xiàng)兜底條款規(guī)定的“法律規(guī)定的其他情形”。
約定變更解除、法定變更解除以及行使行政優(yōu)益權(quán)變更解除都屬于《行政協(xié)議司法解釋》第9條中所規(guī)定的請(qǐng)求判決撤銷或者確認(rèn)行政行為違法的對(duì)象。行政相對(duì)人均可以通過(guò)提起行政訴訟，請(qǐng)求法院審查行政行為的合法性。人民法院應(yīng)對(duì)此三類行為適用 《行政協(xié)議司法解釋》第 11條進(jìn)行合法性全面審查，但根據(jù)變更、解除類型的不同，可能會(huì)出現(xiàn)適用民事法律的具體條文不同、法律關(guān)系要件不同、解除程序不同等情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件的情況進(jìn)行具體分析。
第二，相對(duì)人一方不享有解除協(xié)議的形成權(quán)，只享有解除協(xié)議的形成訴權(quán)。在民事合同中，解除權(quán)是合同當(dāng)事人可以將合同解除的權(quán)利。解除權(quán)的行使，產(chǎn)生合同解除的效果。解除權(quán)是形成權(quán)，不需要對(duì)方當(dāng)事人同意，只需要解除權(quán)人單方意思表示，就可以解除合同。但是，即便是在民法上，解除權(quán)的行使也并非沒(méi)有限制，在涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況下，解除權(quán)不得行使。例如，2014年《電信條例》規(guī)定，網(wǎng)間互聯(lián)雙方必須在協(xié)議約定或者決定規(guī)定的時(shí)限內(nèi)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。未經(jīng)國(guó)務(wù)院信息商業(yè)主管部門批準(zhǔn)，任何一方不得擅自中斷互聯(lián)互通。行政協(xié)議中，行政相對(duì)人解除協(xié)議的途徑與民事合同有顯著的差異。主要是由于以下兩個(gè)原因：第一，行政協(xié)議常常涉及國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，如果行政相對(duì)人可以隨意單方解除協(xié)議，同時(shí)不再繼續(xù)履行協(xié)議，將可能有損社會(huì)公眾利益。第二，由于行政訴訟的原告恒定為行政相對(duì)人，如果行政相對(duì)人享有單方解除權(quán)，單方解除協(xié)議通知到述行政機(jī)關(guān)后，行政機(jī)關(guān)將無(wú)法提起行政訴訟來(lái)確認(rèn)行政相對(duì)人解除行為的效力，只能作出行政決定通過(guò)非訴執(zhí)行程序主張下一步的權(quán)利。而非訴執(zhí)行并非訴訟程序，對(duì)雙方爭(zhēng)議事實(shí)無(wú)法進(jìn)行深入審查，如果行政相對(duì)人主張已經(jīng)通過(guò)行使形成權(quán)的方式解除行政協(xié)議，而行政機(jī)關(guān)主張行政相對(duì)人所主張行使的形成權(quán)并不符合法律規(guī)定，表面上是行使解除權(quán)，實(shí)質(zhì)是拒絕履行協(xié)議，則該解除權(quán)效力爭(zhēng)議無(wú)法在非訴執(zhí)行審查程序中予以解決。因此，行政相對(duì)人對(duì)于行政協(xié)議沒(méi)有單方解除權(quán)，只能通過(guò)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成一致解除協(xié)議，或者提起訴訟請(qǐng)求人民法院解除協(xié)議，即行使形成訴權(quán)，這兩種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)解除行政協(xié)議的目的?！缎姓f(xié)議司法解釋》第 17條對(duì)此作出了具體規(guī)定，即原告請(qǐng)求解除行政協(xié)議，人民法院認(rèn)為符合法律規(guī)定或者約定的解除協(xié)議情形，且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。
2.行政優(yōu)益權(quán)司法審查的基本思路
（1）行政優(yōu)益權(quán)的具體體現(xiàn)
行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)。在行政協(xié)議中，行政主體作為公共利益的代表者對(duì)相對(duì)人簽訂、履行行政協(xié)議的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。雖然行政協(xié)議的簽訂，雙方有一定的自主權(quán)，但是簽訂行政協(xié)議啟動(dòng)以及行政協(xié)議的主要內(nèi)容都是由行政主體根據(jù)公共服務(wù)的需要事先單方確定的，因此行政機(jī)關(guān)有權(quán)也有義務(wù)對(duì)相對(duì)人的履約行為進(jìn)行必要的評(píng)估與指導(dǎo)。例如，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第21 條規(guī)定，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行中期評(píng)估。
第二，非泝執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)。如前述及，行政相對(duì)人對(duì)于變更解除行政協(xié)議僅僅享有形成訴權(quán)，只能通過(guò)訴訟變更、解除協(xié)議。而行政機(jī)關(guān)享有形成權(quán)，在相對(duì)人對(duì)其書(shū)面決定不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟的情況下，其可以直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政協(xié)議相對(duì)人經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書(shū)面決定或者作出監(jiān)督履行處理決定，行政協(xié)議相對(duì)人收到書(shū)面決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議所享有的行政優(yōu)益權(quán)。
第三，行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議。這是指在行政協(xié)議締結(jié)后，如果出現(xiàn)行政協(xié)議繼續(xù)履行將嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，行政主體可以單方變更或者解除行政協(xié)議的權(quán)利?！缎姓f(xié)議司法解釋》第16條規(guī)定，在履行行政協(xié)議過(guò)程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請(qǐng)求撒銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求；給原告造成損失的，判以被告予以補(bǔ)償。被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為存在《行政訴訟法》第70條規(guī)定情形的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為。被告變更、解除行政協(xié)議的行政行為違法。人民法院可以依據(jù)《行政訴訟法》第73條的規(guī)定判決被告繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)教措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
第四，對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人嚴(yán)重違約的制裁權(quán)。例如，對(duì)于某些政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議相對(duì)方違法或重大違約行為可以進(jìn)行行政處罰。處罰手段包括責(zé)令限期改正、撤銷特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、罰款等。如《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第53條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者因違反法律、行政法規(guī)和國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，將被責(zé)令改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴(yán)重的，可以終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第28條規(guī)定，對(duì)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，主管部門應(yīng)當(dāng)取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門報(bào)告，由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門通過(guò)媒體等形式向社會(huì)公開(kāi)披露。被取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在三年內(nèi)不得參與市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)標(biāo)?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條規(guī)定，土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地。未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰。
(2)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議行為的司法審查
關(guān)于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議的司法審查，存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是在行政協(xié)議簽訂和履行期間，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，可以單方變更解除協(xié)議。例如、在法國(guó)，行政機(jī)關(guān)可以隨時(shí)變更對(duì)方當(dāng)事人的給付范圍，或者擴(kuò)大其給付義務(wù)，或者減少給付義務(wù)，對(duì)方當(dāng)事人不能拒絕。行政協(xié)議締結(jié)后或者在履行過(guò)程中，由于社會(huì)情況變更，原來(lái)的合同不再符合公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)得隨時(shí)解除合同，甚至可以依法單方作出行政強(qiáng)制、行政處罰。尤其是，如果行政機(jī)關(guān)本身就具有該領(lǐng)域的處罰權(quán)，那么其單方變更、解除協(xié)議的權(quán)力屬于理所應(yīng)當(dāng)具有的。如《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條第2款規(guī)定，未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)糾正，并根據(jù)情節(jié)可給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰。
第二種觀點(diǎn)是由于我國(guó)尚未制定行政程序法，行政機(jī)關(guān)有可能擴(kuò)張對(duì)公共利益的解釋。因此，行政機(jī)關(guān)單方變更解除協(xié)議必須有行政法律規(guī)范的依據(jù)，或者涉及重大明顯的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益。如果法律法規(guī)中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議必須經(jīng)過(guò)雙方協(xié)商一致或者必須經(jīng)由協(xié)議約定，則應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。例如，《政府采購(gòu)法》第 50條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第37條規(guī)定“在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議。如協(xié)議可能對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的存續(xù)債務(wù)產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先征求債權(quán)人同意”。此外，如果地方政府頒布了行政程序規(guī)定或者政府合同規(guī)定，人民法院在審理行政協(xié)議案件時(shí)應(yīng)當(dāng)予以參照。
我們同意第二種觀點(diǎn)，公共利益是一個(gè)模糊的概念，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)濫用自由裁量，可能會(huì)混淆自身利益與公共利益，置行政協(xié)議相對(duì)人于不利地位。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)變更解除協(xié)議行為的審查，除了對(duì)被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行政是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確；是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)等方面進(jìn)行合法性審查外，還應(yīng)當(dāng)以程序上和實(shí)體上嚴(yán)格進(jìn)行司法審查，避免以公共利益為由濫用行政優(yōu)益權(quán)，侵害的協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益。
行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議，程序上應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
第一，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。除屬于不言而喻外，應(yīng)附以程序上或其他理由的簡(jiǎn)單說(shuō)明，即行政機(jī)關(guān)在行使單方變更解除權(quán)前，應(yīng)當(dāng)告知行政協(xié)議相對(duì)人變更解除的原因、依據(jù)、內(nèi)容、補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)。行政協(xié)議相對(duì)人可以提出自己的意見(jiàn)和申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案并作出答復(fù)，除非事態(tài)緊急不立即變更或解除協(xié)議將使公益嚴(yán)重受損，否則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事前告知并聽(tīng)取意見(jiàn)。如果行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議，會(huì)影響到相對(duì)人重大權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。
第二，書(shū)面送達(dá)原則，即行政機(jī)關(guān)的變更、解除決定應(yīng)當(dāng)以書(shū)面送達(dá)相對(duì)人。《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第57條規(guī)定，合同的變更、終止等都需要采取書(shū)面方式。行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的決定以及對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人的告知、答復(fù)等都應(yīng)當(dāng)以書(shū)面的形式作出。若遇緊急情況無(wú)法以書(shū)面作出，則允許行政機(jī)關(guān)先以口頭方式作出，嗣后再以書(shū)面方式補(bǔ)正，并記錄在案，變更、解除協(xié)議效力自變更解除的文書(shū)送達(dá)當(dāng)事人時(shí)始生效力。書(shū)面送達(dá)原則的目的是防止行政機(jī)關(guān)事后反言且利于行政協(xié)議相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)，否則實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議的意思表示可能與拒絕履行協(xié)議之間的行為難以進(jìn)行區(qū)分。尤其對(duì)于變更、解除行政協(xié)議行為的起訴，適用起訴期限，如果行政機(jī)關(guān)不以書(shū)面形式送達(dá)相對(duì)人，可能給相對(duì)人主張權(quán)利造成阻礙。此外，行政機(jī)關(guān)在作出變更、解除決定時(shí)，還應(yīng)當(dāng)告知對(duì)方提起復(fù)議或者訴訟的救濟(jì)渠道。
行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議，實(shí)體上應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
第一，損害最小原則。單方解除、變更權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)遵循損害最小原則，體現(xiàn)在對(duì)行政協(xié)議權(quán)利義務(wù)的調(diào)整應(yīng)限于必要范圍內(nèi)。首先，如果國(guó)家利益和公共利益受損輕微，即不符合《行政協(xié)議司法解釋》規(guī)定的“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形”。行政機(jī)關(guān)直接行使單方變更解除權(quán)，應(yīng)視為缺乏相關(guān)證據(jù)；其次，如果行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)與相對(duì)人簽訂補(bǔ)充協(xié)議或者達(dá)成一致變更協(xié)議內(nèi)容的方式實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的，彌補(bǔ)國(guó)家利益和公共利益損失的，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)直接解除行政協(xié)議；最后，如果解除行政協(xié)議一部分非主要內(nèi)容就能使協(xié)議其他主要部分繼續(xù)履行，并防止國(guó)家利益和公共利益受損時(shí)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)直接解除整個(gè)行政協(xié)議，否則有違損害最小原則。
第二，鼓勵(lì)交易原則。鼓勵(lì)交易原則，是指法律鼓勵(lì)交易各方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議并履行，這一目標(biāo)體現(xiàn)在很多方面。首先，鼓勵(lì)當(dāng)事人簽訂合法的行政協(xié)議。在合理范圍內(nèi)，最大可能地予以維護(hù)、努力促進(jìn)行政協(xié)議的成立并生效，尊重當(dāng)事人使行政協(xié)議有效的意志，例如，《行政協(xié)議司法解釋》第12條第3款規(guī)定：“行政協(xié)議無(wú)效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。”其次，從嚴(yán)認(rèn)定協(xié)議無(wú)效。例如，《行政協(xié)議司法解釋》第22 條規(guī)定，原告以被告違約為由請(qǐng)求人民法院判令其承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)向原告釋明，原告經(jīng)釋明后拒絕變更訴訟請(qǐng)求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請(qǐng)求。再次，對(duì)解除協(xié)議的形成權(quán)規(guī)定限制條件。解除協(xié)議實(shí)質(zhì)就是消滅一項(xiàng)交易，很多時(shí)候會(huì)造成財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)資源的浪費(fèi)，根據(jù)原《合同法》的規(guī)定，只有在一方構(gòu)成根本違約時(shí)才能宣告解除此議，從而限制合同因違約而解除，有利于鼓勵(lì)交易。最后，允許行政協(xié)議漏洞填補(bǔ)和適當(dāng)?shù)膮f(xié)議解釋。對(duì)于行政協(xié)議的非必備條款，沒(méi)有約定或約定不明確不影響行政協(xié)議成立。
第三，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是行政協(xié)議履行的基本原則，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不僅體現(xiàn)在限制行政機(jī)關(guān)單方解除、變更權(quán)的不當(dāng)行使上，還體現(xiàn)在填補(bǔ)單方解除、變更權(quán)行使所造成的信賴?yán)鎿p害上。行政協(xié)議相對(duì)人出于對(duì)行政主體的信任與其締結(jié)行政協(xié)議，不能讓相對(duì)人因其信賴而遭受不合理的損失。因此，行政機(jī)關(guān)單方變更解除行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)充分補(bǔ)償行政協(xié)議相對(duì)人。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第146條第1款、第2款規(guī)定，行政契約當(dāng)事人之一方為人民者，行政機(jī)關(guān)為防止或除去對(duì)公益之重大危害，得于必要范圍內(nèi)調(diào)整契約內(nèi)容或終止契約。前項(xiàng)之調(diào)整或終止，非補(bǔ)償相對(duì)人因此所受之財(cái)產(chǎn)上損失，不得為之。法國(guó)行政法院也確立了財(cái)物平衡原則以完整補(bǔ)償相對(duì)人的損失，即如果行政機(jī)關(guān)單方變更行政協(xié)議從而增加了相對(duì)方的履約成本，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，以保持雙方簽訂行政協(xié)議時(shí)所安排的財(cái)物平衡?！缎姓f(xié)議司法解釋》第16條規(guī)定，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議行為進(jìn)行司法審查，如果該行為合法，則應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人受到的損失進(jìn)行補(bǔ)償。
三、審查模式
《行政協(xié)議司法解釋》中既規(guī)定了當(dāng)事人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議的行為提起訴訟，又規(guī)定了當(dāng)事人可以請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)按照行政協(xié)議約定履行協(xié)議。那么，關(guān)于協(xié)議履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，相對(duì)人提起履約之訴，人民法院是否應(yīng)在履約之訴一案中一并對(duì)該行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議行為的合法性進(jìn)行審查，有以下兩種不同觀點(diǎn)：
一種觀點(diǎn)是協(xié)議履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)作出單方變更、解除行政協(xié)議的決定，當(dāng)事人提起履約之訴，人民法院應(yīng)當(dāng)向其釋明并指導(dǎo)當(dāng)事人變更訴訟請(qǐng)求，如果當(dāng)事人拒絕變更，應(yīng)裁定駁回起訴。理由如下：第一，行政機(jī)關(guān)作出單方變更、解除行政協(xié)議決定，該決定一經(jīng)作出就改變了原有的法律關(guān)系，履約之訴應(yīng)以確認(rèn)之訴作為前提，因此如果不確定該變更、解除決定的合法性，人民法院則無(wú)法就履約之訴作出裁判；第二，當(dāng)事人可能同時(shí)向人民法院提起行為之訴及履約之訴，如果不明確先行審理行為之訴的審理原則，則兩個(gè)訴訟的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)矛盾沖突，減損司法公信力；第三，行為之訴和履約之訴訴訟類型不一致，法律規(guī)范、法律要件、舉證責(zé)任均存在不同，加之部分地區(qū)法官審判能力有限，在一個(gè)訴中無(wú)法得到有效解決。
第二種觀點(diǎn)是協(xié)議履行過(guò)程中，作為協(xié)議主體的行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)視為否定協(xié)議效力的行為，當(dāng)事人提起履約之訴，人民法院應(yīng)當(dāng)在履約之訴—案中同時(shí)對(duì)于該決定的合法性進(jìn)行審查。
我們同意第二種觀點(diǎn)，在行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除協(xié)議的情況下，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人不同的訴訟請(qǐng)求，明確不同的訴訟類型，確定審理對(duì)象。如果當(dāng)事人對(duì)于行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行為提起訴訟，是行為之訴，當(dāng)事人可以請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行為，也可以請(qǐng)求確認(rèn)該行政行為違法。如果當(dāng)事人請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照協(xié)議約定履行義務(wù)，請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償，是履約之訴。作為協(xié)議主體的行政機(jī)關(guān)以決定形式單方變更、解除行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)視為否定協(xié)議效力的行為，人民法院應(yīng)當(dāng)在履約之訴一案中同時(shí)對(duì)于該決定的合法性進(jìn)行審查，而不應(yīng)以有生效行政決定改變?cè)瓍f(xié)議為由駁回起訴，也不應(yīng)指導(dǎo)當(dāng)事人對(duì)于單方變更、解除協(xié)議的決定另行提起訴訟從而裁定駁回起訴。具體而言有以下幾點(diǎn)：
第一，合法性審查是人民法院的法定職權(quán)。《行政訴訟法》第6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行政是否合法進(jìn)行審查。對(duì)于行政協(xié)議履行中行政機(jī)關(guān)的單方變更、解除決定，人民法院可 以在履約之訴中審查其合法性。即使行政機(jī)關(guān)沒(méi)有做出單方變更、解除行為，相對(duì)人提起履約之訴，該給付之訴也蘊(yùn)含著確認(rèn)之訴，即人民法院判決違約責(zé)任系以確認(rèn)行政協(xié)議有效作為前提。因此，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政決定并非人民送法院審查履約之訴的障礙。
第二，訴訟經(jīng)濟(jì)原則。首先，避免循環(huán)訴訟。如果相對(duì)人想實(shí)現(xiàn)履約之訴，需先行通過(guò)訴訟審查行政決定的合法性，則行政機(jī)關(guān)可能在履約過(guò)程中隨意不斷作出變更、解除協(xié)議的行政決定，行政協(xié)議的履約之訴就沒(méi)有實(shí)際生命力。其次，避免將法律關(guān)系拆解成零散的行為。在行政協(xié)議關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)為履行協(xié)議約定的給付義務(wù)或者附隨義務(wù)，可能做出很多行為，由其行為引起的爭(zhēng)議可以認(rèn)定為行政協(xié)議爭(zhēng)議，應(yīng)通過(guò)履約之訴一并解決，不宜逐一就單獨(dú)的行為單獨(dú)起訴、單獨(dú)受理、單獨(dú)審理，否則會(huì)導(dǎo)致人民法院對(duì)每一個(gè)單獨(dú)行為的審查結(jié)論都可能無(wú)法就當(dāng)事人在整體行政協(xié)議法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)作出判斷和調(diào)整。
第三，有利于保護(hù)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)權(quán)益。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議的意思表示有可能實(shí)際是拒絕履行協(xié)議的表現(xiàn)形式；原告起訴的實(shí)際目的也往往并非撤銷被訴行政行為，而是通過(guò)撤銷解除、變更行為實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議的繼續(xù)履行，或者通過(guò)行為之訴附帶的給付之訴獲得行政賠償或補(bǔ)償。因此，通過(guò)履約之訴一并審查更有利于保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)利益，人民法院不應(yīng)以已經(jīng)存在變更、解除行為為由拒絕回應(yīng)當(dāng)事人提出的履約訴訟請(qǐng)求，也不應(yīng)以“行為一訴”作為理由裁定駁回起訴。
第四，避免以單方行政行為取代合意?！兜聡?guó)聯(lián)邦行政程序法》第54條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)尤其可以與擬作出行政行為的相對(duì)人，以簽訂公法合同代替行政行為的作出；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第136 條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以與相對(duì)人簽訂行政和解協(xié)議以替代行政處分。因此，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽訂協(xié)議的目的本身就是以行政協(xié)議代替單方高權(quán)行政行為，如果允許行政機(jī)關(guān)在協(xié)議履行過(guò)程中，隨意作出單方行政行為變更、解除行政協(xié)議，而當(dāng)事人又無(wú)法提起履約之訴，將有悖簽訂行政協(xié)議的初衷和目的，也不符合建設(shè)誠(chéng)信政府、法治社會(huì)的需要。
