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1979年，五屆全國人大二次會(huì)議通過了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和修訂后的地方組織法，決定在縣級以上各級地方人大設(shè)立常委會(huì)，作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。30年來，地方各級人大常委會(huì)依法履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)，在立法和監(jiān)督等方面做了大量工作，取得了很大的成績。特別是在司法監(jiān)督方面，成效也很顯著。然而如何切實(shí)有效地實(shí)施監(jiān)督，保持人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之間的平衡，做到既不失職，又不越權(quán)，是一個(gè)非常值得研究的課題。這就有必要對地方人大及其常委會(huì)司法監(jiān)督工作中的問題加以分析，以便更好地改進(jìn)工作。 一、監(jiān)督主體方面 在各種監(jiān)督主體中，代表大會(huì)和常委會(huì)是最重要、最權(quán)威和最具制度化的監(jiān)督主體。2007年監(jiān)督法施行后，在規(guī)范統(tǒng)一地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作方面產(chǎn)生了積極作用，但其只規(guī)范常委會(huì)，而沒有涵蓋地方人民代表大會(huì)，因此，目前的監(jiān)督法只是“常委會(huì)的監(jiān)督法”，立法上缺失“各級人民代表大會(huì)監(jiān)督法”。代表大會(huì)作為監(jiān)督主體，如何更充分地發(fā)揮職能還留有空間，實(shí)踐中，地方人大的司法監(jiān)督必然會(huì)有局限性。監(jiān)督法第六條規(guī)定，各級人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會(huì)報(bào)告，接受監(jiān)督。但由于在立法上缺失代表大會(huì)為主體的“各級人民代表大會(huì)監(jiān)督法”，代表大會(huì)如何監(jiān)督常委會(huì)在實(shí)踐中不好落實(shí)，這也導(dǎo)致代表大會(huì)對常委會(huì)的履職監(jiān)督不夠。 此外，在立法層面上，代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)——專門委員會(huì)沒有完整的監(jiān)督權(quán)，只有提意見和建議的權(quán)力。因此，在實(shí)踐中，無論是在代表大會(huì)會(huì)議期間，還是閉會(huì)之后，有關(guān)專門委員行使司法監(jiān)督的權(quán)力都是不夠的，對代表大會(huì)開展司法監(jiān)督工作不利。 人大的信訪機(jī)構(gòu)處理涉法涉訴信訪中，也涉及到了對司法工作的監(jiān)督。實(shí)踐中，人大信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)擴(kuò)張的現(xiàn)象較為突出，特別是一些地方人大的信訪機(jī)構(gòu)在處理涉法涉訴信訪時(shí)的一些做法缺乏法律依據(jù)，不符合信訪的職能。 二、監(jiān)督內(nèi)容方面 人大的監(jiān)督從內(nèi)容上來說，理論界通常認(rèn)為包括工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個(gè)方面，因而，人大的司法監(jiān)督也包括這兩大方面。法律監(jiān)督是指對憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督，人大對司法進(jìn)行法律監(jiān)督主要是對其是否嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)它們違憲或違法，則予以糾正。工作監(jiān)督是指人大對司法機(jī)關(guān)、司法人員全面工作情況的監(jiān)督。由于司法機(jī)關(guān)、司法人員的工作內(nèi)容很大程度上是執(zhí)法，因此工作監(jiān)督也在某種程度上包含著法律監(jiān)督。所以，法律監(jiān)督和工作監(jiān)督二者的界限并不明顯，也難以完全劃分清楚。 目前人大司法監(jiān)督的內(nèi)容還不夠深入全面，人大的司法監(jiān)督較多地放到司法人員個(gè)人的執(zhí)法方面，司法監(jiān)督的內(nèi)容涉及司法人事、財(cái)政方面的內(nèi)容較少，除此之處，司法監(jiān)督的內(nèi)容也不能僅限于此，還應(yīng)當(dāng)包括對司法制度、司法政策的監(jiān)督，以及司法能力建設(shè)的監(jiān)督。 對司法制度的監(jiān)督，即監(jiān)督司法制度運(yùn)行是否良好、是否存在需要改進(jìn)的問題等，目前地方法院由于是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，在人、財(cái)、物上受制于地方，受地方的干預(yù)比較多，法院的地方保護(hù)主義影響國家法制的統(tǒng)一。對此，人大應(yīng)當(dāng)通過行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督、支持司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，幫助他們排除非法干預(yù)。 對司法政策的監(jiān)督，即監(jiān)督司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過程中是否積極服務(wù)于國家的根本任務(wù)，是否圍繞維護(hù)穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮這個(gè)大局適時(shí)調(diào)整司法政策，如果發(fā)現(xiàn)司法政策與國家根本任務(wù)結(jié)合不緊密，甚至相脫節(jié)，人大就可以監(jiān)督司法機(jī)關(guān)采取措施調(diào)整司法政策，必要時(shí)可以就當(dāng)前司法工作重點(diǎn)作出決議。 對司法能力建設(shè)的監(jiān)督，主要是對司法機(jī)關(guān)行政保障工作的監(jiān)督。包括司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、預(yù)算批準(zhǔn)、司法人員的編制、職位設(shè)置、職務(wù)任免、工資制度等。從國外的情況來看，議會(huì)對司法控制，主要是從任免、撤銷司法人員職務(wù)等權(quán)力來源的角度入手，以及對司法機(jī)關(guān)行政事務(wù)的控制，如經(jīng)費(fèi)、裝備等后勤保障方面。如果人大的司法監(jiān)督不能從人事、財(cái)政等方面下手，就難以保障監(jiān)督的效果，難以達(dá)到監(jiān)督目的。 三、監(jiān)督程序方面 從憲法的規(guī)定來看，憲法賦予人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)是充分的，也可以說是足夠強(qiáng)大的。實(shí)踐中的突出問題是監(jiān)督程序不夠完善，缺乏嚴(yán)密并具可操作性的程序，而各地方在實(shí)踐中的做法又不盡一致，很大程度上制約了人大監(jiān)督優(yōu)勢和作用的發(fā)揮。 一是憲法、組織法有關(guān)人大監(jiān)督的規(guī)定過于原則，人大監(jiān)督權(quán)涉及的一些重要領(lǐng)域缺乏法律規(guī)范，對人大行使監(jiān)督權(quán)的形式和程序、監(jiān)督對象違法行為的法律責(zé)任和處置方式等都缺乏可操作性的規(guī)定。如：代表大會(huì)聽取和審議“兩院”報(bào)告后，報(bào)告不被通過時(shí)的法律后果、責(zé)任追究、整改措施、相關(guān)工作的落實(shí)和組織等內(nèi)容均不明確。二是法律條文操作性不強(qiáng)，或法律規(guī)定本身與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，因此無法執(zhí)行到位。人大司法監(jiān)督的依據(jù)是憲法、組織法、監(jiān)督法等法律以及地方性的條例、規(guī)定。由于憲法是原則大綱，組織法、監(jiān)督法等也比較概括，都缺乏實(shí)際操作性。如：監(jiān)督法對于聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的“類案”，如何界定為“類案”，如何監(jiān)督、具體交辦、處置程序均不明確。 監(jiān)督法第35條規(guī)定：全國人大常委會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，省級人大常委會(huì)、自治州、設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人大常委會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常委會(huì)提出對本級“兩院”的質(zhì)詢案。但如果該質(zhì)詢案是一個(gè)具體案件的話，是否進(jìn)入到在會(huì)議上答復(fù)的程序，如果在專門委員會(huì)會(huì)議上答復(fù)，是應(yīng)當(dāng)就事實(shí)審答復(fù)，還是就法律審答復(fù)，這些都應(yīng)當(dāng)明確。 此外，涉及各部門的專門法律法規(guī)，也有不少比較原則、抽象，人大在監(jiān)督相關(guān)部門貫徹實(shí)施這類法律法規(guī)情況的過程中，如何監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎樣評價(jià)，同樣缺乏規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而監(jiān)督難免有不到位之處和存在局限性。 四、監(jiān)督手段方面 人大的司法監(jiān)督用好用足法定的監(jiān)督手段不夠和剛性不足，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。實(shí)踐中，人大司法監(jiān)督運(yùn)用最多的手段就聽取審議報(bào)告、執(zhí)法檢查等兩三種，而特定問題調(diào)查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢、撤職案的審議和批準(zhǔn)、罷免等手段則很少用或從來不用。這種實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中“有而不用”的監(jiān)督方式，明顯反映出手段運(yùn)用不夠，監(jiān)督剛性缺乏的傾向，這也是監(jiān)督不力的根本原因。 從常用的幾種手段上看，監(jiān)督法對執(zhí)法檢查的結(jié)果，作了兩方面的規(guī)定：一是對所檢查的法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議；二是對有關(guān)法律法規(guī)提出修改完善的建議。但由于準(zhǔn)備不充分，時(shí)間安排緊等因素，人大每年的執(zhí)法檢查、調(diào)研、視察等，很多不夠扎實(shí)深入，對司法的監(jiān)督和推動(dòng)也很有限。另外，由于缺乏專業(yè)人才、對法律研究不夠，或者掌握實(shí)際情況少而無法看出法律法規(guī)存在的問題，也影響了通過執(zhí)法檢查進(jìn)行司法監(jiān)督的實(shí)際效果。 聽取專項(xiàng)報(bào)告是一種利用會(huì)議形式進(jìn)行監(jiān)督的手段，只有在會(huì)議上充分發(fā)表審議意見和建議，才能有利于司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題和改進(jìn)工作。可惜的是，由于事先掌握情況少，會(huì)上不能或沒有充分發(fā)表審議意見，或抓不住重點(diǎn)和關(guān)鍵問題，審議意見和建議的針對性不強(qiáng)，使監(jiān)督效果也不理想。 此外，執(zhí)法檢查、聽取匯報(bào)、調(diào)查、視察后形成的審議意見、整改意見、決議決定，必須要依法按程序跟蹤檢查是否落實(shí)到位，不到位的要督促其到位，最后到不了位的要依法處理。但目前對于這些環(huán)節(jié)的督促、糾正、處理都不到位，影響了這幾種監(jiān)督手段的作用發(fā)揮。 針對上述四個(gè)方面的問題，筆者認(rèn)為，可以考慮從以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度上的改進(jìn)和完善。一是從立法層面對人大司法監(jiān)督體制進(jìn)行的完善，制定各級代表大會(huì)的監(jiān)督法；二是進(jìn)一步明確和厘清代表大會(huì)同常委會(huì)、專門委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)界限；三是充分發(fā)揮專門委員會(huì)的作用，在法律框架內(nèi)，對于專門委員會(huì)同信訪工作機(jī)構(gòu)在處理監(jiān)督司法的工作時(shí)，進(jìn)行職能分工，更好地進(jìn)行工作銜接；四是從微觀運(yùn)行機(jī)制上加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)建設(shè)，給予更大的財(cái)政支持和人力保障等。筆者深信，地方人大常委會(huì)設(shè)立30周年是一個(gè)新的歷史起點(diǎn)和機(jī)遇，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，改革開放的不斷深入，依法治國方略的有效實(shí)施，地方人大的監(jiān)督以及對司法的監(jiān)督不是一件“應(yīng)當(dāng)”的事，而是一件“必須”的事，且會(huì)更加地深入、完善、有效，必將對發(fā)展社會(huì)主義民主政治，構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)法治國家發(fā)揮更大、更深遠(yuǎn)的作用。 （作者單位：山西省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)） |
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