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【裁判要旨】 1.可以無償收回土地使用權的條件應是滿二年未動工開發且無除外規定的情形。某管委會、某縣政府均陳述案涉土地“市政水沒有通到位，企業可自己打井用水”，據此難以認定案涉土地已達到“三通一平”的條件，容某公司未進行開發利用有其正當原因。 2.某縣國土資源局在未窮盡其他送達方式進行送達的情況下，以電話聯系不上容某公司、找不到該公司辦公地點為由，認為容某公司不配合調查，即通過公告方式向容某公司送達《閑置土地認定書》、《閑置土地處置聽證權利告知書》，變相剝奪了容某公司在行政處罰決定書作出前享有的陳述、申辯的權利，嚴重違反法律規定。 【案件基本事實】 2014年3月26日，容某公司通過競拍方式競得案涉國有建設用地使用權。 2014年4月25日，容某公司（受讓人）與某縣國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。約定：建設用地面積55053.6平方米；用途：工業用地；出讓價1239萬元；出讓年限為50年；××同意在2014年6月30日前將出讓宗地交付給受讓人，××同意在交付土地時該宗土地應達到本條第（二）項規定的土地條件：……（二）現狀土地條件：現狀，三通一平；土地出讓金在合同簽訂后30日內一次性付清；受讓人對項目固定資產的總投資不低于經批準或登記備案的金額2300萬元；建筑物性質為標準化廠房及配套設施，建筑總面積88100平方米；受讓人同意項目在2014年8月31日前開工，在2016年8月30日前竣工；受讓人進行建設時，有關用水、用氣、污水及其他設施與宗地外主管線、用電變電站接口和引入工程，應按有關規定辦理；受讓人造成土地閑置，閑置滿一年不滿兩年的，應依法繳納土地閑置費。土地閑置滿兩年且未開工建設的，××有權無償收回土地使用權。××未能按期交付土地或交付的土地未能達到本合同約定的土地條件或單方改變土地使用條件的，受讓人有權要求××按照規定的條件履行義務，并且賠償延誤履行而給受讓人造成的直接損失。土地使用年期自達到約定的土地條件之日起算。 合同簽訂后，容某公司于2014年7月25日繳納土地出讓金1239萬元。 2018年4月27日，某縣國土資源局通過《XX日報》向容某公司發送《告知函》，告知該公司所取得的建設用地荒廢擱置早已超過兩年，擬對該建設用地使用權收回，如有異議可在規定時間內進行陳述并提出書面異議，逾期視為放棄權利。 2018年5月4日，某縣國土資源局向容某公司作出《閑置土地調查通知書》。2018年5月8日，該公司法定代表人簽收該通知書。 容某公司向某縣國土資源局出具情況說明，認為其取得的建設用地所在的工業區至今水、電、排污設施不配套，至今沒有完善，現狀與當初招商條件相差甚遠，故不能進場施工。 2018年6月8日，某縣國土資源局以聯系不到容某公司負責人、按照工商登記住址找不到該公司、該公司不配合調查為由，對容某公司閑置土地進行了現場勘查、拍照，于2018年6月27日向容某公司作出《閑置土地認定書》，于2018年7月2日作出《閑置土地處置聽證權利告知書》，在2018年7月6日通過《XX日報》向容某公司公告送達上述認定書及告知書。 2018年12月13日，某縣政府、某管委會向容某公司作出1號《收回國有建設用地使用權決定書》，載明：由于你公司未在法律規定期限內動工開發建設，該宗地依法被認定為閑置土地，并已于2018年7月6日向你公司公告送達了《閑置土地認定書》。根據《閑置土地處置辦法》第十四條第一款（二）項之規定，決定依法無償收回上述閑置土地使用權。該決定書同時告知了行政復議及行政訴訟權利。 2019年1月18日，容某公司委托其股東齊某某簽收了《收回國有建設用地使用權決定書》。 容某公司向某市政府申請行政復議，該府受理后作出75號《行政復議決定書》，維持了前述決定書。容某公司不服，遂提起本案訴訟。 另查明：庭審中，某縣政府、某管委會稱涉案土地市政供水沒有通到位，企業可以自行打井取水。 【原告訴訟請求】 容某公司一審訴訟請求：1、撤銷某縣政府、某管委會向容某公司作出的1號《收回國有建設用地使用權決定書》。2、撤銷某市政府作出的75號《行政復議決定書》。3、訴訟費由某管委會、某縣政府及某市政府承擔。 【法院裁判】 一審判決：1.撤銷某縣政府、某管委會作出的1號《收回國有建設用地使用權決定書》；撤銷某市政府作出的75號《行政復議決定書》。 二審判決：駁回上訴，維持原判。 最高院再審裁定：駁回某管委會的再審申請。 【爭議焦點評析】 一、涉案建設用地是否屬于應被收回的閑置土地 （一）閑置土地相關規定 當時有效的《城市房地產管理法》（2009年修正）第二十六條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外”。 《閑置土地處置辦法》第二條第一款規定：“本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地”。 第八條規定：“有下列情形之一，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置:（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的……”； 第十二條規定：“因本辦法第八條規定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：（一）延長動工開發期限；（二）調整土地用途、規劃條件；（三）由政府安排臨時使用；（四）協議有償收回國有建設用地使用權；（五）置換土地；（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式”。 第十三條規定：“市、縣國土資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。” （二）案涉土地是否符合無償收回條件 1.當事人簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》明確約定，案涉土地應在2014年6月30日前達到“三通一平”條件，即通路、通電、通水及場地平整。該約定系當事人真實意思表示，內容不違反法律法規強制性規定，合法有效，對合同當事人均具有法律約束力。 2.容某公司主張案涉土地沒有通水，無法施工；在原審庭審中，某管委會、某縣政府均陳述案涉土地“市政水沒有通到位，企業可自己打井用水”。此種情形顯然不能認定為通水，即涉案建設用地截止目前沒有達到“三通一平”條件。容某公司未進行開發利用有其正當原因，案涉土地不符合《城市房地產管理法》第二十六條規定的收回條件。被訴的《收回國有建設用地使用權決定書》認定容某公司未動工開發滿兩年，涉案建設用地為閑置土地的主要證據不足。 二、被訴《收回國有建設用地使用權決定書》程序是否合法 （一）收回國有建設用地使用權決定書的性質及送達要求 1.收回國有建設用地使用權決定書的性質 《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》（〔1997〕國土〔法〕字第153號）第五條規定：“依照《城市房地產管理法》第二十五條的規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定”。 2.行政處罰決定書送達相關規定 行為時有效的《行政處罰法》（2017年修正）第四十條規定：“行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，行政機關應當在七日內依照民事訴訟法的有關規定，將行政處罰決定書送達當事人”。 《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條第一款規定：“受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。自發出公告之日起，經過六十日，即視為送達”。 （二）被訴《收回國有建設用地使用權決定書》程序是否合法 行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，行政機關應當對其重要程序性權利給予有效的保障；行政行為存在對當事人依法享有的重要程序性權利產生實質損害情形的，法院應當依照《行政訴訟法》第七十條第三項之規定判決撤銷。 某管委會、某縣政府作出的1號《收回用地決定書》程序違法，應予撤銷： 1.公告送達的前提條件是受送達人下落不明，或者用其他送達方式無法送達。案涉閑置土地處置過程中作出的《閑置土地調查通知書》和被訴1號《收回用地決定書》分別由容某公司法定代表人姚金華、受委托的公司股東齊振江簽收。表明容某公司并非無法聯系，無法直接送達。 2.某縣國土資源局在未窮盡其他送達方式進行送達的情況下，以電話聯系不上容某公司、找不到該公司辦公地點為由，認為容某公司不配合調查，即通過公告方式向容某公司送達《閑置土地認定書》、《閑置土地處置聽證權利告知書》，變相剝奪了容某公司在行政處罰決定書作出前享有的陳述、申辯的權利，嚴重違反法律規定。 三、某市政府作出的《行政復議決定書》是否應予撤銷 《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十五條第一款規定：“復議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議決定的合法性”。 被訴的原行政行為《收回國有建設用地使用權決定書》因存在主要證據不足、違反法定程序，應當依法撤銷；某市政府的《行政復議決定書》維持原行政行為主要證據不足，適用法律錯誤，亦應當依法予以撤銷。 |
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